Detener la proliferación de armas nucleares, asegurar el uso pacífico de la energía nuclear y trabajar por el desarme son los tres pilares del TNP. Limitaciones institucionales y falta de colaboración de algunos países han debilitado uno de los instrumentos clave de la seguridad mundial.

El discurso de Barack Obama en Praga el 5 de abril de 2009 dio nuevos bríos a las negociaciones entre Estados Unidos y Rusia para reducir los arsenales nucleares, el compromiso de Washington de ratificar el Tratado de Prohibición Total de Ensayos Nucleares (CTBT, en inglés) y otras iniciativas que demuestran la disposición de la administración norteamericana para recuperar el liderazgo en el régimen de no proliferación nuclear. En el año transcurrido, EE UU ha presidido una sesión histórica en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas dedicada en exclusiva a cuestiones nucleares, ha negociado un nuevo Tratado para la Reduccion de Armas Estratégicas (START, en inglés) con Rusia al tiempo que revisaba la política estadounidense sobre armas nucleares, y entre el 12 y el 14 de abril congregó en Washington a más de 40 jefes de Estado para reanudar los esfuerzos encaminados a prevenir el terrorismo nuclear y mantener bajo control el material fisible vulnerable.
EE UU reconoce que el régimen de no proliferación está enfermo y necesita recuperarse. Sin embargo, ¿involucrar en las discusiones a Estados sin armas nucleares, conseguirá sacar adelante el plan estadounidense en la Conferencia de Revisión del Tratado de No Proliferación (TNP) que se celebra en Nueva York del 3 al 28 de mayo? ¿Cuáles son los obstáculos y qué otras estrategias y pasos son necesarios?
Es necesario poner en perspectiva la Conferencia de Revisión. ¿Cuáles son sus objetivos y limitaciones? ¿Cómo definen los Estados el éxito y el fracaso de la conferencia? ¿Qué objetivos son realistas? La resolución 1887 del Consejo de Seguridad de la ONU “solicita a todos los Estados participantes en el TNP que cooperen para que la Conferencia de Revisión de 2010 pueda reforzar el tratado y establecer metas realistas y alcanzables en sus tres pilares: la no proliferación, los usos pacíficos de la energía nuclear y el desarme”.
Esperar que la conferencia resuelva todos los problemas del régimen de no proliferación reduce las perspectivas de lograr avances realistas. Considerar 2010 una oportunidad para establecer el rumbo futuro de la no proliferación puede dar mejores resultados. Siguiendo el plan de Obama, Robert Einhorn, asesor especial de la secretaria de Estado, Hillary Clinton, ha pedido “a los participantes del TNP que dejen a un lado los eslóganes y las posiciones dogmáticas y busquen soluciones pragmáticas que funcionen”. El liderazgo y la participación de EE UU son una condición necesaria, pero no suficiente para los avances. Puede que el régimen esté deshilachándose y quizá se vea sometido a más presiones en el futuro cercano, pero tanto los Estados con arsenales nucleares como los que no los tienen pueden dar los pasos necesarios para apuntalar el régimen de no proliferación.

Restablecer la confianza
La creencia general es que el TNP está a punto de derrumbarse y que la Conferencia de Revisión determinará su destino. Esto supone dar demasiada importancia a una reunión que se celebra una vez cada cinco años. Aun así, la conferencia es una oportunidad para estabilizar y fortalecer el régimen de no proliferación. Los problemas del TNP son evidentes. En la última década, Corea del Norte abandonó el tratado y llevó a cabo dos pruebas nucleares; se sospecha que Irán está incumpliendo las normas desde dentro del propio TNP; Siria intentó construir un reactor nuclear sin informar al Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA); y el descubrimiento de la red ilícita del pakistaní A. Q. Khan y las ambiciones nucleares de Al Qaeda muestran la amenaza que suponen los grupos terroristas que desean hacerse con armas nucleares.
