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Las rúbricas ‘seguridad nacional’ y ‘defensa’ justifican a menudo la opacidad y los límites al derecho de acceso a la información por parte de los ciudadanos. España prepara una Ley de Transparencia que debería promover la rendición de cuentas y una democracia más participativa.

 

En 1766, el pastor finlandés y filósofo “ilustrado” Anders Chydenius introducía con éxito la que es, de hecho, la primera ley de transparencia de la historia, incorporada dentro de la Ley de Libertad de Prensa adoptada aquel año por el Riksdag del país nórdico. Casi 250 años después, el Parlamento de la actual Suecia ya no es soberano sobre la Finlandia natal de Chydenius, pero el derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública sigue presente en sus debates. El gobierno solicitó en 2011 a los diputados que estudiaran cómo actualizar una legislación superada por los avances tecnológicos. Y, curiosamente, la respuesta de la cámara en mayo de este año fue no tocar la tatarabuela de todas las leyes de transparencia. Temen que con una reforma se debiliten derechos bien consolidados de los ciudadanos suecos, y que una nueva ley sea más vulnerable en el contexto comunitario. Así lo analiza Nils Funcke, uno de los secretarios de la comisión parlamentaria encargada, según el portal especializado www.wobbing.eu: “Nos pidieron que reinventáramos la rueda, así que lo hicimos, y decidimos darle una forma redonda”.

 

Los usos y costumbres legislativos dicen mucho de la cultura democrática de los países. Visto desde uno donde la ley que regula los secretos oficiales es todavía de 1968, y cuya ley de transparencia acaba de ver la luz en 2012, la experiencia sueca es sin duda llamativa. Por supuesto, los debates parlamentarios en Suecia discurrieron en paralelo a los habituales mecanismos de consulta pública, característicos de las democracias representativas consolidadas. Cuando el consejo de ministros del gobierno de España presentó el 23 de marzo el anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, no la había visto nadie fuera de sus despachos. Ni rastro de democracia participativa. El ejecutivo puso en marcha, 72 horas después, un maratoniano proceso abierto de opiniones de 15 días sobre el proyecto de ley. Esta “consulta exprés” sirvió para que las organizaciones de la sociedad civil recogieran 80.000 firmas críticas con el proyecto por sus insuficiencias. Con algunas de las sugerencias debajo del brazo, el gobierno se llevó su Plan de Acción de Gobierno Abierto a la cumbre en Brasil del Open Government Partnership, una iniciativa internacional en la que participan 54 países, entre ellos España. Tampoco el plan de acción había sido sometido –tal como establecen las normas de esa asociación– a consulta pública. No había tiempo para la participación. Ha nacido en España la transparencia con prisas. Y son muchos los interrogantes que despierta.

 

En sus comentarios al plan de acción, Access Info Europe, una de las ONG más activas en este campo, critica que este contenga “una serie de medidas que, si bien podrían ser de gran utilidad en tiempos de crisis económica, no tienen ninguna relación con medidas de gobierno abierto, por ejemplo la posibilidad de crear una empresa en 24 horas o poder solicitar las ayudas de la PAC [Política Agrícula Común] on line”. Sin querer entrar a valorar en detalle las disposiciones concretas de la nueva ley de acceso española, este comentario refleja el procedimiento “al galope” que ha logrado sacar por fin a España del furgón de cola en Europa en materia de transparencia. Un proceso aturullado, marcado por la angustia política y la urgencia legisladora de la crisis, cuyo precio es que la primera ley de acceso a la información nace asociada en las mentes de los españoles más a las medidas anticorrupción que incorpora, o de fomento digital de las empresas, que a su objeto originario: hacer que nuestra democracia sea más abierta, transparente y participativa.

 

Los ciudadanos y el acceso a la información
¿En qué piensan, entonces, los europeos cuando piensan en transparencia? El 11 de mayo, el británico Daily Mail inundaba su portada con el siguiente titular: “Reino Unido, adicto a las pastillas para dormir”. El coste para la Seguridad Social de las recetas de medicamentos para el sueño había crecido un 17 por cien en tres años, desde el comienzo de la crisis, en un país donde un tercio de la población padece insomnio. ¿La fuente del dato? Una petición realizada por una empresa farmacéutica al amparo de la ley británica de acceso (FOI, por sus siglas en inglés), aprobada en 2000 y en vigor desde 2005, y una de las más amplias junto a las de Suecia y Estados Unidos. El portal de noticias de la BBC tiene, por su parte, una sección de noticias específica con informaciones obtenidas mediante solicitudes FOI. Con los datos recabados durante tres meses de los 52 cuerpos policiales que existen en Reino Unido, a finales de marzo informaban, por ejemplo, de que la lista de criminales buscados en todo el país supera las 30.000 personas, el 14 por cien en relación a delitos violentos y el tres por delitos sexuales.

