¿Cómo debe la UE tratar con una Rusia post-BRIC?
Ben Judah, Jana Kobzova y Nicu Popescu - Política Exterior 146
Ben Judah, policy fellow en el European Council on Foreign Relations (ECFR), ha sido corresponsal de Reuters en Moscú. Jana Kobzova es coordinadora del programa Wider Europe en el ECFR. Nicu Popescu, senior policy fellow en el ECFR, ha sido investigador e
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La crisis ha mostrado que Rusia no puede seguir el dinamismo económico de Brasil, India y China. A un crecimiento más lento se añade la creciente frustración ante el regreso de Putin. En este nuevo contexto, la UE debe buscar un acercamiento más eficaz con Moscú.

 

La crisis económica mundial ha hecho añicos el sueño de Rusia de ser un BRIC en igualdad de condiciones con China, India y Brasil. Allá por 2007, Moscú era una ciudad con la pedantería política y el debate sobre política exterior de una potencia en ciernes: espoleada por las altas tasas de crecimiento económico y el aumento de los precios del petróleo, Rusia creía ser incombustible. Como presidente entre 2000 y 2008, Vladimir Putin era la encarnación de esta visión de una Rusia renaciente. Durante su época como presidente, siguió una política de “divide y vencerás” respecto a la Unión Europea y, de ese modo, frustró las ambiciones en política exterior de la Unión. Pero algunos de los pensa­dores pro-Kremlin, convencidos de que Rusia despuntaba con los demás BRIC, temen ahora que esté cayéndose con la UE. Rusia ya no tiene el optimismo de una potencia emergente. En lugar de eso, tiene el pesimismo de Occidente.

 

La UE se ha pasado los cuatro últimos años fantaseando con la idea de que el sucesor de Putin como presidente, Dmitri Medvedev, transformaría poco a poco Rusia en un país moderno y en un socio mejor. Ahora, es muy probable que Putin vuelva a la presidencia y, por tanto, a la primera línea de la política exterior. Algunos temen que esto se traduzca en un regreso a la política exterior de sus dos primeros mandatos. Pero dentro de Rusia, muchos temen más bien el estancamiento y la “breznevización”. En otras palabras, independientemente del regreso de Putin y su retórica enérgica, Rusia es ahora un país “post-BRIC”. Aunque no sufre un declive profundo, se está estancando, tiene una corrupción generalizada, un gobierno disfuncional y una insatisfacción creciente con la cúpula  del poder. Sin unas mejoras drásticas –pero improbables– en la forma de gobernar, está claro que no puede seguir el ritmo del dinamismo y las perspectivas de crecimiento de los demás BRIC.

 

Al mismo tiempo que la UE se esfuerza por resolver la crisis del euro y se enfrenta a la posibilidad de lo que la directora-gerente del Fondo Monetario Internacional (FMI), Christine Lagarde, ha denominado una “década perdida”, debe encontrar también el modo de colaborar con una Rusia post-BRIC. Estados Unidos está volviendo a centrarse en el Pacífico y restándoles gradualmente prioridad a rusos y europeos del Este. La UE, que no puede permitirse el lujo de hacer lo mismo, tendrá que desempeñar una buena parte de la función política que tradicionalmente ha asumido EE UU en la región. Como socio, Rusia podría contribuir a reforzar la estabilidad y el dinamismo económico europeos en el continente. Como amenaza, por el contrario, representaría un desafío permanente para la unidad de la Unión y sus intereses regionales. Pero tanto si la UE quiere aprovechar la posibilidad de una colaboración con Moscú como si quiere minimizar la amenaza que representa, necesita una estrategia para una Rusia post-BRIC. Con el turbador fantasma de una Europa de dos velocidades en asuntos económicos y monetarios, existe una necesidad mayor que nunca de que los Veintisiete alcancen más unidad y adopten medidas conjuntas a fin de impedir el fracaso de su política exterior común.