Los Estados que no poseen armas nucleares acusan a los que sí las tienen de no haber hecho lo suficiente para eliminar sus arsenales, mientras que los Estados nucleares afirman que los no nucleares no hacen lo suficiente para defender la no proliferación. La fe en el TNP para la seguridad mundial ha disminuido. Algunos Estados no nucleares han anunciado un repentino interés en programas de energía nuclear para uso civil, y otros requieren garantías constantes de su relación con los Estados que sí tienen armamento nuclear. Estos últimos afirman que se toman en serio el objetivo de un mundo sin armas nucleares, pero hay dudas sobre si revisarán sus doctrinas y políticas respecto a la modernización de las ojivas o los sistemas de lanzamiento. La naturaleza antagónica de estos argumentos resulta contraproducente.

Por qué es importante la Conferencia de Revisión
Las Conferencias de Revisión son oportunidades para evaluar la puesta en práctica del TNP y establecer el rumbo futuro. Su función como barómetro de la salud del régimen de no proliferación es crucial, pero es un error considerar el éxito o fracaso de estas reuniones como el factor decisivo para el destino del régimen. El régimen va mucho más allá del TNP. Es una “red de tratados, organizaciones, inspecciones y acuerdos unilaterales, bilaterales y multilaterales que se entrelazan con el fin de detener la proliferación de las armas nucleares”. Sin embargo, dado que el TNP se considera la piedra angular del régimen, muchos de los Estados escépticos que acordaron su prolongación indefinida en 1995 creen que estas conferencias son la mejor oportunidad para expresar sus preocupaciones. Como se explica en el artículo VIII, párrafo 3, del TNP, las Conferencias de Revisión tienen la misión de evaluar las operaciones del tratado, “con vistas a garantizar que los objetivos del preámbulo y las disposiciones del tratado se llevan a cabo”. La primera conferencia se celebró en 1975, y desde entonces se han llevado a cabo cada cinco años.
Estas conferencias son el único foro en el que los 188 países que han firmado el TNP tienen la oportunidad de exigir explicaciones y expresar sus preocupaciones. La mayoría de estos Estados no cuentan con representación en la junta de gobernadores del OIEA (compuesto por 35 miembros), no son uno de los 46 miembros del Grupo de Suministradores Nucleares y, en el mejor de los casos, pueden ocupar durante un periodo de un año un asiento de los 10 existentes en el Consejo de Seguridad de la ONU para países sin derecho a veto. La Conferencia de Desarme, integrada por 65 miembros, tiene una mejor representación mundial, pero ha pasado más de una década moribunda hasta su revitalización reciente. Los que minusvaloran la utilidad de las Conferencias de Revisión del TNP deberían entender que las diferencias de representación en los mecanismos de toma de decisiones del régimen de no proliferación hacen que estas conferencias sean especialmente importantes para un gran número de países.
El régimen de no proliferación ha evolucionado mediante mecanismos alternativos para abordar las amenazas de proliferación. Un responsable del Movimiento de Países No Alineados señalaba la “consternación de los Estados que no tienen armas nucleares y de los países en vías de desarrollo ante el establecimiento de cárteles, como el Grupo de Suministradores Nucleares y el Comité Zangger. Esto va contra los principios de transparencia y multilateralismo”. Este comentario explica por qué muchos Estados siguen dando valor a la Conferencia de Revisión. En la medida en que la voluntad política de los Estados que no tienen armas nucleares es necesaria para apoyar el régimen de no proliferación y restablecer la promesa del TNP, merece la pena comprometerse en foros que consideren legítimos.

