Barack Obama recibió de la administración de George W. Bush una compleja y negativa herencia: un país sumido en una crisis económica y una política exterior debilitada y envenenada por un conflicto en Irak y Afganistán, cuyo coste económico constituye una pesada carga para las ya maltrechas finanzas estadounidenses. Las prioridades de Obama se dirigen a corregir los desequilibrios financieros, recuperar la economía y reformar el sistema sanitario. A la vez, el mandatario impulsará cambios geoestratégicos en su política exterior apostando firmemente por el diálogo, la negociación y el pragmatismo, en un escenario internacional dinámico y abierto en el que muchos de los nuevos actores son y serán asiáticos. Ambos frentes, interior y exterior, están estrechamente ligados.

El centro de gravedad de la política y la economía mundial se ha trasladado desde el Atlántico hacia Asia-Pacífico. Los principales focos de inestabilidad internacional se extienden desde Oriente Próximo, pasando por Asia Central y el golfo Pérsico, hasta la península coreana. También en Asia-Pacífico, además de países desarrollados como Japón, Corea del Sur, Taiwan, Australia y Nueva Zelanda, surgen varias economías emergentes, como China e India, convertidas hoy en las grandes locomotoras de la economía global. Mientras tanto, Estados Unidos y la Unión Europea a duras penas han salido de la recesión económica. La crisis que explotó en 2008 ha acelerado el traslado de poderes e influencias de Occidente a Oriente y ello se reflejó en las dos cumbres del G-20 de Londres y Pittsburgh en abril y septiembre de 2009. En el G-20 se sientan China, Japón, India, Corea del Sur, Indonesia, Australia y Arabia Saudí. Las próximas dos cumbres del G-20, en junio y noviembre de 2010, se celebrarán en Canadá y Corea del Sur.

En este nuevo contexto, la administración Obama reforzará las relaciones de todo tipo con Asia. El continente fue el destino de la primera gira oficial de la secretaria de Estado, Hillary Clinton, en febrero e incluso el secretario del Tesoro, Timothy Geithner, es un gran experto en asuntos asiáticos ya que ha vivido en India, China y Japón y habla japonés y mandarín. Obama sabe que el futuro económico de EE UU se juega en Asia, destino de la gira que llevó a cabo del 13 al 19 de noviembre visitando Japón, Singapur, China y Corea del Sur. En Singapur participó en la cumbre anual del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) y en otra cumbre especial entre EE UU y la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (Asean). Obama pidió compartir con las principales potencias asiáticas la responsabilidad de afrontar los grandes desafíos económicos y sociales. Pero a partir de ahora llega lo más difícil: pasar de los gestos y las declaraciones de principios al logro de acuerdos concretos entre las partes. La primera prueba: la Cumbre sobre el Cambio Climático, del 7 al 18 de diciembre en Copenhague.

En Asia se está gestando un nuevo orden mundial multipolar en el que también China e India tendrán un papel protagonista. La crisis financiera que se inició en EE UU ha dejado claro que aunque este país seguirá siendo durante dos décadas la gran superpotencia, ya no puede resolver solo los grandes retos globales. Incluso precisa de la cooperación ajena para resolver sus propios problemas financieros. Y para mantener su peso e influencia mundial, debe renovar su capacidad de liderazgo con una estrategia de “poder inteligente” que le permita tener más aliados y menos adversarios. Para lograrlo, Obama enterrará el unilateralismo impuesto por Bush desde el 11-S para apostar por el multilateralismo. Deberá afrontar el reto de conducir con pragmatismo las relaciones con China, un coloso asiático con historia, dimensión, vocación y capacidades para convertirse a medio o largo plazo en la otra gran superpotencia. Hasta ahora, ambos países se han coordinado ante la crisis económica y China ha colaborado con EE UU para frenar el desplome del dólar muy debilitado por el doble déficit fiscal y comercial del país. Pero más allá de las buenas formas, persisten las incertidumbres sobre las futuras prioridades e intereses de China. Ya es el primer exportador mundial, un potente inversor exterior e impulsa un gradual uso del yuan en sus intercambios comerciales. Mientras tanto, la UE sigue política, no económicamente, ausente en Asia.

