Al pasar por encima del Consejo de Seguridad, Washington y sus coaligados le vaciaron de influencia y poder. Concluida la guerra y con el orden y la seguridad aún por restablecer en Irak, ¿será posible devolver a la ONU su credibilidad y protagonismo o se convertirá en una gran agencia humanitaria sin nervio político? ¿Hasta dónde puede EE UU prescindir de la ONU?

La guerra de Irak fue corta, pero la historia necesitará mucho tiempo para mostrarnos sus efectos. Uno de ellos es que las Naciones Unidas aparecieron como la víctima institucional del fracaso diplomático de Estados Unidos en su intento de lograr una resolución legitimadora de su decisión previa de atacar Irak. Al retirar, por falta de apoyo, la resolución al efecto y sustituirla por el ultimátum de las islas Azores (16 de marzo) a Irak y a la ONU, EE UU, Reino Unido y España dañaron la capacidad real del organismo para cumplir con sus fines en el “nuevo orden”. A partir de entonces se abrió el debate sobre la función futura de las Naciones Unidas.

Lo que quedó de la refriega escenificada antes de la guerra en el Consejo de Seguridad de la ONU fue la constatación del papel que le atribuye la única superpotencia: ser un instrumento coadyuvante de la propia estrategia de seguridad mundial. En unas declaraciones a la cadena NBS, el secretario de Estado, Colin Powell, advirtió: “No estamos dispuestos a decir: ‘muy bien, el conflicto ha terminado y nos vamos para dejar el sitio a las Naciones Unidas’. Los países que han pagado el precio político y el precio de sangre (…) para crear las circunstancias que permiten establecer un gobierno democrático en Irak tendrán un papel importante y un papel motor en ese proceso”.

El fracaso diplomático de Powell en la ONU supuso un triunfo de los más radicales partidarios del unilateralismo en EE UU, que no han ocultado nunca la hostilidad que desde hace tiempo profesan al organismo y que aprovecharon aquel fiasco para imponer su visión. Uno de sus más destacados representantes, Richard Perle, se apresuró a escribir en The Guardian, el 21 de marzo, recién comenzado el ataque militar a Irak: “Gracias, Dios mío, por la muerte de la ONU”. Lo que había muerto, según él, era “el mito de las Naciones Unidas como fundación de un nuevo orden internacional (…) el concepto liberal de una seguridad obtenida por un Derecho internacional aplicado por instituciones internacionales”.

El mismo Perle declaró a Les Echos el 25 de abril: “La ONU es incapaz de resolver los problemas más graves de nuestro tiempo”. Ése es el punto de vista predominante en Washington, donde hay consenso en considerar que la ONU no es un instrumento idóneo para garantizar la seguridad de su país en el siglo XXI, aunque Powell aprecie las ventajas de contar con su respaldo, en todo caso no condicionante. Los más radicales neoconservadores han evocado incluso el abandono del Consejo de Seguridad como forma de deslegitimarlo. Sencillamente, al dejar de ser útil al unilateralismo, el Consejo de Seguridad se ve incapacitado para ejercer su función institucional.

La resolución 1483

De haber secundado y amparado la decisión de EE UU de atacar a Irak, la ONU habría sobrevivido manteniendo la apariencia de funcionalidad como garante de la seguridad mundial. Pero en tal caso habría quedado reducida de facto a la condición de ente colaborador de los planes y objetivos americanos. Sin embargo, al soslayar ese destino, la ONU está amenazada de obtener el mismo resultado, aunque con dignidad.

Al pasar por encima del Consejo de Seguridad, EE UU y sus coaligados le vaciaron de influencia y poder. Concluida la guerra de Irak, numerosos interrogantes se ciernen sobre el futuro de las Naciones Unidas. ¿Es posible devolver a la ONU su credibilidad y protagonismo? Si no lo es, ¿será sometida, ignorada o reconvertida en una gran agencia humanitaria sin nervio político? ¿Es posible una reforma institucional de la organización en un contexto unilateral? ¿Hasta dónde puede EE UU prescindir de la ONU? ¿Aceptará Washington la cobertura de la ONU para eludir los efectos negativos de una administración en solitario en Irak? Después de la batalla diplomática que precedió al ataque del 20 de marzo, el debate jurídico-político pasó de la legalidad de la guerra a la legalidad de la ocupación. ¿Iba a seguir a la guerra sin mandato de la ONU una posguerra sin responsabilidad colectiva en su gestión?

