España ha aumentado la AOD dirigida a África subsahariana de 102 millones de dólares en 2001 a 549 millones en 2007. ¿Por qué el país no está en la élite de los donantes a la región? La clave sería una estrategia con mayor concentración geográfica y sectorial.

Durante mucho tiempo se ha extendido la idea de la “excepcionalidad” africana en términos de un comportamiento económico inferior al de la media mundial o de los países en desarrollo. Esto no es de extrañar dado el crecimiento espectacular de las economías asiáticas desde los años sesenta. Lo cierto es que ni todos los países africanos han compartido la misma experiencia decepcionante que se le atribuye al conjunto de la región, ni países a los que se les asocia a la crisis han estado siempre en estado crítico. Lo mismo ocurre con los conflictos y la inestabilidad política. Esto lleva a que las generalizaciones no sean de gran utilidad, e incluso que hablar de África en términos generales no tenga sentido más allá de su unidad geográfica y quizá de la experiencia colonial compartida por muchos países integrantes de la región. No obstante, existen algunos retos semejantes para un buen número de países africanos, que requieren un amplio abanico de acciones a corto, medio y largo plazo. A continuación, pasamos a enumerar brevemente algunos de los retos principales para los que la ayuda internacional puede tener un impacto importante, antes de analizar los contenidos del último Plan África elaborado por el ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

Primero, la escasez de infraestructuras es de lejos más acuciante que en ninguna otra región en desarrollo. Este es quizá el “lugar común” más correcto y sobre el que merece la pena insistir. A pesar del aumento de la ayuda internacional hacia África, proporcionalmente las infraestructuras de gran escala, sobre todo económicas, han recibido escasa atención, con la excepción del surgimiento de la ayuda procedente de China que, sin embargo, es aún cuantitativamente limitada en comparación con la proveniente de la (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

En segundo lugar está el desarrollo de un sector productivo articulado en el que haya un equilibrio entre orientación a la exportación y la cobertura del mercado interior. El mercado interior en los países más pobres de la región es muy limitado por dos razones principales: primero, por la debilidad del sector productivo y su orientación histórica al exterior; segundo, por el escaso poder adquisitivo de la población. Una de las explicaciones son los bajos niveles educativos pero, al mismo tiempo, la desarticulación de los tejidos productivos –en buena medida asociada a casi tres decenios de liberalización económica y privatizaciones– provoca que los retornos económicos de las inversiones en educación en África hayan sido decepcionantes.

Tercero, en cuanto al “capital humano”, hay retos monumentales a pesar de los progresos de los últimos cuatro decenios. La educación debe seguir un enfoque integrado en el que todos los niveles y formas de transmisión de conocimientos sean considerados con coherencia y visión a largo plazo. Los vínculos entre la provisión de educación y el empleo son fundamentales, pero no están lo suficientemente investigados o reflejados en las estrategias de desarrollo, sobre todo en los famosos PRSP (Poverty Reduction Strategy Papers). Los retos en materia de salud son sustanciales y la atención prestada por la comunidad internacional es muy importante, aunque el interés creciente en los programas verticales asociados a enfermedades concretas (VIH/sida, tuberculosis) plantea el riesgo de olvidar la necesidad de reforzar los deteriorados sistemas de sanidad públicos en la mayoría de países del subcontinente, a pesar de decenios de apoyo de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

Cuarto, es necesaria una apertura del espacio de políticas (policy space) y la búsqueda de una mayor coherencia interna y externa en las políticas de ayuda y desarrollo. Esto se relaciona con la cuestión de la “gobernanza” o “buen gobierno” que hoy en día goza en África de una atención preferente por parte de la comunidad internacional . En cierto modo, implica también la necesidad de superar las soluciones “técnicas” o “institucionales” universales (technical/institutional “fixes”) de aplicación a contextos diversos.