Entenderse con China
Obama visitó Shanghai y Pekín del 15 al 18 de noviembre. EE UU necesita entenderse y cooperar con China para reconducir los efectos de la crisis económica y afrontar otros desafíos globales como el cambio climático y la proliferación nuclear. Clinton ya avanzó en febrero que las discusiones sobre la situación de los derechos humanos en China no pueden bloquear la cooperación bilateral. Ambas economías son cada vez más interdependientes. Obama y Hu Jintao acordaron en su encuentro del G-20 en Londres elevar el nivel de las consultas con la celebración del Diálogo Estratégico y Económico EE UU-China, el 27 y 28 de julio en Washington. Muchos temas económicos para “dialogar”: la debilidad del dólar, la paridad del yuan, la financiación del déficit estadounidense o las tentaciones de un retorno al proteccionismo comercial. Varias cuestiones comunes pero con intereses y perspectivas distintos a la hora de afrontarlos.

China es el mayor acreedor de EE UU. En octubre poseía casi 900 billones de dólares en bonos del Tesoro y sigue comprando, aunque menos, una deuda que ayuda a financiar el enorme déficit fiscal estadounidense. A su vez EE UU sigue importando productos chinos que alimentan un enorme déficit comercial con China. Este país, superando a Canadá y México, ya es el primer proveedor de mercancías en el mercado estadounidense. Por otro lado, EE UU se ha visto desplazado por China como primer socio comercial en países como Japón, Corea del Sur, Australia e incluso, desde abril de 2009, Brasil. El gobierno chino mantiene infravalorado el yuan entre un 15% y un 25% de su valor real, lo que favorece que sus empresas exportadoras incrementen su competitividad y sus ventas en todos los mercados mundiales. Ello afecta de forma negativa a EE UU y demás países desarrollados, pero también perjudica a muchos países en desarrollo muy dependientes de su sector exportador como Indonesia, Malaisia y Tailandia. Estos sufren una doble presión. A la fuerte depreciación del dólar se le suma una más sutil depreciación del yuan. Desde julio de 2005, el yuan fue apreciándose hasta un 21%, pero a partir de julio de 2008 volvió a depreciarse un 6,82% respecto al dólar como estrategia para recuperar su potencial exportador. Con un tipo de cambio de 1,50 dólares por euro, la UE, que es el primer socio comercial de China, es la mayor perjudicada.

En septiembre de 2009 China acumulaba unas reservas de divisas de 2.273 billones dólares, 327 billones más que a finales de 2008. Son el fruto de las inversiones extranjeras y de su robusto sector exportador. Según el World Investment Report 2009 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), China fue el primer país receptor de inversión extranjera directa (IED) en 2008 con 108,3 billones de dólares, por delante de EE UU e India. Con este enorme caudal de reservas goza de la capacidad financiera para aprobar cuantiosos planes para estimular la economía china. Además, un sistema bancario muy controlado por el Estado ha concedido créditos con unos tipos de interés y condiciones muy favorables a la empresas y a los particulares, un maná que sólo a cuentagotas se ha dado hasta ahora en EE UU y la UE. Estas medidas pretenden potenciar la inversión y un crecimiento económico más basado en la demanda y el consumo interno y, a la vez, reducir una excesiva dependencia del sector exportador. Unos objetivos que Washington también ha exigido a Pekín para paliar el fuerte déficit comercial de EE UU. Sin embargo, la modificación del actual modelo de crecimiento chino requerirá su tiempo. No será fácil cambiar, por ejemplo, la tradicional tendencia a ahorrar de los chinos, cuya tasa es de un 37%, que se explica por la falta de un sistema público que asegure servicios básicos como la educación, la sanidad o las pensiones. El gobierno ha lanzado unos ambiciosos programas para mejorar el sistema educativo, sanitario y de pensiones. También desea corregir las crecientes desigualdades territoriales y sociales. Casi el 60% de la población china aún depende del sector primario –que en EE UU, sólo emplea al 4%– y más de 150 millones de chinos sobreviven con un dólar diario. Existen aún grandes diferencias entre ambos países. La economía china representa menos de un tercio de la norteamericana. La renta per cápita se sitúa en unos 3.200 dólares. La de EE UU, en 46.000. Y mientras China ocupa el puesto 92º del PNUD, EE UU está en el 13º.