Las primeras respuestas vinieron dadas por la resolución 1483, aprobada por el Consejo de Seguridad el 22 de mayo por catorce votos a favor y la ausencia de Siria. Analicemos en primer lugar su contenido:

– El mandato y la autoridad. La resolución reconocía “la autoridad, la responsabilidad y las obligaciones específicas que, en virtud del Derecho internacional aplicable, corresponden a esos países (EE UU y Reino Unido) en su calidad de potencias ocupantes bajo un mandato unificado (la ‘autoridad’)”. Se trata de un reconocimiento de competencia, pero también de la responsabilidad de las potencias ocupantes como tales. La pretensión de Francia, Rusia y Alemania de establecer un plazo al mandato quedó reducida a la obligación de “pasar revista a la aplicación de la resolución dentro de los doce meses siguientes a su aprobación y considerar las nuevas medidas que puedan ser necesarias”.

La resolución 1483 “insta a la autoridad a que, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y otras normas pertinentes del Derecho internacional, promueva el bienestar del pueblo iraquí mediante la administración efectiva del territorio, en particular tratando de restablecer la seguridad y estabilidad además de crear las condiciones en las que el pueblo iraquí pueda decidir libremente su propio futuro político”. Se trata por tanto de una invitación o incitación, no de un mandato, en la que la nitidez de los objetivos contrasta con la inconcreción de las formas y plazos para alcanzarlos. No hay un calendario preciso y la fuerza de estabilización sigue siendo la de la coalición bélica y sus adheridos. A diferencia de Kosovo y Afganistán, el poder del control militar lo ejercerán las potencias ocupantes a través de la autoridad estadounidense establecida antes de la resolución.

– Representante de la ONU. La importancia del papel atribuido a la ONU debe medirse en parte por la valoración que merezca la figura de su representante en Irak. Las aspiraciones “multilaterales” lograron en este punto cierto reconocimiento, sin duda con la ayuda de la actitud propicia de Reino Unido. La figura del “coordinador” designado por el secretario general, Kofi Annan, fue “elevada” a la de “representante especial”, como en Kosovo y Afganistán, y se reconocieron unas “funciones independientes” que quedaron definidas así: “Informar periódicamente al Consejo de sus actividades, coordinar las actividades de la organización en los procesos posteriores al conflicto, coordinar a todos los organismos internacionales dedicados a asistencia humanitaria y reconstrucción en Irak y, en coordinación con la autoridad, prestar asistencia al pueblo iraquí”.

Más alcance político tiene la función reconocida al representante “trabajando intensamente con la autoridad, el pueblo de Irak y otros interesados a fin de avanzar en la tarea de restablecer y formar instituciones nacionales y locales para un gobierno representativo y colaborando para facilitar un proceso que culmine en un gobierno de Irak, internacionalmente reconocido y representativo”. El representante de la ONU no será un convidado de piedra, pero su valoración como “un actor importante del proceso político puesto en marcha” (Dominique de Villepin) se ve limitada por su escasa capacidad resolutiva. Sin embargo, la habilidad y experiencia del brasileño Sergio Vieira de Mello, nombrado representante especial del secretario general, pueden lograr cierta influencia, más allá de la letra de la resolución, en el curso de los acontecimientos.

– El fin de las sanciones. La solución encontrada al problema de las sanciones a Irak representa un ejercicio de habilidad diplomática. De acuerdo con las resoluciones que siguieron a la invasión de Kuwait, Irak sólo podía comerciar con el exterior y recibir dinero en condiciones muy estrictas y bajo supervisión de la ONU. Washington exigía el levantamiento inmediato de todas las prohibiciones referidas al comercio (excepto las de ventas de armas) y la disposición sobre los recursos generados por el petróleo. Rusia y Francia lo condicionaban a que el Consejo de Seguridad constatase, de acuerdo con las resoluciones que las originaron y el informe de sus inspectores, la eliminación de las armas de destrucción masiva (ADM). “Una certificación independiente y proveniente de una institución autorizada por la comunidad internacional”, dijo, eufemísticamente, Hans Blix. Sin levantamiento de las sanciones, nadie dispondría de autoridad legal para exportar el crudo iraquí, tutelado por la ONU.

La situación de partida era complicada. Jurídicamente, Francia y Rusia, más o menos apoyados por China y Alemania, podían presionar a EE UU esgrimiendo el requisito de que el levantamiento de las sanciones debía estar precedido por la certificación de los inspectores sobre las ADM. Sin embargo, la virtualidad de ese arma legal, como de las sanciones, perdía todo sentido tras la caída del régimen baazista y la no localización de dichas armas. Empecinarse en ese punto habría sido anteponer una formalidad, por importante que fuese, a la evidencia, y provocar que la coalición anglo-americana prescindiera nuevamente del Consejo de Seguridad, esta vez con la comprensión de la mayoría de los países miembros. Algunos altos funcionarios de Washington dejaron claro que deseaban el levantamiento de las sanciones por parte del Consejo de Seguridad, pero que de no producirse harían caso omiso de las mismas.