Limitaciones
La Conferencia de Revisión del TNP sufre déficit institucionales, considerables lagunas y es objeto del politiqueo de este tipo de reuniones. A diferencia de otros acuerdos multilaterales del sistema de la ONU u otros acuerdos colectivos de seguridad, el TNP no tiene un secretariado permanente. Canadá ha presentado una propuesta detallada para afianzar el proceso de revisión del TNP y solicitado la creación de una oficina permanente que pueda convocar sesiones extraordinarias cuando se reciba una notificación de abandono. Ucrania ha solicitado una oficina similar que se encargaría de las cuestiones administrativas. Estas dos ideas podrían solucionar las debilidades del proceso de revisión, pese a los esfuerzos para reformarlo en 1995. La administración de George W. Bush se opuso a estas propuestas y alegó que los problemas del régimen son más políticos que procesales. La administración Obama quizá quiera reconsiderar su posición, particularmente si invertir en los activos institucionales del TNP, al menos a modo de prueba durante la Conferencia de Revisión de 2015, podría traducirse en un mayor respeto al régimen y en una mejor manera de abordar los incumplimientos y la aplicación del tratado.
Otra laguna, de la que se quejan los países occidentales, es la falta de disposiciones para la aplicación de las reglas y un mecanismo de resolución de disputas. Esta cuestión ha dado pie a discusiones sobre el papel del Consejo de Seguridad de la ONU y el OIEA a la hora de hacer cumplir las normas. En la Conferencia de Revisión es casi imposible abordar los problemas de cumplimiento, o al menos identificar casos específicos de incumplimiento como base para otras medidas. Las reglas de consenso universal permiten a un Estado acusado de incumplimiento bloquear una declaración final. En este sentido, un diplomático brasileño puso este dilema en perspectiva al declarar que “no estaba seguro de que la Conferencia de Revisión importe en asuntos como Irán y Corea del Norte como crisis en el régimen. Estas cuestiones deberían debatirse, pero no con el objetivo de intentar solucionarlas”. Un diplomático de Nueva Zelanda afirmaba que “el problema de Irán no se resolverá en el TNP. Necesitará una solución de mucho más alcance”.
Sin embargo, los avances a la hora de resolver las dudas sobre la naturaleza del programa nuclear de Irán podrían traducirse en mejores resultados en la Conferencia de Revisión. La prolongación del punto muerto podría provocar que los Estados de la región que no tienen armas nucleares intenten mantener el régimen en una situación de debilidad para crear sus propias capacidades nucleares a modo de protección. Los Estados preocupados por la aplicación del tratado están obligados a abordarlo de forma más general en negociaciones sobre el artículo X, la cláusula de abandono del TNP, o en negociaciones sobre el incumplimiento de los artículos III y IV.
Los detractores del régimen señalan esta tendencia al politiqueo como indicio de la debilidad del régimen. Aunque resulta controvertido aplicar disposiciones estrictas de cumplimiento, es posible apoyar una de las muchas propuestas para garantizar que los Estados que quieran abandonar el tratado sin motivo sufran las consecuencias. La dificultad a la hora de aplicar medidas es sólo un ejemplo de las limitaciones del TNP.
Las iniciativas y las instituciones fuera de los cauces formales del TNP revelan los límites reales de la Conferencia de Revisión. El OIEA, el Comité Zangger y el Grupo de Suministradores Nucleares son ejemplos de los esfuerzos para tapar los huecos institucionales del régimen. Otros ejemplo de innovaciones en el régimen de no proliferación más allá del TNP incluyen las respuestas a la amenaza del terrorismo nuclear y los materiales nucleares vulnerables en forma de cooperación bilateral entre EE UU y Rusia, así como los compromisos multilaterales del G-8, una convención sobre el terrorismo nuclear, la Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación, la Iniciativa Global para Combatir el Terrorismo Nuclear y la resolución 1540 del Consejo de Seguridad de la ONU. El terrorismo nuclear pone de relieve la manera en que el TNP se ve limitado por problemas que los negociadores originales no podían imaginar.