 

Cada año, las obligaciones de transparencia de la FOI conceden a la prensa tabloide uno de sus rituales preferidos a la hora de sacar los colores a políticos y funcionarios: publicar cuánto gastaron el año anterior en papel higiénico los diplomáticos y demás empleados del ministerio de Asuntos Exteriores. En enero de 2011, tras descubrir que no estaba autorizado a usar las instalaciones deportivas recién renovadas de la embajada británica en Turquía, un turista británico solicitó a ese ministerio el coste total de las reformas. El 25 de enero de aquel año, cumpliendo el plazo de 20 días que marca la ley para responder (en España será de un mes y silencio administrativo), el departamento le contestó detallando la factura relativa a 2010: 5.000 euros por el mantenimiento anual de la piscina, 10.000 euros por el cambio de hierba en una pista de tenis y 7.000 por el nuevo asfaltado de una segunda cancha. Un equipamiento deportivo de primera que no pueden usar, como detalla la respuesta del ministerio, los 2,5 millones de turistas británicos que cada año visitan Turquía “porque no sería practicable”.

 

La ley de libertad de la información genera en Reino Unido más de 40.000 solicitudes de este tipo cada año. En EE UU, donde su veterano sistema de acceso a la información data de 1966, la Freedom of Information Act (FOIA) da lugar a unas 600.000 peticiones anuales: 597.000 en 2010 y 644.000 en 2011, según el último informe anual del departamento de Justicia de EE UU. El año pasado, más de 3.000 eran relativas a archivos de la CIA y 11.000 a los del FBI. Un gigantesco aparato burocrático en el que trabajan a tiempo completo unos 4.000 funcionarios, encargados de la nutrición –clasificar y desclasificar documentos– del “monstruo de los secretos” que es la administración federal de EE UU. Un enorme caudal documental que ha permitido conocer estos años detalles sobre el seguimiento del FBI a Marilyn Monroe o a John Lennon y, más recientemente, las angustiosas dudas protocolarias de la diplomacia estadounidense a la muerte de Franco. ¿Qué podrán averiguar los españoles cuando comience a andar en nuestras vidas la ley española, que será adoptada en principio después del verano? ¿Cómo es una demanda de acceso?

 

Pueden verse ya algunos ejemplos en acción en (www.tuderechoasaber.es), una iniciativa que podríamos calificar de crowd-access: a la petición realizada el 12 de abril por Marco A. Velasco, por seleccionar un ejemplo, se han sumado ya 13 personas. En su solicitud, Velasco se dirige así al gobierno de la Comunidad de Madrid: “Quisiera saber el número de billetes de metro vendidos en cada mes desde el 10 de enero de 2006 hasta el 31 de marzo de 2012, desagregado por tipo de billete y mes. Les agradecería que suministrasen la información en un formato tratable y fácilmente reutilizable informáticamente (tabla leíble en csv, txt u otros, evitando formatos de imagen, pdf, etcétera)”.

 

En Londres ese dato es público. Y relevante. Solo el siete por cien de los billetes de metro emitidos en la capital británica lo son a la descomunal tarifa completa de cuatro libras (4,30 desde hace unos meses). El resto viaja en distintos regímenes de descuento para viajeros frecuentes. Conclusión: un visitante armado de esta información podría acusar al ayuntamiento de tener ahí una lucrativa tasa encubierta al turismo. Son ejemplos derivados de la concepción originaria del acceso, según la cual las llamadas leyes de transparencia regulan el procedimiento de petición por un ciudadano o administrado de archivos o documentos en manos de una administración. Un derecho que regula la ley española, aunque sin definirlo como un derecho fundamental, como reclaman numerosas organizaciones de la sociedad.