En realidad nadie se oponía al levantamiento de las sanciones, sino a hacerlo, como sostenía el presidente ruso, Vladimir Putin, sin el dictamen de los inspectores. Una solución de compromiso habría sido la suspensión de las sanciones en espera de una posterior decisión del Consejo, como en algún momento se consideró, pero EE UU impuso el levantamiento puro y simple. Pudo acordarse el regreso de los inspectores después de levantadas las sanciones, como propuso Rusia, lo que habría representado un reconocimiento del papel de la ONU, y a su vez una forma de dar credibilidad a un eventual e improbable hallazgo de armas, o la ausencia de las mismas; pero EE UU consideró la cuestión innecesaria e irrelevante, sin duda porque Blix y sus colaboradores comparten con Francia las preferencias punitivas de Washington y porque la cuestión de los inspectores simbolizaba la disputa anterior a la guerra.

Finalmente, a través de la resolución 1483, el Consejo de Seguridad “reafirma que Irak debe cumplir las obligaciones de desarme que le incumben”, “alienta” a EE UU y Reino Unido a que “le mantengan informado de sus actividades al respecto” y “destaca su intención de volver a examinar” los mandatos que dieron lugar a las sanciones. Tres afirmaciones irónicamente pueriles (con Irak ocupado y las armas sin aparecer) con las que se pretendía salvar la dignidad de la ONU ante el hecho básico consistente en la imposición de la exigencia estadounidense. Los inspectores no vuelven (aunque podrían hacerlo en el futuro en cooperación con la autoridad) y EE UU ha asumido la responsabilidad en la inspección de las armas. Es la forma diplomática de “pasar página” de lo que sirvió como justificación formal de la guerra de Irak.

– Recursos del petróleo. La resolución “pone término a las funciones relacionadas con las actividades de observación y supervisión a cargo del secretario general en virtud del programa, en particular la supervisión de la exportación de petróleo y derivados de Irak”. El programa “petróleo por alimentos” (expiraba el 3 de junio), finalizará una vez que transcurra la prórroga de seis meses acordada por la resolución 1483 a partir de su aprobación el 22 de mayo. Se trata de una concesión (cuatro meses en la primera propuesta de resolución americana) que dista de satisfacer la pretensión de algunos gobiernos de que la supresión del programa fuese gradual y flexible o de prolongarlo hasta la formación de un gobierno iraquí reconocido internacionalmente. Pasado el semestre de prórroga, la responsabilidad “por la administración de toda actividad restante en virtud del programa” será transferida a la autoridad. Por otra parte, la resolución obliga a una revisión “a la luz del cambio en las circunstancias” de la “utilidad relativa de cada uno de los contratos aprobados y financiados” (en virtud del programa).

– Fondo de desarrollo. La resolución “observa que se ha establecido” un Fondo de desarrollo (la propuesta inicial de EE UU, presentada el 9 de junio, lo denominaba inapropiadamente Fondo de asistencia), para Irak que “se deberá utilizar de manera transparente para satisfacer las necesidades humanitarias del pueblo iraquí, llevar a cabo las tareas de reconstrucción económica y reparación de la infraestructura de Irak, y hacer frente a los gastos de la administración civil iraquí, así como para otros fines que vayan en beneficio de la población”. El Fondo “estará a cargo del Banco Central de Irak” y auditado por contadores públicos independientes aprobados por la Junta Internacional de Asesoramiento y Supervisión del Fondo, de la que formarán parte representantes del secretario general de la ONU, del director del Fondo Monetario Internacional, del presidente del Banco Mundial y del director del Fondo Árabe para el Desarrollo Social y Económico. No hay referencia a obligación alguna de informar a la ONU.

El apartado 20 clarifica los ingresos del Fondo y su control. “Decide [el Consejo de Seguridad] que todas las ventas de exportación de petróleo, productos derivados y gas natural que se lleven a cabo a partir de la aprobación de la presente resolución, se hagan con las mejores prácticas del mercado internacional y, a efectos de transparencia, sus cuentas sean verificadas por contadores públicos independientes que presenten informes a la Junta Internacional de Asesoramiento y Supervisión (…) y que además, con la excepción de lo dispuesto en el párrafo 21 (el cinco por cien de las ventas será depositado en el Fondo de Indemnización), la totalidad del producto de dichas ventas se deposite en el Fondo de Desarrollo para Irak hasta que se haya constituido un gobierno de Irak reconocido y representativo”.

