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El nuevo mandato presidencial en Francia puede suponer un cambio en el estilo de liderazgo franco-alemán surgido con la crisis del euro. La pareja Berlín-París se ha reafirmado como la alianza indispensable de Europa. Ahora debe hacerse más inclusiva y legítima.

 

En el debate de la Unión Europea sobre sí misma, se ha llegado a aceptar como una especie de verdad establecida que Alemania es, ahora y en el futuro próximo, el líder indiscutido entre los 27 Estados miembros (lo que, como consecuencia, transforma su relación con Francia y relega París a la dolorosa categoría de socio subalterno). Al igual que tantas otras opiniones de consenso sobre Europa rápidamente formadas, esta también distorsiona una realidad mucho más compleja, hasta rayar en la falsedad. Un análisis pausado de los últimos años apunta a tres hechos simples. Sí, el poder de persuasión de Alemania y la influencia que emana de él superan con creces los de Francia en la actualidad. No, el nuevo marco para la gobernanza de la zona euro no se limita a expresar las preferencias políticas alemanas; es, en su fondo y su forma, el típico producto de un compromiso entre las nociones francesa y alemana sobre el modo de organizar Europa. No, Alemania no destaca en todos los asuntos de la política europea; hay ámbitos importantes en los que Francia tiene claramente más peso que su socio alemán (ámbitos en los que no es casualidad que no haya nada parecido a una relación especial franco-alemana que pueda dominar un Berlín investido de poder).

 

Empecemos por esto último. Como ha quedado ampliamente demostrado por la decisión alemana de oponerse a la misión Protector Unificado en Libia para contribuir al derrocamiento de Muamar el Gadafi usando la fuerza militar europea, la diplomacia y la guerra son dos ámbitos políticos en los que Francia supera ampliamente a Alemania. Una tradición de activismo político exterior poscolonial unida a una rápida disposición a emprender campañas militares en el extranjero son características que Francia comparte en Europa no con Alemania sino con Reino Unido. Así se explica en parte cómo, casi 70 años después del fin de la Segunda Guerra mundial, franceses y británicos han conseguido preservar vestigios importantes de su condición de grandes potencias como el veto en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En cuanto a Libia, Alemania, lejos de actuar como líder, se fue retirando calladamente hacia un papel secundario de mirón irrelevante, sin que esa abstención llegase a ser un hecho importante o incómodo. Sencillamente, no hay ningún papel de liderazgo alemán o franco-alemán en la política exterior o militar. Esto no quiere decir que Alemania sea irrelevante como potencia política exterior europea. Pero sí pone de manifiesto la a menudo olvidada realidad de que el comportamiento y el prestigio económicos actuales de Alemania no se traducen estrictamente en una función de liderazgo en otros ámbitos políticos importantes.

 

Un eje donde los dos lados mandan

Como la historia de 2011 demostró con una claridad inusual, la relación franco-alemana interviene y destaca esencialmente en dos ámbitos de la política europea. El primero comprende la mayoría de los asuntos económicos; el segundo tiene que ver con la integración europea (referida y vinculada a la arquitectura institucional de la UE y sus tratados). Cuando estos asuntos políticos tienen el protagonismo, como ha sucedido durante los últimos años como consecuencia de la reorganización de la elaboración de las políticas económicas y el nuevo diseño del gobierno de la zona euro, la pareja franco-alemana parece dominar el programa europeo. Un rasgo específico de las últimas etapas de la actual crisis ha sido que Alemania ha llegado a ser considerada en general el socio dominante, tanto en el contexto de Europa como en el de su relación bilateral con Francia. Pero la visión popular sobre una Alemania triunfante que impone su plan de reforma fiscal y su política de austeridad a sus reticentes socios del euro, dejando al margen la influencia francesa, tiene que ser considerablemente corregida.