Finalmente, el contexto de las iniciativas para el desarrollo en África está profundamente influido por los marcos de actuación del sistema de la ayuda internacional, notablemente el de los donantes de la OCDE, y los consensos que se han venido creando, especialmente en los últimos 10 años. Así, la Nueva Agenda de la Ayuda, plasmada en la Declaración de París de 2005 y en varios documentos de agencias importantes de países donantes en África, marca una serie de principios y preferencias que han tenido su expresión en los flujos de ayuda de la OCDE hacia África en los últimos 5-10 años. Las nuevas tendencias apuntan a:

• Una mayor atención a la necesidad de coordinación para evitar duplicación de esfuerzos.
• Mayores esfuerzos para adecuar la ayuda internacional a los sistemas y marcos de políticas y planificación existentes en los países receptores en aras de una armonización de instrumentos –la articulación de los programas de AOD en torno a los PRSP es un ejemplo de ello–.
• Una concentración de esfuerzos en los llamados sectores sociales, sobre todo educación y salud.
• La aplicación del principio de selectividad ex-post, por el que se acaba privilegiando a aquellos países que hayan demostrado un compromiso con las reformas promovidas por los donantes internacionales.
• Una priorización del “buen gobierno” (good governance) sobre la base de los supuestos que: (a) el “buen gobierno” es necesario para el crecimiento económico y el desarrollo; y (b) es una condición necesaria a la mejora de la eficacia de la AOD.

Aunque algunos de estos principios tienen sentido de cara a la mejora de la efectividad o eficiencia de la AOD (especialmente los tres primeros), otros carecen de suficiente sustento empírico y conllevan riesgos que acaban por ser asumidos solamente por los países receptores de la ayuda (los dos últimos). Es, por tanto, importante que España se sitúe de manera explícita en relación a estos compromisos y principios, para definir más claramente una estrategia coherente hacia África.

Concentración geográfica y sectorial

En términos generales, y teniendo en cuenta algunos de los retos enunciados anteriormente, puede decirse que el Plan África podría ser más estratégico. Se trata de un documento largo, con una enumeración exhaustiva, en forma de lista, de objetivos y líneas de acción que traslucen un cierto grado de dispersión de la acción exterior española, tanto desde el punto de vista geográfico como desde el sectorial (o de campos de intervención).

– ¿Por qué la concentración? ¿Por qué ahora? En nuestra opinión, una mayor concentración sectorial y geográfica implicaría una serie de beneficios frente a la estrategia actual.

En primer lugar, la concentración de la acción exterior tiene, si se procede a una selección correcta de sectores y países, un impacto potencial mayor (no confundir con “visibilidad”) y, por tanto, una probabilidad mayor de consecución de los objetivos. El Plan África es uno de los pocos elaborados por la administración española que incluye una visión exterior global para toda la región (otro sería el Plan Asia), contemplando desde la cooperación al desarrollo hasta la política de defensa. En este sentido, esta herramienta es un terreno abonado para establecer las prioridades de la acción exterior española. El valor añadido de un plan de estas características es que permite establecer una prioridad en la acción exterior, en función de qué tipo de política es la más pertinente y eficaz para una región determinada. Aunque las perspectivas de los distintos actores de la administración se reflejen en el plan, esto no tiene por qué implicar, sin embargo, un menor esfuerzo de priorización en aras de la coordinación y coherencia institucional.

En segundo lugar, y por motivos similares a los que se acaban de señalar, el Plan África es una excelente oportunidad para probar estructuras y procedimientos embrionarios de coordinación y coherencia y potencialmente extrapolables al conjunto de la acción exterior.