Como se observa, lo resuelto estaba lejos de las pretensiones iniciales de Francia y Rusia de un control directo de la ONU del petróleo iraquí. El apartado 9 advierte de que los recursos del Fondo “serán desembolsados según disponga la autoridad, en consulta con la autoridad provisional iraquí”. La supresión de las sanciones y el establecimiento de la “inmunidad judicial” en la gestión de los recursos petrolíferos han dado a EE UU un poder prácticamente pleno en la explotación de los mismos. En los hechos, el responsable iraquí designado por EE UU, Thamir Ghadhbane, prácticamente un ministro del petróleo, está subordinado a las decisiones que toman los tres directivos, dos estadounidenses y un iraquí nacionalizado en EE UU, nombrados por Washington y que dependen del presidente del Consejo de Vigilancia, Phillip Carroll, verdadero patrón del petróleo iraquí.

Cuestión delicada a la vista de las nuevas evidencias de los crímenes perpetrados por el régimen de Sadam Husein es la persecución y juicio de sus responsables y autores. La resolución 1483 formula la “necesidad de que se rindan cuentas por las atrocidades y los crímenes cometidos por el anterior régimen iraquí” e “insta” a los miembros de la ONU a que “respalden las medidas encaminadas a hacerlos comparecer ante la justicia”. Pero hacer justicia por los crímenes del régimen baazista se convertirá en un difícil problema para la “autoridad”, es decir para EE UU, que ha asumido esa carga al rechazar que la resolución 1483 precise la forma en que se hará justicia y desde luego que reconozca cualquier forma de competencia de un tribunal internacional. ¿Quién va a juzgar a los dirigentes y cómplices del régimen de Sadam? El 8 de mayo comenzaron los procesos judiciales en Irak bajo la supervisión del consejero de Justicia estadounidense, Clint Williamson, quien dijo que “los crímenes contra el pueblo iraquí serán juzgados por el pueblo iraquí”. ¿Quiénes serán los jueces, quién los nombrará, con arreglo a qué principios y normas? ¿Será una justicia de los vencedores?

Entre el primer proyecto de resolución presentado por EE UU el pasado 9 de mayo y el aprobado veintitrés días después hay notables diferencias –hasta ochenta modificaciones a los sucesivos textos– cuya importancia a favor de la visión multilateralista debe reconocerse. La propuesta inicial que confería a las Naciones Unidas un papel “vital” en cuanto a “proporcionar ayuda humanitaria, apoyando la reconstrucción de Irak y ayudando a la formación de una autoridad interina” fue sensiblemente mejorada hasta quedar en los términos siguientes: “Que las Naciones Unidas desempeñen un papel fundamental en la prestación de asistencia humanitaria, la reconstrucción de Irak y el restablecimiento y la creación de instituciones nacionales y locales de autogobierno representativo”. De esta forma al Consejo de Seguridad se le reconoce una función vital también en la gestión política de la posguerra en Irak, lo que evita la ostensible relegación a la condición de prestigiosa ONG.

Dicho lo anterior, el texto general de la resolución 1483 responde a la interpretación estadounidense del concepto “vital” en contraposición al “central”. El sentido dado a ambos conceptos es, respectivamente, el de “importante” y “decisorio”. Y lo aprobado por el Consejo de Seguridad responde indudablemente al primero con algunas concesiones secundarias al segundo.

Un papel ‘vital’

Algunos analistas se esforzaron por encontrar lecturas concluyentes sobre los “vencedores” y “vencidos” por la resolución que pone fin aparentemente al conflicto político-legal vivido en el Consejo de Seguridad sobre la crisis de Irak. ¿Hay que interpretar “la paz de la 1483” como una capitulación de los países antihegemónicos? Éstos lo niegan argumentando que los principios se han salvado porque la resolución no ha legalizado la guerra. En realidad, esta cuestión se ha obviado. Ni se la legaliza ni se la condena, porque nadie tenía interés en un pronunciamiento tan crítico y conflictivo sobre un asunto tan evidente y a estas alturas políticamente incorrecto e incómodo. La ilegalidad formal de la guerra ha quedado en el limbo jurídico de la historia.