 

El estancamiento de Rusia

 

En 2006, Ekspert, la revista intelectual y progubernamental rusa, predecía que el rublo se convertiría en una divisa de reserva mundial y que Moscú llegaría a ser una de las capitales financieras del mundo. Tras las humillaciones de los años noventa, la expansión económica a principios de la década de 2000 devolvió la confianza a Moscú, y con ella una política exterior más firme. El Kremlin estaba convencido de que Rusia volvía a ser una gran potencia. En su discurso sobre el estado de la nación de 2007, el propio Putin declaraba: “Rusia no solo ha superado del todo un largo periodo de declive de la producción, sino que ahora se encuentra entre las 10 primeras economías del mundo”. El mismo año, Putin presumía ante Europa de que “los historiadores juzgarán lo que mi pueblo y yo hemos logrado en ocho años. Hemos restablecido la integridad territorial de Rusia, reforzado el Estado, avanzado en la dirección de un sistema multipartidista y recuperado el potencial de nuestras fuer­zas armadas”.

 

Sin embargo, las turbulencias económicas han castigado a Rusia casi con la misma dureza que a la UE. De hecho, en 2009, Rusia vio caer su PIB mucho más que cualquier otro Estado del G-20. En 2011, Ekspert publicaba algunos artículos sobre el amenazador fantasma del estancamiento. Las élites rusas, obsesionadas con la estabilidad, quedaron impresionadas por la vulnerabilidad puesta en evidencia debido a su excesiva dependencia económica del petróleo. El estado de ánimo de las clases medias, las grandes ganadoras de la época de los BRIC y cruciales para que la modernización tenga éxito, es cada vez más pesimista. Esto significa que aunque Putin vuelva a volver a la presidencia, liderará una Rusia diferente de la de sus dos primeros mandatos.

 

Soñar con los BRIC

 

El orgullo desmedido de la élite rusa antes de la crisis se basaba en la creencia de que su país había conseguido una hazaña macroeconómica y seguiría creciendo a lomos de los elevados precios de las materias primas y una clase media en expansión. Fiándose del informe de Goldman Sachs de 2003 que agrupaba a Rusia con Brasil, China e India como las cuatro mayores economías emergentes del mundo, las élites rusas creían que el país podría seguir creciendo rápidamente hasta alcanzar a Occidente.

 

En 2008, Putin se jactaba de que el PIB de Rusia superaría al de Reino Unido y Francia en 2009. Los ideólogos del Kremlin incluso sostenían que Rusia tenía ya el poder y la riqueza necesarios para crear una “Unión Europea del Este”, como contrapeso de la UE. La prosperidad permitió a Putin no solo consolidar su poder, sino también crear el llamado “consenso de Putin”. Desde un punto de vista económico, quería que los inversores extranjeros fuesen socios subordinados y defendía las corporaciones estatales, especialmente en el sector energético. Esta filosofía giraba en torno a la visión de Rusia como una “superpotencia de la energía”. Las miras no estaban puestas en diversificar la economía y alejarla de su dependencia del petróleo, sino en el modo de convertir estos activos en armas políticas.

 

Con esto en mente, el gobierno recuperó el control sobre la mayor parte del sector energético, creó una multitud de empresas estatales en sectores tan diversos como la banca o la alta tecnología y limitó la inversión extranjera en “sectores estratégicos” de la economía. Las autoridades rusas solían intimidar a las empresas de la UE. Por ejemplo, BP y Shell se vieron forzadas a ceder a Gazprom sus participaciones mayoritarias en los yacimientos de gas Sajalin II y Kovitka. En lugar de buscar asociaciones económicas con la UE, Rusia terminó envuelta en disputas o prohibiciones comerciales con una docena de Estados miembros, y trató de imponer su programa energético.
Políticamente, el “consenso de Putin” se centraba en establecer una “vertical del poder”, un eufemismo para referirse a la centralización, con el gobierno justificando el retroceso en las libertades civiles y la autonomía regional mediante alusiones a amenazas extranjeras o internas. El régimen se definía cada vez más a sí mismo en contraposición a Occidente: rechazaba las normas occidentales promoviendo la idea de la “democracia soberana”, que especificaba que Rusia buscaría su propio desarrollo autónomo. Moscú también sacó partido de la nostalgia por la potencia soviética: promovió una rehabilitación parcial de Stalin como un “gestor eficaz” y rindió honores al KGB. Putin describía la caída de la Unión Soviética como “la mayor catástrofe geopolítica del siglo XX”.