En tercer y último lugar, el coste de la concentración puede elevarse sustancialmente si dicha concentración se produce (o intenta producirse) tras una etapa de dispersión sectorial y geográfica. Sirva de ejemplo el caso de la política de cooperación internacional al desarrollo. Tanto el II como el III Plan Director de la Cooperación Española para los periodos 2005-08 y 2009-12 han mostrado las enormes dificultades de iniciar un proceso de concentración (sectorial, geográfica o ambas) cuando se parte de un escenario de dispersión. El buscado impacto de la ayuda habría de lograrse mediante una reducción de los países receptores y de los sectores de especialización de nuestra cooperación. No obstante, este proceso se ha enfrentado a las dificultades de alterar una estructura rígida (la reconversión de puestos de trabajo en países y sectores que dejarían de ser prioritarios), a la difícil negociación con lobbies o incluso a la fragilidad de las relaciones diplomáticas con determinados países en desarrollo. En suma, cuanto más larga sea la etapa de “dispersión”, mayores serán los costes de transición a una etapa de mayor concentración estratégica.

Por estos motivos, habría resultado de enorme utilidad que el Plan África apostara decididamente por un mayor nivel de concentración geográfica y sectorial, y especialmente sin pasar antes por una dispersión de la acción exterior que dificulte el proceso de concentración en el medio plazo.

– Concentración geográfica. Los criterios de selección geográfica deberían ser (al igual que los de selección sectorial) los que resultaran de una evaluación exhaustiva de nuestra acción exterior reciente en la región.

El Plan África prevé que España tenga un interés específico en 25 países subsaharianos, además de todos aquellos con los que mantendrá relaciones por pertenecer a un tipo u otro de proceso de integración regional (países miembros de CEDEAO, de IGAD, de CEEAC y de SADC). Todo ello en una región compuesta por poco más de 50 países y territorios. En otras palabras, la prioridad geográfica de España (un actor incipiente en la región con un peso relativo sensiblemente menor que el de otros socios como Francia, Reino Unido, Holanda o el propio Estados Unidos) cubre más de la mitad de las naciones africanas.

Existen diferentes criterios para una mayor priorización geográfica, en concreto en lo que se refiere a la cooperación al desarrollo, uno de los elementos centrales de la acción española en África. Primero, concentrarse en aquellos países con menores niveles de desarrollo y que reciban menos recursos de ayuda exterior de otros países de la OCDE. En dichos países, España podría convertirse en un donante importante y, por tanto, tener una influencia notable en las estrategias de desarrollo a largo plazo de dichos países. Níger, Guinea-Bissau o Sierra Leona podrían ser ejemplos. Segundo, se puede también barajar un criterio de relaciones históricas, no tanto en referencia a la colonización sino a la experiencia de relaciones exteriores españolas con el subcontinente. Así, el plan podría concentrarse en aquellos países donde la acción española haya sido más sistemática y exista una considerable memoria institucional, como por ejemplo Mozambique. Tercero, el criterio de la presencia de diásporas importantes en España es relevante. Aprovechando la presencia de inmigrantes de un determinado país, los lazos se pueden reforzar, a la vez que puede involucrarse a la diáspora en el proceso. Un ejemplo evidente sería Senegal.

Por último, se señalan algunos criterios que suelen ser implícita o explícitamente importantes, pero que pueden provocar significativa resistencia y afectar a la imagen de España en África. Estos son: (a) la prevención de flujos migratorios; (b) la seguridad o el terrorismo internacional; y (c) la presencia de inversiones privadas españolas. Es cierto que puede tener sentido priorizar países donde hay una presencia importante de empresas españolas pero esto se debería presentar en aras de la búsqueda de una coherencia en materia de políticas con el desarrollo del país en cuestión. Otro criterio explícito que debería evitarse es el del idioma y, por tanto, la priorización de países lusófonos por cercanía lingüística. Para que España sea un actor importante en el espacio africano, sería conveniente tener presencia en distintos espacios lingüísticos.

