La preocupación sobre el declive de la UE se extiende entre políticos, medios de comunicación y ciudadanos. La razón no es que la Unión carezca de poder, sino la manera fragmentada en que lo ejerce. Adelantamos unas páginas de La fragmentación del poder europeo.
En el mundo que se avecina, caracterizado por una creciente competición multipolar y por un debilitamiento del multilateralismo, la UE juega con una mano atada a la espalda. Ya ha sido imperio, ya ha colonizado y descolonizado, luchado fuera y dentro por los recursos y el territorio. “Been there, done that” (“ya estuve allí, y ya lo hice”), que dicen los estadounidenses. Pero además de todos esos condicionantes, la UE también tiene atada la otra mano que teóricamente le queda libre. Ello se debe a que su diseño institucional, su código genético, la ha predestinado históricamente a mirar hacia dentro, no hacia fuera, en otras palabras, a ser una potencia introvertida, no extrovertida.
Reprochar a la UE que carezca de una política exterior digna de tal nombre se ha convertido en un lugar común. Y con razón, pues el verdadero problema de Europa no es la vocación imperial, sino su falta de vocación exterior. Menos frecuente es, sin embargo, intentar entender en profundidad las razones que explican esta carencia. Una de las más famosas frases de Jean Monnet afirmaba que “nada es posible sin los hombres, nada es duradero sin las instituciones”. Es esa combinación única de liderazgo político en momentos clave y diseños institucionales adecuados la que explica el gran éxito del proceso de integración europeo. Pero esa afirmación esconde también una verdad poco conocida: que por mucha voluntad política que se aporte, todo intento de superar las deficiencias de la UE en política exterior tiene que partir de, y a veces chocar con, una limitación esencial; que la Unión no se diseñó para hacer política exterior sino, dicho de forma simplista, para hacer política interior. Por tanto, la UE está genéticamente mal preparada para estar en el mundo. Ello se debe a que durante sus primeros 50 años de existencia, la mayoría de los desafíos que ha enfrentado han tenido una dimensión fundamentalmente interna, lo que ha conformado una lógica, unas instituciones y unas mentalidades difíciles de reorientar hacia el exterior.
[…] La UE representa un ejemplo perfecto de hasta qué punto un diseño institucional puede ser plenamente funcional para unas tareas que ya no son necesarias, pero disfuncional para una serie de nuevas tareas. […]
El proceso de integración europeo fue diseñado de acuerdo a una lógica cerrada, hacia dentro. […] La pax europea fue simple y llanamente definida como la reconciliación franco-alemana. De manera similar, el término “prosperidad” significó la creación de un mercado interior, la supresión de barreras entre los Estados miembros, no entre ellos y terceros Estados. Y, finalmente, el término “estabilidad” se entendió no solo en términos institucionales, con la existencia de un código de Derecho de carácter supranacional, dominado por los principios de primacía y efecto directo, sino también por la previsible estabilidad en el número de participantes y su necesaria homogeneidad política y económica, al aceptar solo entre sus miembros iniciales a países que tenían en común ser democracias avanzadas situadas en Europa Occidental.
Recapitulando la historia de la integración europea, veremos que un análisis del ADN de la UE nos deja tres características que la empujan a encontrar graves dificultades a la hora de formular una política exterior propia. La primera, una seguridad subcontratada (a EE UU); la segunda, una economía más intradependiente hacia el interior que interdependiente con el exterior; y la tercera, una muy reticente disposición a aceptar nuevos miembros, pese a que las demandas de adhesión suponían la confirmación de su poder y atractivo ante otros países. Todo ello resulta en un diseño institucional sumamente limitante a la hora de jugar en el mundo del siglo XXI.
Una seguridad subcontratada
En la Biblia, al principio fue la luz. Pero en la UE, al principio fue Washington. Hoy en día, si tomamos los índices de desarrollo humano, que no solo miden la riqueza sino el bienestar de una sociedad (incluyendo la esperanza de vida y la educación), no sorprende encontrarse con que los 27 países de la UE están entre los 58 primeros. Para llegar allí, los europeos han recorrido un gran trecho, por el cual nunca estarán suficientemente agradecidos a EE UU, tanto en lo material, porque proveyó a Europa desde comida a una unión de pagos con la que se pudiera restaurar el comercio y la producción, como en lo espiritual, porque Washington fue el factor desencadenante de la integración europea, creando unas estructuras de cooperación que los europeos por sí mismos difícilmente hubieran podido crear.