Quienes interpretan que se ha producido una “capitulación” de la ONU ante la hiperpotencia destacan el contraste entre los plenos poderes otorgados a EE UU (la autoridad) y la inexistencia de las ADM invocadas para justificar la guerra. La resolución aprobada liquida los equipos inspectores de la ONU y cede la responsabilidad inspectora a la autoridad ocupante. En vez de colocar a Irak bajo la tutela de la ONU, no especifica limitaciones sustanciales a los poderes de la autoridad ocupante –auténtica controladora del proceso de reconstrucción económica y de transición política– y las funciones atribuidas a la ONU y a Annan convierten a ambos en instituciones colaboradoras de las potencias ocupantes.

Sin embargo, aunque la resolución 1483 asumió básicamente los objetivos de la propuesta estadounidense, no debe interpretarse como una simple claudicación si se consideran sus aspectos positivos y el contexto real y fáctico en el que se ha producido. Los intereses y aspiraciones de la coalición ocupante y de los países antihegemónicos están todo lo equilibrados que cabía esperar en la resolución. Ésta es el resultado de una negociación realizada por ambas partes con ánimo constructivo y percepción pragmática de la realidad posbélica de Irak.

Ciertamente, la resolución legitimó la ocupación por la coalición y la autoridad ocupante, pero ello no es sino la constatación de una realidad irreversible. No recompone la legalidad internacional violada, que en puridad sólo podría manifestarse mediante una condena de la guerra sin aval, pero restablece, al menos formalmente, la funcionalidad de la organización y trasluce la intención de “rehabilitarla moralmente” a posteriori. Más bien significa el compromiso posible en la “correlación de fuerzas” actual entre unilateralistas y multilateralistas y se atiene a un hecho irreversible: la guerra al margen de la legalidad había concluido y había que centrarse en los problemas de la ocupación de Irak.

¿Legitima de hecho la resolución 1483 la situación que precede a su aprobación? Los multilateralistas lo niegan. “La resolución carece de retroactividad y no legitima las actuaciones en Irak contra la opinión del Consejo de Seguridad”, según Igor Ivanov, ministro ruso de Asuntos Exteriores. Su colega alemán, Joschka Fischer, añadió que la posición de Alemania, hostil a la guerra, sigue vigente, y el francés, Dominique de Villepin aseguró que Francia, “al votar la resolución (…) permanece fiel a sus principios: este texto no legitima la guerra y abre la vía a la paz, que hay que construir juntos (…). Hemos escogido la unidad y la responsabilidad de la comunidad internacional (…). La ONU vuelve al juego y tengo la convicción de que estará en el futuro en el centro de la acción internacional”.

¿Ha contradicho Francia su posición anterior? No, si los hechos de la guerra y la posguerra pudieran disociarse, poniendo la segunda bajo la égida del realismo y la responsabilidad frente a la cuestión de principio asumida para rechazar la primera. ¿Es posible legalizar la posguerra sin legalizar la guerra? ¿Podía Francia hacer otra cosa una vez concluida la guerra y por tanto la vigencia de la discordia previa a la misma? Una vez derribado el régimen baazista se producía una situación de hecho que originaba una realidad jurídica, y sobre todo política, distinta. En ella carecía de sentido, a los ojos de gran parte de la comunidad internacional, proyectar sobre el futuro los vicios legales de la guerra, en perjuicio de la normalización democrática y la reconstrucción.

Entre los principios y el realismo

La resolución ha de contextualizarse en la realidad presente y los dilemas que plantea. ¿Qué hacer ante la hiperpotencia resuelta a usar sin complejos ni limitaciones todo su poder? La primera opción es resignarse y renunciar a contrariar a la “nueva Roma”, lo que supondría abdicar de los principios de un mundo plural, regido por reglas colectivas. La segunda es esperar, confiando en que los problemas y limitaciones del unilateralismo para crear un mundo más estable y seguro terminen por provocar no sólo un cambio de presidente sino también un cambio de política en EE UU; es una expectativa posible, pero lenta y azarosa. La tercera está en la línea de lo propuesto por el ex ministro de Exteriores francés, Hubert Védrine: “A un mismo tiempo, asumir, defendernos, separarnos, con habilidad y sangre fría. Seguir recordando moderadamente pero con claridad los principios de toda sociedad internacional para ser coherentes y preparar el futuro”.

Una realista y hábil combinación de las dos últimas opciones parece la mejor estrategia de contención en los escenarios de diálogo-confrontación con EE UU: la lucha común contra el terrorismo, la reconfiguración de las relaciones atlánticas, la globalización económica, las relaciones de poder con las potencias emergentes y, desde luego, el debate sobre las Naciones Unidas. A esa visión realista y paciente, que busca y aprovecha las ventanas de oportunidad, parece responder la resolución 1483.