Del mismo modo que la priorización geográfica en pocos países es recomendable por las razones expuestas, es aconsejable mantener una postura más cauta en relación al apoyo a instituciones regionales. Primero, las instituciones regionales son muy heterogéneas y responden a objetivos múltiples, económicos y políticos, que no se pueden resumir en una vaga apuesta por la “integración regional”. Tiene que estar más claro el porqué del apoyo a una institución regional concreta. Segundo, no todas las instituciones gozan de un nivel de legitimidad y efectividad adecuado. Éste es el caso de la Unión Africana que, de hecho, tiene menos poder y legitimidad del que normalmente se le asume en los discursos oficiales, o de la UNECA (Comisión Económica de la ONU para África), que ya no articula visiones sobre el desarrollo alternativas a las de otras instituciones multilaterales como el Banco Mundial u otras agencias como el Programa de la ONU para el Desarrollo (PNUD). Es improbable que un apoyo español a estas instituciones o iniciativas las refuerce de manera tangible. Por otro lado, un apoyo al comercio intrarregional y a las instituciones que lo promueven (por ejemplo la SADC) puede ser sensato siempre y cuando se articule con referencia explícita a la problemática de diversificación comercial y reducción de la vulnerabilidad exterior de las economías africanas, lo que incluye las relaciones comerciales desiguales con gigantes económicos de la región como Suráfrica.

– Concentración sectorial. Los motivos por los que se recomienda un mayor repliegue sectorial son los mismos. Los criterios de selección también deberían ser aquellos que derivaran de una evaluación externa.

Aunque sin dicha evaluación será difícil determinar los sectores de mayor concentración, es de esperar que un ejercicio de evaluación revele unos resultados sensiblemente mejores para los proyectos en el sector de la salud que los de, por ejemplo, el fortalecimiento institucional. En este sentido, el plan podría servir para identificar algunas áreas de fortaleza o excelencia en las que España puede presentar una ventaja comparativa probada, y cuya priorización revertiría en un mayor impacto y legitimidad.

Desarrollo económico

– Desequilibrio entre lo sociopolítico y lo económico. En general, hay un sesgo hacia cuestiones sociales y políticas en detrimento de las económicas, a pesar del lugar que ocupan estas últimas, de facto, en la agenda africana. Por ejemplo, como país miembro de la Unión Europea, España está plenamente involucrada en la negociación de los EPA (Economic Partnership Agreements) entre la Unión y diversos países subsaharianos. A pesar de ello, el Plan sitúa los EPA en un plano secundario. No se especifican ni los objetivos ni las posiciones españolas. Contrasta esta omisión con el protagonismo de otras iniciativas de carácter más político o social, como la Alianza de Civilizaciones, cuya trascendencia es mucho menor desde la perspectiva de los países africanos.

A continuación se sugiere una serie de recomendaciones que perseguirían una mayor profundidad del contenido económico del plan y una mayor vinculación entre objetivos económicos (facilitando así el objetivo de coherencia de políticas en el que se insiste en varios puntos del plan).

– El divorcio entre las políticas comercial e inversora y la de desarrollo. Se asume que la IED (inversión extranjera directa) española puede ser un motor de desarrollo; lo cual ha demostrado ser cierto a la luz de la experiencia reciente de diversos países en desarrollo. Sin embargo, determinados tipos de inversión tendrán un impacto mayor y más positivo en el desarrollo. Por ejemplo, están los que generan empleo y permiten la transferencia tecnológica, los que se vinculan con el tejido productivo local frente a los que lo desplazan de la actividad económica, o los que promueven una cierta actividad industrial frente a las inversiones extractivas más tradicionales. La consideración específica de criterios de impacto en el desarrollo en los apoyos públicos a la actividad inversora y comercial no está incluida en el actual texto del plan. Si bien se destilan tres sectores prioritarios de inversión (infraestructuras, pesca y energía) no se plantean los mecanismos concretos para prevenir el apoyo público a actividades empresariales netamente perjudiciales para el desarrollo en destino. Así, podrían acabar apoyándose, desde el sector público, actividades pesqueras con un impacto medioambiental negativo (violando uno de los tres objetivos transversales del Plan África) y que potencien la especialización monoproductiva y monoexportadora de determinados países africanos en desarrollo .