 

El marco para la gobernanza que se ha improvisado durante los dos últimos años de elaboración de políticas europeas de emergencia posee todas las características de un acuerdo franco-alemán típico. La marca de Berlín está clara: usando la persuasión tanto como la presión, ha insistido a sus socios de la zona euro para que se comprometan a adoptar una disciplina fiscal estricta (y como muchos creen, peligrosamente estricta), aceptar sanciones más automáticas y dolorosas para los infractores presupuestarios y ampliar el poder de la Comisión Europea para que pueda imponer el respeto al conjunto común de normas. Todo esto ya se ha señalado y comentado, hasta el punto de que se ha convertido en una cuestión política recurrente en gran parte de Europa, con políticos de centro-izquierda como François Hollande en Francia atacando el nuevo marco por centrarse demasiado en la disciplina presupuestaria y olvidarse de la necesidad de un estímulo paralelo.

 

Lo que ha escapado a la atención de muchos observadores de fuera de Alemania es que Berlín, lejos de conseguir imponer su visión exclusiva, ha tenido que olvidarse de algunas partes importantes de su idea original de Maastricht sobre la zona euro. De hecho, algunos de los nuevos elementos principales del gobierno del euro que Alemania ha tenido que aceptar están mucho más cerca de las ideas francesas iniciales sobre cómo dirigir la unión monetaria que de las suyas.

 

Hay tres ejemplos que ponen esto en evidencia inmediatamente:

 

En primer lugar, bajo la presión de los acontecimientos, Berlín tuvo que abandonar su resistencia inicial a las propuestas francesas sobre una nueva autoridad política superior para la zona euro que adoptase la forma de reuniones de los jefes de Estado y de gobierno.

 

Segundo, rindiéndose a lo inevitable, Berlín aceptó un incumplimiento de facto de la estricta cláusula de prohibición de los rescates del Tratado de Maastricht y una ampliación considerable del principio de solidaridad dentro de la zona euro, y accedió a la creación de instrumentos financieros para rescatar de la presión extrema del mercado a los países endeudados.

 

Por último, Berlín ha visto cómo el Banco Central Europeo (BCE) se alejaba de la ortodoxa visión alemana sobre su forma de trabajar y se reinventaba a sí mismo como una institución que amplía sus competencias mucho más allá del objetivo inicial de fabricar dinero resistente a la inflación.

 

Los estridentes gritos de protesta en la prensa popular de Alemania –sobre todo Bild– que acompañaron a la mayoría de estas decisiones sirven de indicador fiable del hecho de que, en esta crisis, Alemania ha tenido que sacrificar tantas vacas sagradas ideológicas como sus socios, o incluso más. El gobierno de la zona euro que poco ha poco ha ido surgiendo como consecuencia de la crisis es mucho menos “alemán” y mucho más “francés” en su diseño que el inicialmente pactado en Maastricht. La impresión de que ha sido Berlín el que ha dictado esta visión ha surgido entre otras cosas del hecho de que fue el que más ferozmente se resistió y más reacio se mostró a dar su consentimiento, lo que centró la atención pública en lo que Alemania aceptaría y el modo en que respondería. Pero el movimiento del cambio institucional y político en la elaboración de políticas de la zona euro no se ha producido ni entera ni predominantemente en la dirección de las preferencias alemanas originales (sino muy lejos de ella).

 

Naturalmente, en la política, la percepción puede importar más que los hechos, especialmente cuando proviene de ese activo inmensurable pero real llamado poder de persuasión. La actual fortaleza económica de Alemania, el éxito de las duras políticas de reforma aprobadas por el gobierno de Gerhard Schröder y Joschka Fischer y las proezas del sector exportador alemán han consolidado el prestigio internacional de Alemania y su reputación en los mercados financieros, lo que ha protegido al país de las peligrosas turbulencias en las que se han sumido muchísimos de sus socios. Alemania parece tan sana como inmune al virus de la pérdida de confianza de los inversores que ha infectado a tantos países del euro y que, como muchos creen, podría propagarse fácilmente incluso a Francia. La percepción de la actual fortaleza alemana y la actual debilidad francesa tiene mucho que ver con esta divergencia en las expectativas. A medida que la crisis del euro se alarga, el desequilibrio en la posición de cada país –una comodidad relativa en Alemania, la amenaza de una alteración gravísima en Francia– se hace patente. Pero es un error interpretar este desequilibrio como un indicio de debilidad francesa que se traduce en una pérdida de poder para influir en los acontecimientos políticos en la UE. No hay ningún motivo para esperar que, en el ejercicio colectivo de diseñar la forma futura de las instituciones y las políticas europeas, Francia vaya a limitarse a acompañar al primer violín alemán. Como en el pasado, Francia y Alemania no tendrán más remedio que seguir buscando y alcanzando el consenso en aquellos asuntos en los que quieran asumir un papel de liderazgo conjunto.