 

Transparencia de la actuación pública
Pero, más allá de esta concepción, las nuevas tecnologías permiten insertar la transparencia en el corazón de los sistemas democráticos sin necesidad de que un ciudadano pida a un funcionario que saque unas carpetas de un cajón. Es lo que el anteproyecto de la ley española recoge como obligaciones de “publicidad activa” de las administraciones públicas españolas, que deberán publicar “de forma periódica y actualizada la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad, relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública”. Un acceso público inmediato y universal que será canalizado –supuestamente– a través del Portal de la Transparencia que recoge la norma. Una figura clave inspirada –esperemos– en portales como www.data.gov, que alberga desde su creación por la administración de Barack Obama en 2009 más de 400.000 bases de datos sobre distintos ámbitos cubiertos por las políticas federales de EE UU. En enero de 2011, el gobierno británico siguió los pasos del estadounidense con www.data.gov.uk, que incluye por ahora información de unas 2.000 bases de datos. En nuestro entorno, el gobierno francés fue el último en sumarse con www.data.gouv.fr, a finales de 2011, dentro de una ambiciosa estrategia de open government que llaman Étalab.

 

En EE UU existían en 2011 más de 230 aplicaciones para manejar los datos de data.gov, un indicador de las posibilidades de una información que, si se consolida en España, debería permitirnos comparar las evaluaciones de los médicos de cabecera o conocer las estadísticas reales de delitos en nuestro barrio, más allá de los titulares de periódico. Una masa crítica considerable de elementos de juicio que las administraciones públicas deberán proporcionar en los formatos que exigía Velasco en su demanda de acceso a la Comunidad de Madrid. Datos que puedan ser copiados, compartidos y combinados de forma gratuita para poder explorarlos, analizarlos, cruzarlos y visualizarlos. Un test básico de calidad del open data que cumple, por ejemplo, la base de datos que incluía este año, por primera vez en la historia, el nombre, cargo y salario de los 454 empleados de la Casa Blanca. Una información elemental, inocua, que durante años ha sido objeto en España de un absurdo pulso parlamentario y periodístico ante la opacidad reinante.

 

Un universo nuevo de gestión de la información en una administración pública disfuncional, napoleónica y de espaldas al administrado como es la española, que exigirá, como recuerdan Antonio Garrigues Walker y otros directivos de la ONG Transparencia Internacional España, “presupuestos que permitan desarrollarla, una mejora en los sistemas de archivo y en la trazabilidad de los procesos de toma de decisiones, una formación a los funcionarios en la norma y en los valores que representa, y una reorganización de los datos existentes para que se publiquen de forma que sean reutilizables por la ciudadanía” (El País, 29 de marzo de 2012).

 

Además de este esfuerzo logístico e inversor, la genuina ilusión con la que muchos hemos recibido la presentación en sociedad de una ley de transparencia viene matizada por una cierta aprensión sociológica, que resume Emilio Guichot, experto en Derecho de la Comunicación por la Universidad de Sevilla y quizá el mejor conocedor de la legislación comparada sobre acceso en nuestro país: “Cruzando datos sobre criminalidad, calidad de centros educativos e índice de fracaso escolar, tasa de desempleo, precio medio y tipología de la vivienda, sectores de actividad, etcétera, referidas a cada barrio y a cada calle, se corre un riesgo no desdeñable de contribuir a la segmentación e incluso a la estigmatización social. Y, desde luego, a una afección a la privacidad de las personas, cuyas condiciones de vida y situación social se pueden en buena medida adivinar por su residencia en tal o cual barrio o calle o por la escolarización en tal o cual colegio. Puede defenderse, no obstante, que lo socialmente acertado, también en estos casos, no es ‘ocultar’ la sociedad sino sacarla a la luz. Se trata, pues, de una cuestión que debe ser objeto de debate social, que ya se está planteando y que se planteará de forma aguda en un futuro inmediato”.

 

En este salto adelante que proponemos a las fronteras lejanas de un territorio, el de la transparencia, que en España acabamos de comenzar a explorar, el debate en Reino Unido se focaliza en lo que los expertos denominan “espacio para pensar” o para deliberar. Una manifestación de esta reivindicación sería la tranquilidad de tener las espaldas cubiertas a la hora de redactar informes o “memos” en los que los funcionarios presentan opciones a los políticos, muchas de ellas controvertidas, política, legalmente o tóxicas ante la opinión pública. La extensión en el mundo de la cultura del acceso, a medida que hasta 90 países adoptaban legislaciones al respecto, ha comenzado a generar una fuerte reacción entre los funcionarios, incómodos al verse desprovistos del escudo protector de la opacidad en sus discusiones estratégicas y en sus relaciones con los administrados (nosotros, “el 100 por cien”).