EE UU no solo puso en marcha un ingente programa de ayuda alimentaria, económica y militar, sino que forzó a los europeos a organizarse para cooperar entre ellos. Así, para acceder al Programa de Recuperación Europeo (ERP, en sus siglas en inglés, también Plan Marshall en honor al secretario de Estado estadounidense, George C. Marshall), sus 16 firmantes (incluyendo Portugal y Turquía, pero, como se sabe, no España) tuvieron que poner en marcha un Comité de Cooperación Económico Europeo (CEEC, en inglés), que sería el precursor de la actual Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Además, desde un principio, a la hora de gestionar el Plan Marshall, Washington dejó claro que la determinación de las prioridades de la ayuda, así como su gestión correspondía a los europeos, no a EE UU. Los 13.000 millones de dólares que el Plan Marshall desembolsó entre 1948 y 1951 no solo contribuyeron a salvar a Europa del caos económico, sino que convirtieron a EE UU en el “federador externo” que Europa siempre había necesitado, y del que siempre había carecido.
Washington también fue crucial a la hora de garantizar la seguridad de Europa. […] Obviamente, el Plan Marshall también tenía una intencionalidad política, pues con el desarrollo económico se pretendía evitar que los partidos comunistas de Europa Occidental, que gozaban de una gran popularidad, llegaran al poder. No obstante, aunque tanto en Francia como en Italia se temió la llegada al poder de los comunistas o el desencadenamiento de una guerra civil, como había ocurrido en Grecia, lo cierto es que, inicialmente, Stalin respetó los acuerdos de la Conferencia de Yalta celebrada en febrero de 1945, plasmados en una ignominiosa servilleta que todavía se conserva, donde se dividía Europa en dos áreas de influencia.
Con todo, con el inicio de la guerra de Corea, en 1950, y los primeros enfrentamientos en torno al estatus de la Alemania ocupada (y dividida en cuatro zonas de ocupación: estadounidense, soviética, británica y francesa), muchos en Europa pensaron que la guerra de Corea era el ensayo general o el preludio, incluso una maniobra de distracción, para la guerra que verdaderamente interesaba a Stalin, que no era otra que la guerra en el corazón de Europa. Así que, pese a lo reciente de la guerra mundial. EE UU no tuvo más remedio que proponer el rearme de Alemania. […] El pánico francés al resurgir de Alemania desencadenó dos iniciativas de largo recorrido: por un lado, la Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950, que dio lugar a la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA); por otro, al Plan Pleven, formulado por el entonces ministro de Defensa francés, René Pleven en 1950, cuyo objetivo era que los seis mismos Estados fundadores de la CECA crearan un ejército europeo, también con rasgos supranacionales (la Comunidad Europea de Defensa).
[…] La primera iniciativa prosperó y dio lugar a la CECA, que luego, en 1957, daría paso a la Comunidad Europea. Pero la segunda fracasó tras unas largas negociaciones que la Asamblea Nacional Francesa se negó a ratificar en 1954, cuando con la guerra de Corea concluida, un gran número de diputados franceses (319 contra 264) tomaron la decisión (seguramente equivocada) de preservar su soberanía defensiva aun a costa de dejar que Alemania se rearmara bajo el paraguas estadounidense.
Esa decisión francesa cerró las puertas a una Europa de la defensa, y las abrió a EE UU que mediante el Tratado de la OTAN (1949) se había hecho, una vez más, con el liderazgo militar de Europa. La ironía de todo esto es que todavía hoy, la Europa de la defensa sigue siendo víctima de una Francia que creyó que independizándose de EE UU, con sus propias fuerzas nucleares (la force de frappe) y un asiento con derecho a veto en el Consejo de Seguridad de la ONU iba a jugar durante algún tiempo a ser una superpotencia (aunque de bolsillo). Inmediatamente después, sin embargo, la realidad se impuso de forma brutal, así que desde Vietnam (1954) a Suez (1956) o Argelia (1958), se puso en evidencia que el papel de Francia como potencia hacía tiempo que estaba completamente rebasado por la historia. Con la OTAN, Europa se contentó con negar su dimensión de defensa colectiva. Aquel pacto con EE UU, que llega hasta nuestros días, y cuyas inercias son todavía bien visibles, es que Europa se preocuparía de su seguridad interna y EE UU de su seguridad externa. Por eso, desde muy pronto, Europa invirtió en su economía y EE UU en la seguridad de esta. […]