 

Incluir a los socios europeos

¿Y cuáles podrían ser estos asuntos políticos? Con un nuevo mandato presidencial a punto de empezar en Francia, y con París y Berlín preparándose para celebrar el 50º aniversario de la firma del Tratado del Elíseo en enero de 2013, ambos países tienen una oportunidad excelente para supervisar las políticas pioneras conjuntas de reforma e integración europea inteligente. Una tarea inmediata evidente es ofrecer mejores respuestas al permanente dilema de cómo hacer que su labor de liderazgo conjunto parcial pero poderoso en los asuntos europeos sea más inclusiva, pero lógicamente, sin dañar su eficacia. Las muchas situaciones de emergencia extrema causada por los mercados financieros que han caracterizado los últimos años de la crisis de la zona euro han dado pie a momentos de necesidad inmediata en los que Francia y Alemania no tenían muchas más opciones que llegar a un consenso que luego se les imponía rápidamente a sus socios. Aunque este sistema de funcionamiento prepotente ha provocado a veces gran irritación, otras capitales europeas han aceptado en esencia que la falta de unas instituciones europeas fuertes capaces de ejercer un liderazgo dinámico generaba un vacío peligroso que Francia y Alemania tenían que llenar (porque ninguna otra entidad política de la zona euro podía hacerlo).

 

Pero esos patrones de toma de decisiones un tanto autoritarios que predominan en los momentos de urgencia extrema se vuelven intolerables cuando la crisis se prolonga tanto que se transforma en una nueva “normalidad”. El aumento de la frustración es palpable en muchas capitales europeas y la carta conjunta que firmaron a mediados de marzo 12 Estados miembros de la UE –pero no Francia ni Alemania– solicitando más políticas orientadas al crecimiento es un indicio claro de ello. Alemania y Francia deben revisar la forma de tratar con sus socios si quieren evitar una resistencia cada vez mayor a sus propuestas. No es ninguna coincidencia que la canciller alemana, Angela Merkel, haya emprendido hace poco un ejercicio de escucha, al invitar a los distintos dirigentes a conversaciones informales en Berlín para tantearlos y tranquilizarlos, asegurándoles que sus opiniones son importantes.

 

No debe subestimarse la dificultad de Berlín y París para encontrar el enfoque adecuado. No hay ningún grupo predefinido ni definible de Estados miembros del euro o de la UE al que Francia y Alemania puedan invitar a formar parte de una alianza de liderazgo extraoficial; cualquier intento de crearlo provocaría todavía más resistencia entre aquellos países que se sintiesen excluidos. Lo que Francia y Alemania pueden y deben hacer –aparte de cultivar las relaciones con los demás Estados miembros de una forma regular aunque inevitablemente limitada– es establecer un patrón de consultas informales cambiantes que obedezca a una geometría variable determinada por el asunto que se vaya a debatir y por la mentalidad europea de los diversos gobiernos nacionales. Como los ejemplos de Polonia y desde luego de España han demostrado en el pasado, el cambio de las mayorías políticas puede tener consecuencias para el acercamiento de un país a los asuntos europeos. Pasar por alto a Italia cuando estaba gobernada por Silvio Berlusconi era generalmente una política sensata; dejar de lado habitualmente a Mario Monti es probable que tenga consecuencias negativas. Un gobierno como el actual en Polonia tiene más probabilidad de responder bien y de colaborar si se cuenta con él para la preparación de decisiones importantes que otro con una postura política menos comprometida con la UE o con menos interés.