 

La aprobación ciudadana del sistema de Putin era alta porque se consideraba que el régimen había logrado potenciar crecimiento económico y restaurar el orden y la integridad territorial. A lo largo de la década de 2000, la popularidad de Putin se mantuvo invariablemente alta y alcanzó su techo con un 83 por cien en octubre de 2008, puesto que los ciudadanos atribuían al gobierno el mérito de haber alcanzado algunos de los niveles de vida más altos de la historia rusa y la victoria sobre la insurgencia chechena. Había una satisfacción generalizada por el hecho de que el norte del Cáucaso se hubiese reintegrado en Rusia y los nacionalistas pedían incluso una mayor expansión. Se consideraba que Putin había ganado su guerra contra el terrorismo, mientras la OTAN se hundía en el atolladero afgano.

 

Animada por el éxito económico nacional, la popularidad y una retórica enérgica, la política exterior rusa se fue volviendo más agresiva. El Kremlin empleó los cortes de gas y la presión contra Ucrania, los ciberataques contra Estonia, exigió que EE UU se retirase de Asia Central y, por último, usó la fuerza militar en Georgia en agosto de 2008, a fin de hacer valer lo que Medvedev llamaba “una esfera privilegiada de intereses” en el espacio post-soviético. Moscú adoptó una retórica ferozmente antiestadounidense y esgrimía sistemáticamente su derecho de veto contra las iniciativas occidentales en las Naciones Unidas.

 

Mientras tanto, coqueteaba activamente con China, Venezuela e Irán. Hacia 2008, las relaciones con Rusia se habían deteriorado hasta convertirse en lo que muchos temían que fuese una nueva guerra fría. Sin embargo, la crisis financiera bajó bruscamente los humos a Moscú.

 

El fin de los sueños

 

El gobierno ruso no esperaba verse perjudicado por la caída del mercado de valores en 2008. En diciembre de ese año, Putin seguía afirmando que Rusia experimentaría unas “pérdidas mínimas” como consecuencia de la crisis financiera. El Kremlin se quedó atónito cuando el PIB del país se redujo en un 8,9 por cien en 2009 (una contracción mayor que la de Grecia en 2009-10). El Banco Central ruso gastó un tercio de sus reservas de 600.000 millones de dólares en un costoso intento por evitar la caída del rublo. La bolsa rusa retrocedió un 80 por cien, desde el máximo al mínimo, y el petróleo perdió el 70 por cien de su valor, lo que provocó un déficit presupuestario, antes de recuperarse hasta superar los 100 dólares por barril en 2011. El sector privado ruso estaba enormemente endeudado con los bancos occidentales y vio reducirse sus líneas de crédito.
Moscú capeó la crisis financiera, pero esta hizo añicos las ilusiones acerca de su lugar en la economía mundial y obligó a evaluar nuevamente la trayectoria del país. Pocos analistas rusos creen ya que su país sea un polo importante en el mundo multipolar y existe un nuevo consenso en cuanto a que se necesita urgentemente una renovación nacional. La retórica sobre ser una “superpotencia de la energía” se ha visto sustituida por la necesidad de diversificación y de inversión extranjera para sostener la producción y poner en funcionamiento nuevas reservas de hidrocarburos. “Nunca fui consciente de lo dependientes que éramos de las materias primas y esto me hizo hablar de modernización”, declaraba Medvedev en 2010.

