Pocos expertos cuestionan hoy el modelo de crecimiento chino, el socialismo de mercado que, en solo tres décadas, ha convertido la República Popular en la segunda potencia económica del mundo. A pesar de sus éxitos, la estrategia de desarrollo da muestras de agotamiento.
Excesivamente dependiente del sector-capital intensivo y del motor exportador, el tradicional modelo económico chino ha generado profundos desequilibrios en la economía que amenazan la sostenibilidad del crecimiento. Destacan entre ellos la alarmante desigualdad de renta, la atonía del consumo y la insuficiente creación de empleo para hacer frente a las necesidades laborales de una población de más de 1.300 millones de habitantes.
La magnitud de los desequilibrios demanda la búsqueda de un nuevo modelo económico que se amolde mejor a las circunstancias de la China moderna, y que permita a su gobierno hacer frente a los retos socioeconómicos del siglo XXI. En este marco, el nuevo Plan Quinquenal, el duodécimo desde la creación de la República Popular, ofrece una oportunidad única para revitalizar el aletargado proceso reformista y afianzar la economía en la senda del crecimiento sostenido. La complejidad de las reformas que contempla el Plan convierte su ejecución en el mayor desafío al que se enfrentará el gobierno en los próximos años. Superar el reto con éxito es clave para el futuro de China.
Los retos del nuevo Plan Quinquenal
Aprobado en marzo por la Asamblea Nacional Popular, el duodécimo Plan Quinquenal (2011-15) contiene las directrices que guiarán la nueva oleada reformista, que tendrá un enfoque más sectorial, a diferencia de las grandes reformas macroeconómicas del pasado que han hecho del gigante asiático el paradigma de la transición económica.
El documento se hace eco de las múltiples restricciones estructurales que padece la economía, y define como máxima prioridad de política económica la adopción de un modelo de desarrollo en el que la inversión, el consumo y las exportaciones contribuyan al crecimiento de manera más equilibrada. Desde la perspectiva de los sectores productivos, el Plan marca como objetivo la “tercerización” de la economía, desplazando a un plano secundario el hasta ahora tradicional motor de crecimiento, el sector industrial. Esta transformación es vital. Por una parte, el carácter trabajo-intensivo del sector servicios, frente a la naturaleza capital-intensiva del industrial, creará millones de empleos en el medio y largo plazo. Por otra, el impacto medioambiental de la producción de servicios es muy inferior al de la actividad industrial, favoreciendo los esfuerzos del gobierno para combatir el cambio climático.
El Plan prevé acompañar la reforma estructural de la economía con un nuevo enfoque en lo social, para corregir el más preocupante de los efectos indeseados de la reforma: la creciente desigualdad de renta. Si bien China inició su andadura hacia el libre mercado a finales de los años setenta contando con una de las sociedades más igualitarias del mundo, 30 años de rápido crecimiento económico han convertido el país en una sociedad desigual.1 Esta circunstancia choca frontalmente con el corte ideológico de la República Popular y genera tensiones sociales crecientes. El Plan anuncia, por tanto, incrementos en las partidas de gasto social, incluyendo sanidad, educación y vivienda pública, además de subidas salariales y políticas de distribución de renta.
Se recogen, asimismo, iniciativas para corregir la atonía del consumo, cuya importancia como motor de crecimiento quedó eclipsada por el boom exportador que desató el ingreso de China en la Organización Mundial del Comercio en 2001. Con un peso de tan solo el 35 por cien del PIB, el consumo chino es muy inferior a la media internacional.2 Son varios los factores explicativos, aunque destacan por su importancia los siguientes: las elevadas tasas de ahorro, el restringido acceso al crédito, caídas en la masa salarial y deficiencias en la provisión de prestaciones sociales, tal y como se expone a continuación.
En lo que concierne a la tasa de ahorro, es inusualmente alta tanto entre las economías domésticas como entre las empresas, aunque por razones muy distintas. El ahorro familiar es principalmente de carácter preventivo ante la debilidad del sistema de pensiones y la falta de una adecuada red de protección social tras la privatización de la sanidad y la educación en los años noventa. La práctica inexistencia de créditos al consumo, y la precariedad del mercado hipotecario también contribuyen a esta tendencia.
Por su parte, el ahorro empresarial es consecuencia directa del limitado acceso al crédito que sufren las empresas privadas ante el monopolio del Estado sobre la banca y el insuficiente desarrollo del mercado bursátil y sus derivados. El origen del problema subyace en la peculiar naturaleza del sector financiero, donde los bancos estatales canalizan la mayor parte de los recursos financieros a los clientes preferenciales –las empresas públicas– privando de liquidez al resto del sistema. Por ello, muchas empresas se ven forzadas a ahorrar los beneficios para financiar su inversión, de tal suerte que esta se ha vuelto inelástica a los movimientos de los tipos de interés. El racionamiento del crédito inhibe además la expansión de las pequeñas y medianas empresas, principal foco generador de empleo e innovación en China.