Los hechos podrían dar la razón a quienes piensan que el tiempo favorece a la ONU y que la posguerra iraquí depara un contexto más propicio. El Financial Times lo previó al comentar en pleno debate diplomático prebélico que “EE UU parece determinado a debilitar la institución [la ONU] que más necesita”. Si la guerra sirvió para demostrar que EE UU se basta y se sobra para ganar una guerra, la posguerra demostrará la imposibilidad de hacer frente unilateralmente a los innumerables problemas de la reconstrucción política y económica y a las consecuencias de todo tipo generadas por “las guerras de Bush”. EE UU no necesitó a la ONU para hacer la guerra, pero no ha podido gestionar la posguerra en un enfrentamiento permanente con el Consejo de Seguridad, al igual que los países del rechazo no están en condiciones de sostener una dinámica de conflicto. Washington necesita algo más que aliados circunstanciales y condescendientes para evitar una catástrofe humanitaria en Irak, continuar la guerra contra el terrorismo mundial o llevar la paz a Oriente Próximo.

Cuando el portavoz del departamento de Estado, Richard Boucher, aseguró, durante la negociación de la 1483: “Nos esforzaremos por conseguir una resolución que todo el mundo pueda votar”, no actuaba bajo un súbito ataque de generosidad, sino en plena conciencia de la necesidad de ganar apoyo y legitimación internacionales. Ni siquiera EE UU podía colocarse en rebeldía abierta y permanente en el Consejo de Seguridad prescindiendo unilateralmente del levantamiento de las sanciones, lo que por otra parte hubiera supuesto una inseguridad jurídica inadmisible incluso para las empresas estadounidenses implicadas o interesadas en la reconstrucción del país y en la explotación petrolífera.

La difícil situación en Irak, la persistencia de la inestabilidad en Afganistán, los atentados terroristas en Riad y Casablanca, las dificultades para concretar el proceso de paz palestino-israelí, todo debe incitar a Estados Unidos a contar con apoyos internacionales en los diversos frentes. Dentro del país, la administración tiene que enfrentarse a las acusaciones de mentir sobre las armas de destrucción masiva iraquíes y fabricar o amañar pruebas para justificar la guerra. Ello no va arredrar a los ultraconservadores ni al Pentágono, cuyo número dos ha reconocido sin pudor la manipulación, pero estimula, por primera vez desde los atentados, un frente interno que cuestiona los métodos de la administración republicana.

La suavización estadounidense tiene que ver con los múltiples problemas y complicaciones de la posguerra. EE UU se ha mostrado incapaz e indolente como potencia ocupante. Meses después de finalizar la guerra, el caos es tal que se multiplican las críticas a la improvisación e impericia para organizar la paz y a la falta de previsión sobre los problemas y riesgos de la estabilización. Washington tuvo que relevar al desorientado administrador, el general retirado, Jay Garner, y prescindir de ciertos líderes proamericanos del exilio poco representativos.

El rechazo a la ocupación militar favorece las expectativas electorales de los líderes iraquíes nacionalistas, mientras que los ataques a las tropas no tardarán en superar en víctimas a las bajas durante la contienda. Lejos de pensar en una retirada parcial de los soldados estadounidenses, el actual administrador, Paul Bremer, reclamaba el envío de miles de policías para controlar las ciudades, mientras que Rumsfeld anunciaba a finales de mayo que enviaría 15.000 soldados de refuerzo, lo que elevaría la cifra de efectivos, incluyendo los policiales, a 160.000. Al mismo tiempo, el proceso político se ralentiza y avanza con contradicciones.

El paso del tiempo y las circunstancias posbélicas también favorecen a los sectores más dialogantes de la administración Bush, de forma que las diferencias entre el primer proyecto de resolución presentado por EE UU y el aprobado marcan las distintas ópticas de los departamentos de Defensa y de Estado, respectivamente. Así como el Pentágono se sentó a esperar a que fracasase Powell en el intento de conseguir el apoyo del Consejo de Seguridad a la guerra, éste esperó a los previsibles problemas de su rival interno después de la guerra, simbolizados en los errores de Garner como administrador.