La postura de la administración Obama coincide con la opinión de que el régimen de no proliferación es un mecanismo que evoluciona y garantiza que los Estados seguirán disfrutando de las ventajas de la seguridad colectiva que promete el TNP. Un día después del discurso de Obama en Praga, el subsecretario de Estado, James Steinberg, afirmó: “Ahora debemos construir sobre esos cimientos esenciales, complementando el TNP y actualizando el régimen general de no proliferación con medidas diseñadas específicamente para abordar los nuevos desafíos”. Enmarcado en el contexto de las ventajas para la seguridad de todos los Estados, puede que haya un apetito por otras innovaciones en el régimen con nuevos socios para los que el “TNP no existe en un vacío, sino que existe rodeado por la realidad”, en palabras de un responsable del gobierno indonesio.

Reducir las expectativas: definir el éxito o el fracaso
La multitud de desafíos políticos, institucionales y procesales señalados subraya la necesidad de perspectivas realistas sobre lo que se puede conseguir en la Conferencia de Revisión de 2010. Un diplomático francés lo ha expresado de la mejor manera: “La paradoja de crear altas expectativas es que no podemos cumplirlas”. Un miembro del gobierno surafricano explica con más detalle: “Si nuestras esperanzas para 2010 son demasiado altas y no podemos satisfacerlas (…), entonces la gente llegará a la conclusión de que habremos fracasado. Necesitamos tomarnos el tiempo necesario para llegar a donde queremos. Todo el mundo necesita comprometerse de forma constructiva”.
Teniendo en cuenta las limitaciones, se precisan tres condiciones para evitar el fracaso de la Conferencia de Revisión: la pronta aparición de líderes de grupos de Estados, una estrategia para abordar obstáculos imprevistos y una presidencia fuerte. Ese liderazgo será necesario para superar las divisiones ideológicas existentes. Por ahora, no ha surgido un grupo claro que quiera desempeñar esta función en 2010. Semejante situación no augura nada bueno para las perspectivas de lograr avances trascendentales. El tiempo dirá si los Estados tomarán medidas contra los comportamientos poco colaborativos y si el presidente de la Conferencia de Revisión logrará guiar a los Estados hacia resultados más productivos. Sin embargo, sigue habiendo oportunidades para desarrollar estrategias y posiciones coordinadas.
Determinar la importancia de la Conferencia de Revisión es más difícil por la diversidad de puntos de vista sobre lo que constituye un éxito y un fracaso. Un diplomático noruego afirmaba: “El punto de vista minimalista considera que cualquier cosa que reconozca también los compromisos anteriores no llega a ser un fracaso. La visión maximalista aspira a un marco detallado y exhaustivo para la eliminación total de las armas nucleares”. Para un diplomático australiano el éxito sería la “reafirmación de las ventajas del TNP para la seguridad colectiva y el fomento de buenos resultados en la Conferencia de Revisión para universalizar el protocolo adicional, negociar el Tratado de Limitación de Materiales Fisibles y ratificar el CTBT”. Otros se centran en acciones concretas de los cinco países que el TNP reconoce como Estados con armas nucleares, que también son miembros con derecho a veto del Consejo de Seguridad de la ONU (China, Francia, Rusia, Reino Unido y Estados Unidos, conocidos como el P-5). Un diplomático francés se mostraba de acuerdo en que “un comunicado del P-5 sería un punto de referencia para el éxito”.
El peso de los compromisos anteriores provoca división de opiniones. Un diplomático egipcio aseguraba que “la cuestión de Oriente Próximo es la más importante y la más difícil. No podemos lograr un éxito sin ella y no podemos pasarla por alto”. Un colega turco se mostraba de acuerdo en que un síntoma del fracaso sería “un avance limitado en la aplicación de pasos prácticos de desarme y la ausencia de pasos graduales para alcanzar la meta colectiva de una Zona Libre de Armas Nucleares (…) en Oriente Próximo”. En términos generales, existe consenso, en particular por parte de los Estados que no poseen armas nucleares, de que hay que prestar atención a compromisos anteriores.