No obstante, aunque la OTAN fuera esencialmente una organización de seguridad europea, no se puede decir que los europeos se olvidaran de su seguridad. El proyecto europeo tenía una vocación de seguridad muy evidente. Como decía la Declaración Schuman, la integración de las economías de ambos países “hará que cualquier guerra entre Francia y Alemania no solo resulte impensable, sino materialmente imposible”. Los europeos basaron su seguridad, pues, en la integración económica y, para ser justos, cosecharon un éxito considerable, ya que la rivalidad franco-alemana, origen de todos los problemas que Europa se ha causado a sí misma y al mundo, ha sido desmantelada […]
Una economía introvertida
También en el plano económico, los logros y fines europeos han sido fundamentalmente de carácter interno y, por añadidura, reñidos desde un principio con los principios clave del sistema multilateral de comercio internacional configurado después de la Segunda Guerra mundial. El modelo de integración regional diseñado en los Tratados de Roma, que preveía un arancel común frente a terceros Estados como vía para lograr el mercado interior, no encajaba en absoluto con el sistema de desarme arancelario no discriminatorio previsto por el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y de Comercio (GATT) y las instituciones de Bretton Woods. Así pues, aunque el orden comercial multilateral posterior a la Segunda Guerra mundial estaba basado en los principios de no-discriminación y la consiguiente obligación de extender a terceros Estados las reducciones arancelarias que los Estados o los bloques regionales se otorgaran entre ellos (según la llamada “cláusula de nación más favorecida”), en la práctica, los Estados fundadores de la Comunidad Económica Europea desmantelaron las barreras entre ellos, pero las elevaron frente a los demás. […] De esa manera, el proceso de integración económico regional puesto en marcha por los europeos tendría consecuencias muy positivas para los miembros, pero supondría una constante fuente de preocupación para aquellos que quedaran fuera. […]
Otra política clave de la UE, la política agrícola común (PAC), se convertiría en una fuente continua de quebraderos de cabeza, al ser un claro exponente de esta lógica que tanto daño haría a la imagen exterior de la UE. La PAC había nacido de un pacto entre Francia y Alemania por la que la segunda, más potente industrialmente y con más capacidad exportadora, compensaba a Francia con una política de protección a la agricultura. Pero las distorsiones que dicha política, nacida de una lógica interna, introduciría en las relaciones de la Comunidad Europea con el mundo serían tremendas, puesto que la PAC no solo mantendría los precios agrícolas en Europa artificialmente elevados por medio de subsidios a la producción sino que disuadiría las importaciones extracomunitarias con aranceles excepcionalmente altos y, lo que es peor, dañaría de forma irreparable los mercados y exportaciones agropecuarias de muchos países en vías de desarrollo con una política de subsidios a la exportación muy nociva. […] De hecho, todavía en 2002, la UE seguía siendo responsable del 90 por cien de los subsidios a la exportación de productos agrícolas existentes en el mundo. Y pese a las promesas realizadas y a la retórica de la UE acerca de su compromiso con el desarrollo, la Ronda de Doha de liberalización comercial estaría bloqueada entre 2001 y 2008 en gran parte por la incapacidad de los europeos de rebajar sus subsidios agrícolas.
Como consecuencia de las políticas de liberalización comercial y desmantelamiento arancelario puestas en marcha por los seis miembros fundadores de la CEE, su producción industrial aumentó un 50 por cien entre 1954 y 1960, mientras que la de Reino Unido solo lo hizo en un 20 por cien. Mientras Reino Unido crecía al 2,7 por cien, Alemania lo hacía al 7,75, Italia al 5,85 y Francia al 4,65. Y si en 1950 Reino Unido representaba el 25 por cien de las exportaciones mundiales, en 1965 su cuota había descendido al 14 por cien. Por ello, a pesar de que las exportaciones de Reino Unido a la CEE también crecieron sostenidamente, el ritmo de crecimiento económico de la CEE desbancó completamente a Reino Unido.
[…] Así pues, Reino Unido tuvo que tragarse su orgullo intergubernamental y solicitar la adhesión a la supranacional CEE, operación en la que arrastró a Irlanda, Dinamarca y Noruega (que finalmente no ratificaría su tratado de adhesión).
Por tanto, aunque la UE se iniciara como un proyecto cerrado en lo económico y comercial, su éxito obligó a los demás a orientarse hacia ella, incluso a su pesar. Se cumplía así una de las observaciones de uno de los grandes teóricos de la integración europea, Philippe Schmitter, que había hablado de un efecto imprevisto de “externalización” en la integración regional.