Sin embargo, no hay que olvidar que los multilateralistas de Washington, situados en el departamento de Estado, son en el fondo unilateralistas moderados. Sostienen, como Powell, que antes de atacar Irak u otro país, EE UU debe pedir el apoyo del Consejo de Seguridad, pero que si éste no se produce, actuará de todos modos. “El Consejo debe decidir, y una vez que lo haya hecho haré lo que quiero”. Ése fue el mensaje de Powell en septiembre de 2002 ante el Consejo: lo que decida “no nos impedirá hacer lo que creamos que es apropiado”. Son, como escribió Robert Kagan, “multilaterales instrumentales” y siguen con ello una tendencia histórica del “realismo” americano que no confía en las Naciones Unidas. La diferencia con los neoconservadores unilateralistas es que éstos están profundamente convencidos de que no es posible afrontar con eficacia los peligros del mundo moderno con un orden internacional que tenga como eje decisorio o condicionante a la ONU, por lo que hay que prescindir de la organización, mientras que Powell y los conservadores tradicionales creen que es posible tener a la organización de su lado y que el juicio favorable del Consejo de Seguridad es deseable aunque no vinculante. No hay pues una oposición frontal de fondo entre unilateralistas puros y multilateralistas instrumentales. Como se vio con ocasión del debate sobre Irak en el Consejo de Seguridad, los primeros deseaban simplemente quemar etapas, convencidos de que el Consejo no aprobaría el ataque, mientras que los segundos creían necesario, con Powell a la cabeza, intentar ganar antes el apoyo de la ONU.

Las dos visiones han actuado sin grave contradicción, más bien como fases distintas de un mismo plan (“el puño de hierro del unilateralismo dentro del guante de terciopelo del multilateralismo”).6 Entre ellas se establece un equilibrio que permite jugar tácticamente según las circunstancias. Ambas se apoyan mutuamente: los multilateralistas pueden negociar en posición de fuerza con los aliados y objetores porque éstos saben que en caso contrario entrarán en escena los unilateralistas; que dejan hacer a los primeros a sabiendas de que les cederán el terreno si fracasan. En ese entendimiento, la administración Bush asumió antes de la guerra que el departamento de Estado lograría reconducir a los “díscolos” a favor de su resolución en el Consejo de Seguridad.

El fracaso resultó irritante para todos en Washington y fortaleció a los unilateralistas genuinos, que aprovecharon la ocasión para demostrar la voluntad de actuar independientemente de todo condicionamiento. Pero después de la guerra el juego entre unilateralistas y multilateralistas en Washington vuelve a equilibrarse en su objetivo de reconstruir la OTAN y reconducir a la ONU hacia un papel colaborador. Los reticentes y díscolos han tenido ocasión de comprobar la dureza de las reacciones americanas y, sobre todo, la inutilidad de su “numantinismo” para cambiar la voluntad preexistente en la Casa Blanca.

A su vez, EE UU tendrá ocasión de comprobar en las circunstancias de la posguerra de Irak las ventajas de contar con aliados y de implicar a la ONU en determinados aspectos de la ocupación. Sobre estas bases, los multilateralistas instrumentales tienen oportunidades para intentar reconstruir en cierto modo el multilateralismo. Pero sin equívocos: en la era de la supremacía absoluta estadounidense, el multilateralismo será según el estilo americano. El fondo del conflicto que enfrenta en la ONU a unilateralistas y multilateralistas sigue intacto porque radica en la negativa del gobierno y el Congreso de EE UU a aceptar una instancia internacional superior. El debate jurídico ha sido y continuará siendo el ropaje con que los países contrarios al hegemonismo estadounidense intentarán proteger su autonomía a través de una arquitectura institucional mundial.

Reforma y futuro de la ONU

Tras la guerra de Irak nadie abriga dudas sobre la necesidad de redefinir las funciones y la estructura de las Naciones Unidas, pero mientras unos la quieren para fortalecer el sistema de seguridad internacional, no para debilitarlo, Bush ya ha anunciado que su objetivo es hacerla coherente con el ejercicio de la hegemonía estadounidense.

Una reforma conforme a la experiencia y las prioridades actuales debe definir un concepto global de seguridad que incluya los aspectos de la cooperación y de los derechos humanos como integrantes de una visión actual, justa y realista de la seguridad. La experiencia demuestra la insuficiencia finalista e instrumental de un concepto de seguridad determinado por los intereses de Estado y centrado esencialmente en cuestiones como las armas no convencionales en cuanto que amenaza para los Estados centrales. El caso de Irak es una manifestación flagrante de cómo las violaciones de los derechos humanos y las situaciones de tiranía sólo entran en la agenda del Consejo de Seguridad cuando existen por medio ADM o afectan a intereses de seguridad de los principales Estados miembros. Como ha escrito Vieira de Mello, “éste es el fracaso político distintivo de nuestra era: la incapacidad de comprender la amenaza para la seguridad que suponen las violaciones graves de los derechos humanos, y la incapacidad de lograr consenso prácticos a la hora de actuar contra tal amenaza”.