 

Como explicaba un exministro de Asuntos Exteriores ruso, “en el futuro, la política exterior rusa será una extensión de la renovación nacional, y esto solo es posible con inversión y tecnología, y solo pueden proceder de un sitio: Occidente”. En concreto, la crisis hizo pedazos la ilusión de que Rusia había logrado una gran hazaña macroeconómica. La tasa de crecimiento prevista de Rusia ha caído hasta el 4,1 por cien en 2011 y el 3,7 en 2012 (por debajo de la de Moldavia o Armenia, aunque todavía más alta que la de la mayoría de los Estados miembros de la UE). Mientras tanto, el presupuesto de Rusia ha crecido en los cinco últimos años hasta tal punto que el precio del petróleo tendría que ser ahora de 116 dólares por barril para poder equilibrarlo, lo que hace aumentar su vulnerabilidad a las fluctuaciones. Esto ha minado la confianza en que la economía rusa fuese a seguir la misma trayectoria que la de China e India. Si los apuros económicos de Occidente se prolongan, Rusia podría volverse más atractiva para los inversores extranjeros. Sin embargo, un analista financiero insinúa que ni siquiera los rusos ricos creen que sus inversiones estén seguras.

 

El crecimiento también se ve limitado por una crisis de gobierno que ha llevado al economista Nuriel Rubini a describir el país como “más enfermo que BRIC”. La crisis de gobierno es una consecuencia de la debilidad institucional, la personalización del poder y la fusión de la propiedad y el poder que definen la política rusa. Hay un problema endémico de malversación de fondos públicos y comportamiento monopolístico por parte de la élite. La mala gestión y la corrupción en las altas esferas han causado un deterioro de los servicios públicos, especialmente en la policía, la seguridad ciudadana, la educación, la ciencia y las infraestructuras. Putin admitía recientemente que nada menos que el 80 por cien de las órdenes del Kremlin a las regiones son ignoradas. En lugar de modernizarse durante la presidencia de Medvedev, Rusia ha ido generalmente a peor en aquellos índices que miden la corrupción, los derechos de propiedad, la facilidad para hacer negocios o la competitividad. En 2010, Rusia era tan corrupta como Papúa Nueva Guinea, tenía los mismos derechos de propiedad que Kenia, resultaba igual de difícil hacer negocios en ella que en Uganda y era tan competitiva como Sri Lanka. Esta sensación de decadencia ha agravado el problema de las fugas de capital, que las autoridades rusas estimaban en 50.000 millones de dólares en 2011. Gran parte de este dinero sale en forma de sumas relativamente pequeñas que solo son atribuibles a transferencias individuales.

 

El regreso de Putin probablemente empeore la crisis de gobierno al personalizar y desinstitucionalizar aún más el poder, a la vez que frustra las ambiciones de una generación más joven de políticos. Rusia se enfrenta ahora a unos importantes desafíos económicos y sociales que pondrán en peligro las perspectivas de crecimiento y la estabilidad a medio plazo, y requerirán un buen gobierno para poder superarlos. El país padece una necesidad crónica de nuevas infraestructuras y de activos industriales modernizados. A pesar de su deseo de más inversiones, la mala prestación de servicios sociales y la corrupción endémica disuaden a los inversores y limitan la productividad. De especial importancia es el hecho de que la producción de petróleo, que aumentó vertiginosamente durante la década de 2000, quedará estancada los 10 próximos años.

 

El mismo Putin, una Rusia diferente

 

Fuera de Moscú, la combinación de crisis económica y de gobierno ha debilitado la fe de los rusos en el régimen, al que, cada vez más, consideran incapaz de dirigir la economía, combatir la corrupción o controlar el norte del Cáucaso. En 2009, hubo más representantes del Estado ruso asesinados en esa zona que militares estadounidenses muertos en Irak. A Chechenia se la considera cada vez más un Estado independiente de facto con control de su propio ejército y la capacidad de chantajear a Moscú. “Si Rusia tiene suerte, Chechenia se independizará”, bromea un analista ruso. “Si no, Rusia no será capaz de independizarse de Chechenia”.