En consecuencia, dado que un mercado común exigía una unión aduanera, y esta un arancel común, una de las áreas donde la integración europea adquirió desde el principio plena funcionalidad supranacional fue la relativa al comercio internacional. En esa área, se concedió a la Comisión Europea el liderazgo en las negociaciones comerciales internacionales […]. Por tanto, inesperadamente, la CEE fue muy pronto un actor internacional de peso en el campo comercial. […]
Un segundo acontecimiento no previsto en el plan original tuvo que ver con el proceso de descolonización, que coincidió con el proceso de lanzamiento de la CEE. Entre 1957, cuando se firma el Tratado de Roma, y 1973, cuando tiene lugar la primera ampliación, los Seis fundadores concedieron la independencia nada menos que a 23 países (Francia a 19, a los que se sumaron otros tres después de 1973; Italia a dos; y Bélgica y Holanda a uno cada uno, Congo e Indonesia).
Por responsabilidad histórica y moral, pero también por razones de orden geopolítico (ya que, en gran medida, África se convirtió nada más lograr la independencia en un teatro de la guerra fría), la CEE se vio obligada a diseñar un nuevo marco de relación con sus antiguas colonias. Ello resultaba difícil porque la PAC tenía grabado en su código genético la idea de autosuficiencia alimentaria, incluso la producción de excedentes alimentarios para su exportación. […]
Víctima de esta necesidad, no anticipada, de regular las relaciones económicas y comerciales con sus excolonias, la CEE comenzó a desarrollar una red de acuerdos comerciales. Primero el Acuerdo de Yaundé en 1963 con las antiguas colonias de los seis fundadores, renovado en 1969; luego la Convención de Lomé en 1974 con 46 países de África, Caribe y Pacífico (ACP), entre los que se incluían las excolonias británicas y que, prorrogada sucesivamente, alcanzaría a 68 países en 1995; y, finalmente, en 2000 el Acuerdo de Cotonú, extensivo a 78 países ACP.
Toda esa malla de acuerdos, destinados a gestionar las relaciones de Europa con su excolonias y los países en vías de desarrollo, requerirían, lógicamente, la puesta en marcha de una serie de oficinas y delegaciones de representación […]
De forma incipiente, la CEE comenzó a crear su propio servicio de acción exterior. Sin embargo, desde el principio, se trató de un servicio hipertrofiado en cuanto a su presencia en países ACP: si en 1979, la CEE tenía seis delegaciones en países no ACP, su número en países ACP era de 47. Y en 1988, las delegaciones en países ACP sumaban ya 64, frente a seis en países no ACP. No sería hasta el fin de la guerra fría cuando la CEE comenzaría a reequilibrar su despliegue exterior hacia otros países: al caer el muro de Berlín, la CEE tenía solo 20 delegaciones en países no ACP, pero una década más tarde este número se había triplicado, hasta alcanzar las 60 delegaciones.
Por tanto, una vez más, la lógica que preside el desarrollo de la UE es introvertida: si la Comisión Europea salió al mundo y puso en marcha una política exterior, lo hizo como consecuencia de la necesidad de negociar las repercusiones externas del proceso de construcción del mercado interior (es decir, la política comercial), así como para gestionar las relaciones con sus excolonias. […]
Todo ello tendría enormes consecuencias sobre sus relaciones exteriores, que nacieron desprovistas de toda diplomacia en sentido clásico: por un lado, los acuerdos comerciales con EE UU y los otros países desarrollado de la OCDE en el marco del GATT; por otro, la política de cooperación con los países ACP vía los Acuerdos de Lomé. Pero en ambos casos, aunque las políticas estuvieran comunitarizadas, la política exterior seguiría en manos de los Estados.
Un club muy exclusivo
Desde un principio, la Comunidad Europea careció de la vocación de disponer de una política exterior y de seguridad que mereciera tal nombre. […] Resultaba evidente que toda la actividad exterior se concentraría en el ámbito económico. No en vano, comercio y desarrollo se convirtieron en las dos principales actividades internacionales de la CE. Pero aquí también, otro acontecimiento no esperado vino a sumarse al elenco de factores presionando en pro de una política exterior europea, eso sí, de nuevo, en un ámbito nada tradicional. […]
Dado que los firmantes del Tratado de Roma habían lamentado en público la decisión de Reino Unido de quedarse al margen, lo lógico hubiera sido esperar que, tras reconocer Londres su error de juicio, hubieran abierto los brazos para recibirlo. […] Sorprendentemente, sin embargo, Francia vetó hasta dos veces una posible adhesión británica con el argumento de que dicho país no era lo suficientemente europeo. Visto de forma retroactiva, sorprende sobremanera que la misma CEE que en 1963 decía “no” a Reino Unido, firmara acuerdos de asociación con Turquía, Grecia, Chipre y Malta, donde se dejaba bien claro que dichos países eran elegibles para la adhesión y que, en consecuencia, podrían ser miembros en un futuro si así lo deseaban.