Se trata de trabajar en las causas y orígenes de los conflictos, antes que sobre sus efectos. La acción de la comunidad internacional tiene que ser preventiva, en una concepción de la justificación y ejercicio de ese principio que nada tiene que ver, obviamente, con los ataques militares unilaterales. Pero hoy día no se percibe cómo ni cuándo podrá alcanzarse esa aspiración.

Contra el parecer de la administración Bush, la ONU es absolutamente necesaria. La “vía de la ONU” es la de los principios y normas del Derecho internacional y la de los valores universales enunciados en su carta fundacional. Pero el ordenamiento necesario no puede basarse sólo en el concepto de seguridad de los Estados, sino en la protección y mundialización de los derechos fundamentales. Es preciso definir el principio de injerencia humanitaria en relación con el de no intervención. No son las creencias y las normas morales de un Estado las que deben ordenar el mundo, sino los principios de libertad de las naciones y de su derecho a organizar su forma de convivencia sin más condición que el respeto a los derechos y libertades. El principio legitimador no puede ser la implantación de un determinado modelo político-económico ni el cumplimiento de una misión providencial. Más bien se trata de dar cabida a una ética de la responsabilidad por parte de quienes ostentan mayor poder.

Después del equilibrio entre bloques, la ONU es más irreemplazable que nunca si queremos un orden internacional basado en la responsabilidad y la voluntad colectivas. Es la pieza clave de una arquitectura multilateral del orden mundial, como bien saben los neoconservadores estadounidenses que desean vaciarla de cualquier función ordenadora. Restablecer su credibilidad y funcionalidad es, sin duda, uno de los ejes de un orden que tenga a la comunidad internacional como un protagonista activo y legítimo. Pero este objetivo y sus posibilidades, una vez concluida la guerra de Irak, requiere para ser viable un enfoque realista de las condiciones en que debe actuar.

La experiencia de la crisis iraquí ha demostrado las debilidades prácticas del multilateralismo “puro” onusiano a la hora de contener el ejercicio de la voluntad unipolar, pero también ciertas limitaciones del unilateralismo. La ONU supo defender sus principios y contestar el unilateralismo, pero no pudo evitar la guerra al margen de la legalidad y la legitimidad. De esta forma, el Consejo de Seguridad mostró su condición de institución superflua cuando las dos visiones del mundo entran en oposición frontal. Ésta es una realidad que hay que asumir si se quiere que recupere influencia. Cualquier pretensión de atribuirle en las presentes circunstancias un “poder mundial”, que por otra parte no ha tenido anteriormente, sería un error porque se trata de una pretensión inviable.

La recuperación de credibilidad y protagonismo por parte de la ONU debe ser un proceso gradual, prudente y que aproveche todos los resquicios y ocasiones que se presenten para demostrar su necesidad, incluso, por supuesto, para los objetivos legítimos de paz y seguridad de la potencia hegemónica. Un punto esencial de ese objetivo debe ser reformar la propia institución para que sea más representativa del mundo actual, más universal, y por consiguiente más legítima y eficaz. El capítulo VII de la Carta debe reformarse y el Consejo de Seguridad debe incluir entre sus miembros permanentes a las nuevas grandes potencias (Alemania, Japón, India, Brasil) y a representantes formales de bloques, grupos de países (la Unión Europea, los países árabes) y de regiones.

El debate sobre la ONU e Irak atañe no sólo a la legalidad sino también a la legitimidad de las decisiones de la organización. Las razones de los miembros del Consejo de Seguridad contrarios a la guerra fueron no sólo jurídicas y políticas sino también éticas. Al cuestionar la moralidad de un ataque preventivo contra un país que no constituía, desde su legítima y fundada percepción de las cosas, una amenaza cierta e inmediata, unos países rechazaron el uso instrumental de la ONU para legalizar decisiones originadas por una lógica de poder. Esto permite abrigar la esperanza, cara al futuro, de que los valores universalmente reconocidos en estos comienzos de siglo condicionen de alguna manera las actuaciones de los órganos colectivos de la comunidad internacional. Se trata de progresar hacia una institucionalidad en la que legalidad y legitimidad no se hallen disociadas, como ocurrió en Kosovo y más recientemente en Irak. En el primer caso la legalidad formal se esquivó en 1999 por una intervención militar que tenía el respaldo de la OTAN y de la UE y se justificaba éticamente por responder a una agresión activa y cierta contra el pueblo kosovar. En Irak, se pretendió, por decirlo en palabras de Mario Vargas Llosa, una legitimidad “en contra del único orden legal internacional, que es la ONU”.