 

El lugar de España en un paisaje tan cambiante de círculos de influencia informales debe determinarlo en gran medida el propio país. El tamaño, el peso económico y la ambición diplomática deberían situar a España entre los países que a Alemania y Francia les suela parecer obligatorio consultar. Pero la sorprendente reticencia de los líderes políticos españoles a intervenir con convicción en el debate paneuropeo sobre el modo de dar forma a Europa en las próximas décadas ha reducido el peso de España como interlocutor esencial. No hay ninguna razón endógena por la que la voz española en Europa deba estar tan relativamente silenciada, en comparación, por ejemplo, con la de Italia. Los motivos deben buscarse en las actuales preferencias políticas españolas, la estructura de su política y, quizá, la historia. Muchos actores políticos y económicos clave de Madrid –o por lo menos esa es la impresión que comparten muchos en París y Berlín– están más interesados en reforzar su influencia en Latinoamérica que en trabajar en pos de una presencia española más destacada en Europa.

 

Más allá de las decisiones de emergencia de la zona euro que puede que todavía tengan que adoptarse en respuesta a una nueva pérdida de confianza de los inversores o a un empeoramiento grave del comportamiento del crecimiento, Francia y Alemania deben emprender ahora con urgencia una búsqueda conjunta de otras medidas políticas que refuercen la cohesión y la viabilidad del euro. Desde la perspectiva actual, la posibilidad de una divergencia duradera en el comportamiento económico entre Alemania y las economías con problemas de la zona euro –amenazadas por una combinación posiblemente dañina de deuda y déficit elevados, altos costes del crédito y bajo crecimiento– parece ser uno de los mayores problemas a los que los responsables políticos europeos tendrán que enfrentarse durante el próximo lustro. Una situación prolongada de indicadores del rendimiento divergentes no solo generaría un gran problema para la política monetaria del BCE, sino que sometería al nuevo y recién estrenado marco para la gobernanza a una prueba que podría ser enormemente problemática.

 

Europeizar el Estado del bienestar

Aunque prepararse para la creación de unas instituciones comunes más fuertes y legítimas de la zona euro a través de cambios importantes en el Tratado de la UE debería ser para Alemania  y Francia uno de los objetivos políticos conjuntos a medio y largo plazo, hay mucho que puede y por tanto debe hacerse antes de llegar al final del largo y difícil camino de la negociación y ratificación del que será el sucesor del Tratado de Lisboa. La necesidad de estabilizar la zona euro desde el punto de vista económico y político es demasiado grande y demasiado urgente para esperar a un cambio completo del tratado como única respuesta posible: las instituciones de la UE y los gobiernos nacionales deben respaldar una estrategia de varias etapas para tomar medidas basadas en el tratado actual, a la vez que se reconoce que Lisboa no puede suponer el fin de la búsqueda por parte de la Unión o de la zona euro del marco institucional necesario para responder a los desafíos del siglo XXI.

 

Tres ámbitos políticos destacan como áreas para la reforma que podrían producir un gran rendimiento a cambio de la inversión política. La cohesión económica podría reforzarse mediante medidas que faciliten una mayor migración económica dentro de la zona euro, lo que aliviaría los problemas de paro en las regiones económicamente deprimidas. Dicha migración económica facilita considerablemente la gestión de los sucesos económicos divergentes dentro de la UE, y los europeos son los más interesados en que se tomen más medidas que hagan que a los parados les resulte más fácil buscar trabajo y trasladarse allí donde este pueda encontrarse. Un segundo campo prometedor para la reforma tendría que ver con medidas orientadas a la europeización parcial de algunos aspectos de las políticas del Estado del bienestar. El objetivo no sería sustituir los mecanismos nacionales por otros europeos, sino más bien crear políticas asistenciales europeas complementarias en ámbitos como el paro o la sanidad, diseñando mecanismos que europeizarían una cantidad mínima de la protección social en los países participantes sin buscar la armonización completa de los niveles de transferencia del Estado del bienestar en términos reales ni relativos. Finalmente, los gobiernos podrían empezar a definir un catálogo de cambios en las prácticas administrativas, políticas y constitucionales necesarios para adaptar la gestión nacional de la política presupuestaria y macroeconómica al nuevo marco de gobernanza pactado para la UE y la zona euro. Como no tienen inconveniente en admitir las autoridades encargadas de aplicar los nuevos acuerdos, existe actualmente una perjudicial desconexión entre lo que se ha acordado en Europa y los arraigados métodos nacionales de gestión de la planificación presupuestaria y otros aspectos de la política macroeconómica nacional.