 

El exprimer ministro laborista Tony Blair ganó las elecciones en 1997 con un programa que contenía la promesa de impulsar una ley de acceso. Eran las sextas generales en las que los laboristas incluían una norma sobre transparencia en su plataforma electoral, por lo que el debate venía también de largo en Reino Unido. El Parlamento adoptó la FOI en 2000, pero la ley entró en vigor el 1 de enero de 2005 debido a las zancadillas del propio Blair a una causa que él mismo impulsó. Se estima que el 60 por cien de las solicitudes de acceso en Reino Unido son realizadas por ciudadanos, el 20 por cien por historiadores y el 10 por periodistas. Pero Blair en sus memorias, Tony Blair, A Journey (2010), se deja llevar por todos los demonios de la FOI: “Ley de Libertad de Información. Cinco palabras inocuas. Miro ahora esas palabras al escribirlas, y me dan ganas de sacudirme la cabeza hasta que se caiga. Qué idiota. Qué bobo tan ingenuo, estúpido e irresponsable. No hay descripción adecuada de la estupidez. Tiemblo ante la imbecilidad (…). La verdad es que la FOI no es utilizada, en la mayoría de los casos, por la gente. Es usada por periodistas. Para un líder político, es como decir a quien te está golpeando la cabeza con un palo, ‘toma, prueba con esto’, y darle una maza”.

 

Jack Straw, ministro de Justicia de Blair cuando se aprobó la ley en 2000, reconocía en abril de este año a The Daily Telegraph que no se tomaban notas de algunas ”reuniones de alto nivel” por el miedo de secretarias y funcionarios a que la FOI sacara a la luz los “momentos de conciencia” de sus ministros con un “nivel de detalle horrible”. El veterano diputado laborista se enfrenta a la “amenaza” de la transparencia por la investigación de las posibles torturas al islamista libio Abdelhakim Belhadj, entregado a la CIA por la inteligencia británica bajo su mandato en Justicia. Straw solicita una clarificación de ciertas disposiciones de la ley británica para garantizar unas excepciones en ciertos espacios del desarrollo de las políticas. Es la reivindicación de un “espacio para pensar” no transparente, inaccesible. “Sin esta protección, vamos a tener mucha toma de cuasi-decisiones mediante SMS y Blackberry”, asegura.

 

Un escenario como el destapado por Financial Times en el ministerio de Educación, dirigido actualmente por el conservador Michael Gove. Varios funcionarios y el propio Gove se enfrentan a la amenaza de tener que publicar correos electrónicos enviados desde sus cuentas privadas de Gmail –incluida la de la esposa del ministro– y no a través de sus direcciones de correo electrónico oficiales, con el afán precisamente de sortear posibles demandas de acceso. Entre las tácticas empleadas deliberadamente para esquivar futuras solicitudes figura la inclusión de erratas deliberadas, como “Afg*anistán” o “p0lítica”, para evitar que los motores de búsquedas de las bases de datos encuentren esos documentos. En septiembre de 2011, el comisario de Información –órgano independiente encargado de velar por la correcta aplicación de la FOI– rechazó una decisión del ministerio de Educación que excluía del ámbito de aplicación de la ley de transparencia esos correos enviados desde cuentas privadas.

 

La respuesta a estas preocupaciones la dio Francis Maude, ministro del gabinete de David Cameron el 16 de mayo en un debate parlamentario. Maude se hizo eco de este tipo de críticas, y reconoció que la FOI estaba teniendo el efecto de empujar las discusiones “al salón de té, y no al consejo de ministros, donde deberían producirse”. Sin embargo, Maude mostró una actitud más deportiva. “¿Puede [la FOI] provocar bochorno? Sí. ¿Debemos ser un poco más maduros ante eso? También”, dijo, sumándose al creciente debate sobre la cuestión en Reino Unido.