Por lo que respecta a la caída de la participación de los salarios en la renta nacional, a pesar de las elevadas tasas del crecimiento, la masa salarial ha caído desde el 48 por cien del PIB en 2000 hasta el actual 36 por cien, poniendo de manifiesto que, en la práctica, los trabajadores han transferido renta al Estado y a las empresas estatales, y no a la inversa como debiera ser. Este fenómeno obedece a la rigidez del mercado laboral chino y a la deficiente protección del trabajador, fruto de la ausencia de organizaciones sindicales independientes y del inmenso excedente de mano de obra y sobre-empleo. Por otra parte, dada la baja elasticidad crecimiento-empleo del modelo de desarrollo industrial capital-intensivo, las elevadas tasas de crecimiento económico no han creado suficientes oportunidades laborales. El agudo desempleo y subempleo de las zonas rurales ha motivado el éxodo masivo de más de 200 millones de trabajadores que han emigrado a los núcleos urbanos del próspero litoral en busca de trabajo. Sus ínfimos salarios y precarias condiciones laborales han presionado a la baja los salarios urbanos. Para paliar este desequilibrio, el Plan anuncia sustanciales subidas salariales y mejoras en las condiciones laborales con un doble objetivo: estimular el consumo como motor de crecimiento e incrementar la participación de los trabajadores en los beneficios de la reforma.
La debilidad del consumo es también consecuencia de la falta de políticas redistributivas y la drástica reducción en la provisión pública de servicios y prestaciones sociales, resultante del proceso de privatización en la transición hacia el libre mercado. Si bien la reforma económica introdujo el sistema impositivo, inexistente durante el maoísmo, la nada desdeñable recaudación del Estado no se ha materializado en un sistema de Seguridad Social que reemplace el modelo de bienestar del periodo socialista. Así, las dotaciones presupuestarias para las partidas de educación, sanidad, pensiones y vivienda se encuentran muy por debajo de la media internacional.3 Existe, asimismo, una dimensión de carácter institucional de importante valor explicativo, pues si bien el gasto social está descentralizado, los gobiernos locales no disponen ni de transferencias regulares del gobierno central4 ni de mecanismos redistributivos compensadores interprovinciales. En consecuencia, y dada la marcada disparidad regional existente entre la costa y el interior, las provincias menos desarrolladas carecen de recursos para dotar las prestaciones sociales mínimas, perpetuando así la brecha de la desigualdad.
Llegados a este punto, hay que mencionar que la reestructuración de la economía ya fue el objetivo primordial del undécimo Plan Quinquenal (2006-10), y si bien se alcanzó un cierto progreso, este ha sido insuficiente, circunstancia que resta credibilidad al nuevo Plan. Se puede argumentar, sin embargo, que la necesidad de redefinir el modelo de desarrollo es hoy más imperiosa que hace cinco años ya que los desequilibrios de la economía son más pronunciados, en particular tras el impacto de la crisis económica mundial en China y la aparición de nuevos retos, como el envejecimiento de la población y el cambio climático.
La demografía como obstáculo al desarrollo
A pesar de su menor grado de desarrollo relativo, China presenta un problema más propio de las economías avanzadas, el acelerado envejecimiento de su población. La gran mejoría en la esperanza media de vida, resultante de la reforma, y el acusado descenso de la fertilidad inducido por la política de control de la natalidad han acelerado el envejecimiento.5 Estimaciones disponibles indican que el 32 por cien de la población tendrá más de 60 años en 2050, frente al 22 por cien de media mundial.
El problema es particularmente agudo en la República Popular porque a diferencia de los países industrializados, como Alemania y Japón, China envejece en un estadio temprano de su desarrollo, con un nivel de renta per cápita bajo y carente de un sistema de protección social que pueda amortiguar el impacto de las tensiones demográficas. Sirva de ejemplo el hecho de que la cobertura del sistema de pensiones es mínima, siendo la mayoría de los beneficiarios funcionarios del Estado y trabajadores de las empresas públicas. Ello implica que la mayor parte de los ancianos carece de pensiones y no percibe ningún tipo de asistencia social, dependiendo enteramente en la vejez de su único hijo. La situación es preocupante en la gran China rural, donde los ancianos perciben únicamente un magro subsidio de aproximadamente un euro al mes, y cuya vulnerabilidad crece con los efectos de la política del hijo único y del masivo éxodo rural, agravando al mismo tiempo la carga financiera de los hijos. El nuevo Plan prevé la puesta en marcha de un sistema de pensiones universal en 2020, reforma vital aunque de coste desorbitado dada la magnitud de la población.
El envejecimiento de la población tiene dos implicaciones fundamentales para el futuro de China. Primero, la inevitable reducción de la mano de obra, que en ausencia de incrementos de la productividad, desembocará en rendimientos decrecientes del capital reduciendo el crecimiento económico. Segundo, el ingente coste de financiar el gasto creciente en materia sanitaria y de pensiones, al tiempo que disminuye la población activa en un país que mantiene las puertas cerradas a la inmigración.