Los Estados también discrepan sobre la necesidad de una declaración final de consenso. Lo importante en la declaración final es que sea comprensible. Algunos diplomáticos han expresado su preocupación por el futuro al afirmar que “si no podemos alcanzar un acuerdo en un entorno positivo, será una prueba clara de la dificultad de cooperar en el futuro”. Para algunos, la declaración final es la única manera de exigir responsabilidades. En referencia a cómo funcionan realmente las negociaciones, un diplomático irlandés sostenía que “las negociaciones fructíferas no son suficiente (…) Necesitamos un documento escrito que obligue a cumplir los compromisos y nos permita evaluar los avances. ¿De qué otra manera vamos a lograr un acuerdo?”.
Para algunos diplomáticos el fracaso depende del ambiente. Por ejemplo, si un país bloquea el consenso pero otros se muestran de acuerdo, se podrá decir que la vitalidad del TNP sigue intacta. Un diplomático británico lo expresaba más sucintamente: “Un documento final al que se opongan Irán y Egipto no es un desastre”. Adoptar este punto de vista puede servir de protección frente a la amenaza de posibles obstáculos que echen por tierra el proceso. Si otros Estados miembros consideran que un resultado de casi consenso será un éxito, transmitir esta idea desde el principio puede disminuir el poder de Estados empeñados en que la conferencia descarrile. Por ello, se requiere pragmatismo respecto a las declaraciones finales.
Un funcionario estadounidense adopta una visión más amplia al afirmar que “no haría de un documento final el baremo definitivo. El baremo debería ser si se ha examinado bien el estado del régimen de no proliferación y ha habido negociaciones sobre las maneras de fortalecerlo”. Entre los diversos Estados, hay consenso en torno al hecho de que la Conferencia de Revisión debería evaluar la aplicación de las disposiciones del TNP, pero aún está por decidir qué forma debería adoptar esta evaluación.
La habitual práctica de adoptar una declaración final por consenso es tanto un punto fuerte como un débil. El texto del TNP no exige ni ofrece una guía sobre cómo mostrar los resultados de la Conferencia de Revisión. Cambiar esta práctica de alcanzar un consenso universal expresada en una declaración final parece un anatema para muchos Estados, si bien en conferencias con mayor carga política ha permitido a uno o unos pocos Estados bloquear avances significativos.
El carácter casi universal de los miembros del TNP potencia la legitimidad del régimen, pero también complica los intentos de obtener resultados tangibles. En 1975, sólo 91 países habían firmado el TNP, ahora ese número se ha duplicado. A medida que aumentaba el número de miembros, también lo hacía la dificultad de obtener un consenso. Hay más Estados que pueden optar por bloquear los avances o hacer de tapadera de otros. Pero también hay más países a los que se puede enseñar a apoyar los avances y presionar a los Estados que los obstruyan.
De las siete Conferencias de Revisión celebradas hasta la fecha, sólo tres han concluido con declaraciones finales. Algunos analistas opinan que los documentos de 1975 y 1985 no reflejan un consenso real. En 1975, el Grupo de los 77 insistió en que se incluyeran los puntos de vista divergentes como anexo al documento final. En 1985, el Movimiento No Alineado se negó a mostrar su acuerdo con el documento final si no se incluía su declaración como anexo. Además, la declaración final de 2000 fue criticada por “ocultar diferencias” y permitir a Estados que abandonaran el acuerdo más adelante. La meta de una declaración de consenso progresivo y sustancial puede ser esquiva, pero hay otras medidas que los Estados pueden acordar para demostrar los avances.