 

Muchos nacionalistas y liberales dudan ahora de las ventajas de una Chechenia rusa. La emigración sin control desde el Cáucaso y Asia Central ha provocado un auge del nacionalismo ruso, el cual ha mutado de expansionista a exclusivista. La campaña cada vez más popular “Dejad de alimentar al Cáucaso” defiende que los escasos fondos se dediquen a renovar el resto de Rusia, y todo el mundo lo considera una forma de decir que se permita la independencia del norte del Cáucaso.

 

De hecho, además de otros acontecimientos como los incendios forestales y los disturbios raciales, la agitación económica ha dejado al descubierto la crisis de gobierno ante los ciudadanos. Los sondeos de opinión han mostrado un marcado descenso del apoyo a Rusia Unida, el partido de Putin, y una población cada vez más pesimista y crítica con la corrupción. La popularidad de Putin disminuye: solo el 47 por cien de los rusos le consideraba “digno de confianza” en noviembre de 2011, en comparación con el 69 por cien a finales de 2009. La mayoría cree ahora que el país es más corrupto que en los años noventa. Pero aunque la insatisfacción se ha generalizado, todavía no ha generado una oposición significativa. En vez de eso, se ha traducido en un aumento de la emigración: al 22 por cien de la población le gustaría marcharse y, según datos oficiales, se estima que 1,25 millones de personas han abandonado el país en los cinco últimos años.

 

Preocupantemente para el régimen, los que más distanciamiento muestran son los que más ganaron en la época de Putin: las clases medias. Estos factores han puesto a prueba el “consenso de Putin” de la última década y han contribuido a un replanteamiento de la política exterior.
Tras caer en la cuenta de que Rusia no es un BRIC después de todo, Moscú se ha visto obligado a adoptar una política exterior más cauta y pragmática (en cierto modo similar a la de los primeros años de Putin como presidente, cuando el país sintió por última vez que era débil desde un punto de vista económico). Ha bajado el tono antioccidental de la política exterior de la segunda presidencia de Putin, cuando pretendía expulsar a EE UU y a la UE del espacio post-soviético y bloqueaba las iniciativas occidentales en la ONU. Rusia se ha mostrado más dispuesta a cooperar en relación con Irán y se ha abstenido de vetar la resolución que autorizaba a la OTAN a intervenir en Libia. Pero Rusia también considera que la Unión está en declive y, por ello, quiere construir una colaboración entre iguales para afrontar este doble declive y evitar que surja un mundo dominado por China y EE UU. Las percepciones de amenazas por parte de Rusia y la política exterior en el “extranjero próximo” también están cambiando. Moscú tiene un nuevo planteamiento respecto al espacio post-soviético, que tradicionalmente ha sido el escenario de la rivalidad estratégica entre Occidente y Rusia. Como dice un analista ruso, “Hoy Rusia quiere reconstruir su imperio, pero no quiere pagar por ello. Este es nuestro desafío”.

 

Estrategia de la UE para una Rusia post-BRIC

 

La crisis del euro tiene repercusiones graves para la UE en cuanto a la política exterior: su poderío económico está en entredicho, su poder blando está haciéndose añicos y existe el riesgo de que una Unión de varias velocidades en asuntos económicos se traduzca en una falta de unidad en la política exterior. Esto hace que sea más difícil, pero también más importante, conseguir que los Estados miembros encuentren formas de desarrollar una política exterior más eficaz a fin de evitar una mayor fragmentación. En concreto, Rusia sigue siendo un asunto de política exterior tremendamente importante para la UE. Pero aunque Rusia haya perdido gran parte de la confianza en sí misma que tenía antes de la crisis, haya racionalizado sus ambiciones en el espacio post-soviético, se sienta amenazada por China y haya “recompuesto” sus relaciones con EE UU, Bruselas todavía tiene que desarrollar una estrategia para tratar con una Rusia post-BRIC.