Lo que mostraban las contradictorias respuestas dadas a las solicitudes de adhesión en los años sesenta es que los Seis apenas habían reflexionado sobre el potencial que tenía el instrumento de adhesión, es decir, que no solo carecían de una política exterior global, lo cual podría resultar comprensible por la juventud de la CEE y su deseo de resolver primero las diferencias internas, sino que tampoco disponía de una política europea, es decir, una que sirviera para gestionar las relaciones con sus vecinos. Una vez más, los dos elementos que a posteriori han sido juzgados como más positivos desde el punto de vista de la capacidad exterior de la UE han tenido que ver con consecuencias no intencionadas.
Por un lado, la Cooperación Política Europea (CPE), puesta en marcha en 1970, como, por fin, un mecanismo de coordinación de las políticas exteriores de los Estados miembros, no fue sino una respuesta a la amenaza que para muchos suponía la adhesión de Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, finalmente desbloqueada tras la salida del general De Gaulle en Francia. Al pasar de seis a nueve miembros, uno de ellos con una relación especial con EE UU, los miembros de la CE sintieron la necesidad de coordinarse mejor en política exterior. El Servicio Europeo de Acción Exterior, inaugurado en diciembre de 2010, 40 años después, es un heredero de aquella CPE, que mediante un sistema de télex llamado COREU puso en comunicación a todos los ministerios de Asuntos Exteriores y, posteriormente en el Tratado de Maastrich, se convirtió en la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y, después del Tratado de Amsterdam, en la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) al añadir una dimensión de defensa.
Más importante todavía sería la conversión del instrumento de ampliación en la herramienta de política exterior más eficaz que la UE haya tenido nunca. […] La adhesión de Grecia a la UE en 1981 abrió el camino a toda una serie de adhesiones: de España y Portugal en 1986, luego en Europa Central y Oriental, a partir de 2004, de países que carecían de una tradición democrática tan sólida como la de los Nueve y que, además, tenían una renta sustancialmente inferior a la media comunitaria.
Con su decisión de dejar de ser un club de selectas y ricas democracias, la UE se convirtió inconscientemente en un imán para un gran número de países de la periferia europea. Sin embargo, a pesar de su éxito, ya que sobre los miembros originales se sumaron 15 países del Sur y Este de Europa, en distintas oleadas, la UE nunca se ha mostrado entusiasmada por su capacidad de atracción. […]
Esto constituye otra prueba de su carácter genéticamente introvertido, pues, cabe preguntarse ¿qué otro ente político se mostraría tan contrariado por un éxito tan rotundo? Por paradójico que sea, lo cierto es que el mayor éxito de la UE, las ampliaciones, ha tenido más que ver con las presiones y esfuerzos de los demandantes de adhesión que con el entusiasmo de los miembros fundadores, que siempre fueron enormemente reticentes a ampliar su número, sospechando (de forma acertada) que las ampliaciones, además de disminuir el poder relativo de los ya miembros, introducirían una diversidad difícil de gestionar. Por ello, a pesar de que la UE haya logrado extender la paz y la prosperidad, primero a Europa del Sur, posteriormente a Europa Central y Oriental, llegando a incluir 27 Estados y 500 millones de personas, no son muchos los que, entre los miembros fundadores alardean de este éxito histórico sin igual. […]
La conclusión de todo ello es que Europa se planteó muy tarde, y nunca con todas sus consecuencias, tener una voz y capacidad de actuación internacional. Aunque regularmente, personalidades o instituciones promulgaran planes o declaraciones solemnes llamando a la unión política, la mayoría de los pasos dados en política exterior fueron siempre impulsados por necesidades sobrevenidas. […]
Al carecer de una visión global, así como de las presiones e incentivos necesarios para desarrollar una cultura e instituciones de seguridad propias, Europa no ha contribuido históricamente a la provisión de bienes públicos mediante el diseño de instituciones globales. Las consecuencias de este enfoque del mundo, predominantemente introspectivo, han sido de gran envergadura. Por un lado, Europa se ha beneficiado de un orden multilateral abierto, pero no ha contribuido simétricamente a él, ni desde el punto de vista de la seguridad ni del económico. Por otro, Europa ha tendido a ignorar las consecuencias externas de su propio proceso de integración económico. […] La CE tampoco supo gestionar adecuadamente su periferia, lo que fue evidente tanto en las muy tempranas promesas de adhesión otorgadas a Turquía, Chipre, Grecia y Malta en los años sesenta, como en su evidente incomodidad con la cascada de solicitudes de adhesión que siguieron a la caída del muro de Berlín en 1989, la absoluta incapacidad de tratar con el problema yugoslavo o, todavía hoy, las enormes limitaciones de su política de vecindad.
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