Una declaración final con contenido y que presente un plan de acción que haga referencia a los tres pilares del TNP sería el resultado deseado por la mayoría de los Estados. Se acaba el tiempo y no está claro si los Estados clave tendrán la voluntad política necesaria para encontrar suficientes puntos en común. Los Estados deberían planear vías alternativas para restablecer y demostrar la vitalidad del régimen. Esas medidas son más claras cuando nos preguntamos qué pasará el día después de la Conferencia de Revisión. La realidad es que gran parte de las operaciones diarias del régimen transcurren a través de otros mecanismos y actividades unilaterales, bilaterales y multilaterales. Además, dado que el régimen abarca una gran cantidad de asuntos, esto da a los Estados muchas oportunidades para actuar por sí mismos o en colaboración con otros. Por ejemplo, si el presidente de la conferencia lograra una declaración que incluyera ámbitos de amplio consenso sin el apoyo de unos pocos Estados, los demás podrían utilizar esa declaración como pauta para la siguiente reunión del Comité Preparatorio o incluso como hoja de ruta para la Conferencia de Revisión de 2015. Sin embargo, hay una pega, y es que el proceso de revisión en sí mismo necesita una modificación para que sea más efectivo. En su forma actual, en tres reuniones del Comité Preparatorio celebradas durante los últimos cinco años, sólo se diseñó un plan para la Conferencia de Revisión de 2010. Abordar las deficiencias institucionales del régimen y revisar el proceso de revisión podría ser la base para avanzar entre las conferencias.
Incluso grupos de Estados más pequeños pueden contribuir a que haya una tendencia positiva a fortalecer el régimen después de la conferencia. Por ejemplo, muchos países considerarían un logro significativo una declaración coordinada del P-5, particularmente si expresara su compromiso común con una visión de un mundo sin armas nucleares. Tanto EE UU como China son los únicos miembros del P-5 que no han ratificado el CTBT. Obama ha anunciado su deseo de lograr la ratificación en EE UU, pero eso requerirá una larga y dura lucha política en el Congreso. Otros países, tanto los que son necesarios como los que no lo son para que el tratado entre en vigor, podrían expresar su apoyo al CTBT y buscar la ratificación en sus respectivos parlamentos. Los países que no han adoptado el protocolo adicional podrían anunciar en la conferencia su intención de hacerlo más adelante. Incluso en cuestiones más problemáticas, como aclarar las consecuencias para un Estado por incumplir las normas o abandonar el TNP, un grupo de Estados podría comprometerse a evaluar las propuestas actuales y presentar las suyas, así como realizar una evaluación en el primer comité preparatorio para la Conferencia de Revisión de 2015.
Hay una medida adicional de naturaleza menos directa: ¿cómo tratarán otros Estados a los que pongan obstáculos? Tras la publicación de informaciones sobre una segunda instalación de enriquecimiento de uranio en Irán y otras novedades en su programa nuclear desde septiembre de 2009, ¿aceptan los países del Movimiento No Alineado el discurso por parte de Teherán de que es injusto que Occidente lo tenga en el punto de mira? Esta segunda reacción podría ser una señal importante para que Irán recupere la fe en la comunidad internacional, retome las negociaciones y acepte el acuerdo del Grupo de Suministradores Nucleares respecto a su reactor de investigación. Todas estas medidas serían buenas noticias que demostrarían la resistencia del régimen y la dedicación de muchos Estados a reforzarlo.

El día después
El relativo éxito o fracaso de la Conferencia de Revisión dependerá en gran medida de lo que ocurra el día después de que concluya. ¿Hay una sensación de que se ha creado un movimiento positivo para fortalecer el régimen de no proliferación? ¿Se han comprometido todos los Estados, ya sea en grupo o de manera individual, a tomar nuevas medidas? Aunque se está dando mucha importancia al papel de EE UU, otros países pueden contribuir en la misma medida a mejorar las perspectivas de la Conferencia de Revisión. Muchos creen que los tres pilares del TNP se refuerzan mutuamente. Del mismo modo, estabilizar y fortalecer el régimen es una misión conjunta que requerirá que todos los países, tanto los nucleares como los no nucleares, actúen para aumentar sus perspectivas de éxito. Es preciso encontrar un equilibrio entre medidas urgentes sobre lo que se pueda conseguir hoy sin perder de vista la forma de lograr avances mayores en años venideros.