Si bien el Plan Quinquenal no contiene medidas específicas para paliar los efectos demográficos, buena parte de las reformas previstas para el próximo quinquenio contribuirán de manera indirecta a mitigar algunos de los efectos del envejecimiento. Los países industrializados fueron los primeros en envejecer, y lo combatieron fortaleciendo la protección social y abandonando el tradicional modelo de crecimiento de los años setenta, dependiente de la acumulación de factores, en favor de un nuevo modelo basado en incrementos de productividad, sustentado por grandes inversiones en investigación y desarrollo (I+D). En China, tal y como se ha descrito en el epígrafe anterior, el duodécimo Plan contempla las reformas necesarias para la adopción de un nuevo modelo de desarrollo, así como el refuerzo del incipiente sistema de Seguridad Social, reformas que si bien permitirán combatir parcialmente algunas dimensiones del envejecimiento, son insuficientes para afrontar este importante desafío.
¿Un futuro incierto?
Durante los más de 30 años de reforma, el gobierno chino ha dado muestras de su determinación y acierto con las medidas de política económica elegidas, percepción fortalecida por su efectiva y contundente respuesta al impacto de la crisis económica global, que ha convertido China en la segunda potencia económica mundial. Sin menoscabo de la fortaleza de la economía, la complejidad y el coste de las reformas necesarias para garantizar la sostenibilidad del crecimiento han desatado un cierto y comprensible escepticismo.
En efecto, cumplir con los objetivos del Plan exige reformas que en ocasiones chocan frontalmente con la ideología del gobierno, como la privatización del sector bancario, el mayor protagonismo del sector privado en detrimento de las monolíticas empresas del Estado, y la políticamente delicada reforma fiscal y administrativa para regular las tensas relaciones entre Pekín y los gobiernos locales. La anunciada, y deseable, tercerización de la economía creará tensiones sociales en el corto plazo, puesto que la transferencia de mano de obra desde los sectores agrario e industrial al terciario aumentará el desempleo debido al lapso temporal que requiere la adecuación de las políticas educativas y de formación profesional al nuevo modelo económico. No obstante, una vez superados los ajustes iniciales, el desarrollo del sector servicios permitirá crear millones de empleos y absorber los excedentes laborales de las zonas rurales. La clave está, por tanto, en la creación de mecanismos sociales efectivos compensadores durante el periodo transitorio.
Existen además otros riesgos. El periodo de acción del Plan coincide con la transición política a la nueva generación de líderes. En 2012 y 2013 se producirá, respectivamente, el relevo en el liderazgo del Partido Comunista y del gobierno. La falta de sintonía entre el ciclo político y el económico podría muy bien desembocar en un vacio reformista hasta que los nuevos dirigentes se consoliden en el poder, perdiendo unos años claves en el desarrollo de China. Por su envergadura, las reformas previstas en el Plan solo producirán resultados en el largo plazo, y el previsible retraso en su ejecución ralentizará el ímpetu reformista, acentuando los desequilibrios hasta el punto de que estos podrían volverse crónicos. Ello sumiría a China en lo que se conoce en la literatura económica como una trampa de renta intermedia, es decir, un estancamiento del desarrollo económico a un nivel medio de renta, similar al que padecen varias economías latinoamericanas tras haber protagonizado milagros económicos en el pasado.
Asimismo, algunas de las reformas previstas plantearán difíciles conflictos de interés a las autoridades. Por citar un ejemplo, fomentar el consumo como motor del crecimiento requerirá fuertes incrementos salariales que podrían desatar una espiral inflacionista precio-salarios y que obligaría al gobierno a escoger entre reformas estructurales y estabilidad de precios. La previsible preferencia por el control de la inflación –debido a los episodios de inestabilidad social que la subida de precios ha causado en el pasado– sugiere que solo sería posible incrementar el consumo a costa de reducir la inversión. Sin embargo, la caída de la inversión restaría varios puntos porcentuales a la tasa de crecimiento, disparando el desempleo. El hipotético escenario es social y políticamente inaceptable en China, máxime teniendo en cuenta que el monopolio del Partido Comunista está legitimado por su capacidad de generar bienestar y crecimiento económico.
A todo lo expuesto hasta aquí habría que sumarle las implicaciones socioeconómicas del acelerado envejecimiento de la población, ausentes en la agenda reformista del gobierno para el próximo quinquenio. Y tampoco se puede dejar de mencionar un asunto de vital importancia que escapa al contenido de este artículo; la lucha contra el cambio climático. Los ambiciosos objetivos que marca el duodécimo Plan en materia de reducción de emisiones y eficiencia energética reducirán el producto industrial, la tasa de crecimiento y la creación de empleo.
Para concluir, no podemos dejar de señalar que a pesar de la relevancia del duodécimo Plan Quinquenal, al que se puede calificar como uno de los más trascendentales en los 61 años de existencia de la República Popular, este encierra una chocante paradoja: dada la magnitud del reto reformista, tanto la pronta y efectiva ejecución del Plan como su fracaso conlleva riesgos y costes que amenazan no solo la sostenibilidad del crecimiento económico, sino también la, hasta ahora, férrea estabilidad política de la República Popular China.
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