 

El buen gobierno y una democracia abierta
Los conflictos surgidos en contextos de maduración de la cultura de transparencia deberían ayudar al recién llegado, España, a dar sus primeros pasos en la buena dirección. Pero, como siempre en España, todo buen proyecto es susceptible de terminar mal. La primera constatación es que estamos muy lejos de los escenarios descritos. Según el estudio “Cuando lo público no es público” (2008), un 43 por cien de las solicitudes de acceso realizadas a distintas administraciones en España fueron contestadas con una denegación de acceso y un 35 con el silencio administrativo. Antes de sacarle punta a la democracia abierta, deberíamos practicarla. En la gimnasia institucional de la transparencia desempeñan un papel fundamental los organismos encargados de garantizar y evaluar el funcionamiento de las leyes de acceso.

 

Como escribe Guichot, “una de las claves que marcará el éxito o el fracaso de la ley será la existencia de una institución independiente que haga pedagogía de la transparencia”. El proyecto de ley del gobierno de Mariano Rajoy encomienda esa tarea a un organismo ya existente, rebautizado ahora como Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios. Un nombre con mal fario en un país que a menudo sustituye calidad con cantidad. “En su configuración actual, esta institución no reúne los requisitos de independencia necesarios”, afirmaba Guichot (Tercera de ABC, 30 de abril de 2012). En relación al “espacio para pensar”, el anteproyecto parece optar por una peligrosa sobreprotección preventiva de ese ámbito para el debate de alternativas dentro de la administración. Además de las excepciones habituales, como los documentos que afecten a la “seguridad nacional” o a la “defensa”, la ley española recoge una serie de “límites al derecho de acceso” que, sin las decisiones moderadoras de un órgano independiente, podrían terminar por desactivar la realidad del acceso. En esta categoría se incluyen, por ejemplo, informaciones que supongan “un perjuicio para la política económica o monetaria”, o una redacción confusa (¡las prisas!) de la dinámica siempre compleja entre acceso y protección de datos personales. La ley excluye, además, gran parte de los llamados documentos preparatorios, esas “cuasi-decisiones” de las que hablaba Straw. Si, en la célebre formulación del juez Louis Brandeis del Tribunal Supremo de EE UU, “el mejor desinfectante es la luz del Sol”, el horizonte de la transparencia en España se presenta lleno de nubes.

 

El reto de políticos, funcionarios y ciudadanos con la cultura de la transparencia en España tiene que ver con la supervivencia de los Estados modernos como maquinarias eficaces para la gestión del bien común (o de los despojos de eso que un día llamamos res publica). Una de las grandes lecciones de esta “era WikiLeaks” es que ya no es sostenible, por ejemplo, que el “monstruo de los secretos” que encierra el gobierno de EE UU ponga cada año el sello de “clasificado”, “secreto” o top secret a unos 750 millones de folios. No es viable que miles y miles de documentos circulen cada día por unos “conductos oficiales” presuntamente confidenciales que son cada vez más vulnerables a filtraciones y goteras digitales de todo tipo. No es razonable que todavía en España la agenda de los ministros, los movimientos de los candidatos o el personal a cargo de las instituciones del Estado se escondan, en ocasiones, tras la maleza de la opacidad y la falta de regulación.

 

El buen gobierno que pregona la ley de transparencia –esos gobernantes éticos, austeros y eficaces que exige una ciudadanía europea cada vez más hastiada– llegará a España si este esperanzador proyecto legislativo desencadena una revolución cultural en la administración española. Las deficiencias sistémicas que ha puesto de manifiesto la crisis financiera y la perversa actuación de los incentivos de nuestro sistema político, orientándolo hacia la opacidad en lugar de la transparencia (como la ausencia de mecanismos eficaces para el establecimiento de comisiones de investigación independiente sobre Bankia o el impulso de la clase política a “tapar” y evitar comparecencias parlamentarias de actores clave) son aspectos fundamentales de graves deficiencias de nuestro ecosistema institucional, que una nueva cultura de transparencia podría curar. Está en juego la naturaleza misma de los Estados como maquinarias de ordenación de la convivencia. La democracia abierta está directamente relacionada con la capacidad de esos Estados de proveer libertad y seguridad a sus ciudadanos. Para ello, esa concepción más accesible, práctica y cercana de la relación administrador-administrado debe partir de una interpretación equilibrada de normas como las de acceso y transparencia. Y sirve, de nuevo, el ejemplo sueco, donde ese equilibrio pragmático en la aplicación de la ley ha llevado a los ciudadanos a evitar realizar peticiones de información los viernes por la tarde, en un país donde los funcionarios asumen su obligación de dejarlo todo de lado para atender una demanda de acceso.

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