 

Empezar a trabajar en todos estos ámbitos daría a los mercados financieros, a otros agentes económicos y a los ciudadanos una señal clara de que hay una determinación implacable de rescatar a la zona euro de su actual situación de crisis y buscar más oportunidades de reforzar los vínculos entre sus miembros. Facilitar la migración de los trabajadores entre los países del euro e, idealmente, en la UE proporcionaría beneficios tanto sociales como económicos. Si se europeizasen algunos aspectos del Estado del bienestar se generarían mecanismos de solidaridad europea que podrían operar mucho más eficazmente, desde un punto de vista económico, que las engorrosas y a menudo derrochadoras políticas de cohesión que actualmente se aplican haciendo uso del presupuesto de la UE. Privar a una unión monetaria de unos mecanismos de solidaridad que activen cierta transferencia automática de ingresos de las regiones prósperas a las que tienen problemas económicos y de empleo añade una dificultad considerable a la gestión monetaria, económica, social y política de dicha unión. Aquí hay un campo político sin explorar donde incluso unos pequeños avances podrían reportar beneficios considerables. Finalmente, un programa para reformar las prácticas nacionales y hacerlas eurocompatibles enviaría una señal clara de que los países del euro y la UE se toman en serio el nuevo marco de gobernanza económica que han creado y son conscientes de que firmar nuevas leyes u otros acuerdos solo es un primer paso que debe ir seguido de muchos otros.

 

En estos ámbitos, conseguir la aceptación unánime o la participación inicial de todos los miembros de la zona euro o la UE sería tan difícil que retrasaría la puesta en práctica de las nuevas políticas hasta un futuro indeterminado. En cada uno de ellos, Francia y Alemania podrían tomar la iniciativa de manera útil, asumiendo una función precursora y buscando socios para empezar a trabajar con aquellos dispuestos a participar. La experiencia europea demuestra que los grupos pioneros de países que se esfuerzan por sacar adelante los nuevos proyectos políticos sortean eficazmente el perjudicial principio de unanimidad que da a cada uno de los 27 países derecho a veto contra las políticas nuevas, sin representar ningún riesgo grave para la cohesión de la UE. El poder de arrastre de las nuevas políticas exitosas sería lo bastante fuerte para hacer que la mayoría de los países que inicialmente se quedan fuera opten después por participar, una vez que se comprueba que la nueva política común funciona lo suficientemente bien.

 

La crisis del euro ha demostrado vívidamente que la predicción de que la gran ampliación de la UE hacia el Este haría que la pareja franco-alemana quedase obsoleta como entidad definitoria de la política europea era, como mínimo, prematura, o puede que completamente errónea. Los 17 países del euro han creado un espacio económico diferenciado y, cada vez más, un espacio político en el que Francia y Alemania, juntas, deben seguir ejerciendo un liderazgo mientras la zona euro y la UE carezcan de unas instituciones integradas lo bastante poderosas para ofrecer una dirección sostenida y, si es necesario, imponerse a los gobiernos y parlamentos nacionales. Pero admitir este hecho no debe equivaler a conformarse con la situación actual ni a aceptarla. La inauguración de un nuevo mandato presidencial en Francia debería señalar un cambio hacia un estilo de liderazgo franco-alemán más inclusivo que el que han permitido los peores años de la crisis del euro.

 

El 50º aniversario del Tratado del Elíseo debería ser la ocasión para que Alemania y Francia emprendan junto a otros socios algunos proyectos europeos para reforzar la cohesión económica, política y social de la zona euro. La pareja franco-alemana se ha reafirmado como la alianza más indispensable de Europa. Ahora debe trabajar para mejorar sus credenciales como asociación inclusiva, popular y legítima.

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