 

Si supera la crisis del euro, la UE podría estar en mejor situación que durante los dos primeros mandatos de Putin como presidente para lograr un acercamiento más eficaz. Los Estados miembros se han unido en torno a un nuevo consenso a medida que Alemania se ha vuelto más inflexible y Polonia ha “normalizado” sus relaciones con Rusia. Pero a pesar de ello, la Unión ha seguido centrada en los macro-objetivos en vez de en la clase de resultados concretos que constituyen el núcleo del éxito del “reinicio” de las relaciones entre EE UU y Rusia. Con el fin de aprovechar las oportunidades generadas por las dificultades de la Rusia post-BRIC, pero también para protegerse contra la posible amenaza de una Rusia estancada pero nacionalista, la UE debería adoptar una estrategia centrada en una mayor consolidación de su unidad y una intensificación de la colaboración con Moscú, a la vez que limita el margen de maniobra de Putin para manipular una inter­dependencia asimétrica respecto a la Unión.

 

Una Rusia más moderna dejará abiertas las posibilidades de crecimiento del propio país y esto será bueno para los intereses económicos, políticos y de seguridad de la UE. Pero si la Unión no refuerza su unidad y peso colectivo, no alcanzará sus objetivos en relación con Moscú. El motor germano-polaco es un vehículo creíble para conseguirlo, al reunir a dos Estados que tienen perspectivas distintas sobre Rusia, pero también un profundo interés en que la UE desarrolle una política activa respecto a este país. En concreto, la UE debería coordinar las asociaciones bilaterales para la modernización; aprobar una ley anticorrupción europea; crear un grupo de trabajo conjunto de empresarios y diplomáticos de la UE; y apoyar a las empresas de la Unión para que renegocien con Gazprom el precio del gas.

 

Una UE más fuerte también debería colaborar más activamente con Rusia en asuntos de importancia primordial. La Unión podría ser la punta de lanza de la colaboración con Moscú en determinados asuntos como la mejora de las condiciones de viaje de los ciudadanos rusos a la UE y el reforzamiento de los compromisos sobre política exterior. Para lograr estos objetivos, los europeos podrían adoptar un sistema de visado electrónico con Rusia; coordinarse en cuanto a los visados; establecer una asociación entre la UE, EE UU y Rusia en Asia Central; desarrollar la cooperación con la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva y la Organización de Cooperación de Shanghái; y firmar un gran pacto sobre el libre comercio con Ucrania.

 

Atar de manos a Putin

 

Aunque la idea central de la política de la UE respecto a Rusia debería ser desarrollar más la cooperación, la relación seguirá alterada por problemas relacionados con las políticas internas rusas o bien con el espacio post-soviético. De hecho, aunque pueda ser un país post-BRIC, una Rusia estancada podría ser más agresiva si las élites decidiesen utilizar el nacionalismo para movilizar los apoyos nacionales. Además, Putin no ha abandonado su reivindicación de una hegemonía regional en el espacio post-soviético y se aprovechará de la debilidad de la UE y de las oportunidades que pudieran presentarse. Por tanto, al mismo tiempo que intensifica su cooperación con Rusia, la UE debe crear factores disuasorios para que la élite rusa no viole los derechos humanos, a la vez que pone límites a las reivindicaciones rusas de un imperio “nenúfar” en el espacio post-soviético. Con ese fin, la UE debería adoptar una prohibición de visado y una congelación de activos para los implicados en la muerte de Sergei Magnitsky; apoyar la puesta en práctica del acervo de la energía en la región; ampliar la cooperación en materia de seguridad con los vecinos orientales de la Unión; y hacer que Rusia sea un asunto en las relaciones entre Bruselas y Pekín.

 

Puede que, al estar atravesando la crisis económica más grave desde la década de 1930, la política exterior en relación con Rusia no parezca la prioridad más importante de la UE. Pero con EE UU cada vez más centrado en el Pacífico, es el momento de que la UE elabore un planteamiento coherente respecto a Rusia. Desarrollar una estrategia para una Rusia post-BRIC podría contribuir a poner fin a los problemas económicos de la UE, que pueden provocar una desintegración de la política exterior. Sin esa estrategia, los europeos se arriesgan a verse superados una vez más, en la región y fuera de ella, por un jugador más cínico aunque comprometido, a pesar de que sus cartas son peores: Vladimir Putin.

 

(Traducción: News Clips)



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