En esta misma línea, y en lo que respecta al comercio internacional, se consideran exclusivamente las exportaciones españolas hacia la región, para las que se asume un impacto positivo en el desarrollo africano. En primer lugar, la relación comercial es bidireccional, e incluye las exportaciones africanas hacia España. Las relaciones comerciales entre la UE y el África subsahariana no han estado exentas de conflictos, como bien reflejan los problemas con la firma de los EPA. Sería necesaria una inclusión de esta dimensión económica y una consideración de sus objetivos políticos (¿acceso a mercados?, ¿diversificación productiva?). En segundo lugar, la asunción de que la exportación de productos españoles hacia África va a tener un impacto positivo en el desarrollo económico del continente es imprecisa. Tal y como ocurre con la IED, determinadas exportaciones tienen un impacto potencial mayor en el desarrollo que otras (por ejemplo, las exportaciones de bienes intermedios necesarios para la producción local de un determinado producto frente a aquellas que compiten directamente con la producción local a menores costes).

Tal y como plantea el Consenso Europeo, la coherencia de políticas puede entenderse en sentido bidireccional. No se trata sólo de perfilar las políticas de los países desarrollados teniendo en cuenta las necesidades de los países en desarrollo. Debe considerarse también la relación inversa. En la actual coyuntura de crisis, donde se cuestiona el modelo productivo español, dependiente de sectores con poco margen para los incrementos de productividad (servicios de ocio o construcción, por ejemplo), la política exterior puede ser un importante “balón de oxígeno” para el tejido productivo español pero, sobre todo, para un incremento de las actividades no tradicionales en el PIB. El apoyo, desde el sector público, a empresas en sectores que faciliten el cambio estructural en origen y destino puede suponer un motor de cambio interesante.

– Mecanismos de coherencia de políticas económicas para el desarrollo. En primer lugar, los objetivos segundo a cuarto del plan están estrechamente relacionados. Es difícil concebir un plan integral de acción hacia África que no considere, de forma conjunta, las relaciones comerciales, financieras, migratorias y de ayuda al desarrollo. Podría, por tanto, predominar la visión whole of government que sí se plantea en materia institucional. A pesar de que, para cada objetivo, se incluyen las “intersecciones” entre estos objetivos y los transversales (derechos humanos, igualdad de género y sostenibilidad medioambiental), sería interesante la inclusión de una lista de “intersecciones” entre estos tres objetivos generales. Este ejercicio permitiría identificar con mayor claridad los puntos en común entre las políticas, por ejemplo, inversora y de desarrollo, facilitando el progreso en la coherencia de políticas económicas para el desarrollo.

En segundo lugar, podría plantearse una estructura embrionaria de coherencia de políticas económicas para el desarrollo que pudiera trasladar al diseño concreto de las herramientas públicas este principio. El Plan África presenta una oportunidad interesante para probar estas estructuras y procedimientos que posteriormente podrían ampliarse a la acción exterior.

Por ejemplo, y en lo que se refiere al apoyo a la inversión española en África, existe una cierta dispersión de herramientas públicas de apoyo a la inversión exterior (apoyos de Cofides –Compañía Española de Financiación del Desarrollo–, del ICO –Instituto de Crédito Oficial–, del propio ministerio de Industria, Turismo y Comercio…). En el marco del plan, se podría crear un mecanismo de coordinación de las distintas herramientas, en pro de los objetivos marcados en materia de inversión exterior.

El plan ve la luz tras la reunión de la Mesa para África, que aglutina a diversos agentes (ONGD, patronal, sindicatos, universidades y think tanks, entre otros) y cuyo trabajo de los próximos meses se centrará, de acuerdo con el Plan África, en la elaboración de indicadores de seguimiento y evaluación que faciliten el trabajo de cara al diagnóstico y elaboración del que será el III Plan África. La propia elaboración de indicadores, o el trabajo de la Mesa en sentido más amplio, podrían contribuir a incorporar algunos de los elementos señalados en este trabajo.