China está potenciando las inversiones de sus empresas en el exterior, principalmente en Asia, América Latina, África y Rusia, áreas o países donde se ha convertido en un fuerte competidor frente a EE UU. Su IED alcanzó los 56 billones de dólares en 2008, el doble respecto al año anterior. Con una buena bolsa de divisas a mano, desarrolla una frenética diplomacia económica y energética para conquistar nuevos mercados y asegurarse los recursos energéticos y alimenticios precisos para seguir creciendo. China esta tejiendo una red de acuerdos de libre comercio con sus vecinos asiáticos como el Asean-China en vigor desde enero de 2001, pero también con países como Chile (2005), Nueva Zelanda (2008) y Perú (2009). Y a medida que su posición inversora y comercial crece por todas partes, lo hace a costa de EE UU, la UE y Japón.

Pero China recela de EE UU, a quien exige unas políticas económicas más eficaces para estabilizar una economía maltrecha y un dólar muy débil. Los chinos quieren garantizar la plena seguridad de sus activos en EE UU para seguir sosteniendo el dólar. Zhou Xiaochuan, gobernador del Banco Central chino, lanzó en marzo un primer aviso sobre la conveniencia de que el dólar fuese reemplazado por una moneda de reserva internacional gestionada por una institución internacional. Un papel que difícilmente pueden asumir los Derechos Especiales de Giro (DEG), una unidad de cuenta creada por el Fondo Monetario Internacional en 1969, basada en una cesta de divisas que incluyen el dólar, el euro, el yen y la libra esterlina. Hoy, el 65% de las reservas mundiales están depositadas en dólares, el 26% en euros y sólo un 1% en DEG. Las tres cuartas partes de estas reservas están en manos de las economías emergentes. Muchos analistas occidentales consideran que las pretensiones de Pekín no dejan de ser un cuento chino y que el dólar goza de “una mala salud de hierro”. Es verdad que el predominio del dólar durará una o dos décadas. Además el yuan aún no es convertible. Pero la situación actual evolucionará hacia una mejor posición del yuan en el sistema financiero y comercial internacional. China está logrando apoyos entre los BRIC (Brasil, Rusia, India, China). También anima a sus empresas a usar el yuan, en detrimento del dólar, en sus intercambios comerciales. Ha firmado varios currency-swap agreements con países como Indonesia, Malaisia, Corea del Sur, Tailandia, Argentina, Brasil y Rusia, que permiten los intercambios de divisas entre los bancos centrales. El yuan se abrirá paso a medida que China vaya reemplazando a EE UU como el principal socio comercial e inversor en Asia. Los primeros esfuerzos chinos se dirigen a la “regionalización” del yuan en su comercio exterior en Asia, contando con la colaboración de Hong-Kong, Macao y de algunos países de la Asean.

Según el Banco Mundial, China crecerá un 8% en 2009, pero persisten los desequilibrios estructurales y sociales. Cabe preguntarse si el actual nivel de crecimiento se mantendrá una vez remitan los efectos directos de los planes de estímulo del gobierno. No acaba de arrancar el consumo interno y una parte de los créditos generosamente concedidos a las empresas y los particulares han vuelto a alimentar la especulación bursátil e inmobiliaria con el consiguiente riesgo de las burbujas. Tampoco cabe descartar los rebrotes de proteccionismo comercial entre China y EE UU. Obama se ve presionado por los lobbies empresariales y sindicales. En octubre, la tasa de paro de EE UU alcanzó el 10,2%.

Reafirmar las relaciones con Japón, Corea del Sur e India
Obama inició su gira el 13 de noviembre en Japón, que estrenó un nuevo gobierno tras la histórica victoria del Partido Democrático de Japón en las elecciones generales del 30 de agosto. Yukio Hatoyama quiere mantener unas relaciones más equilibradas y menos dependientes con EE UU y potenciar la cooperación regional con sus vecinos asiáticos, especialmente con China que es ya su primer socio comercial. La interdependencia económica entre los países de la Asean+3, que ya suman una cuarta parte del PIB mundial, no para de crecer. Pero en Tokio preocupa el ascenso económico del coloso chino y del uso del yuan, lo que explica que Hatoyama haya relanzado la idea de constituir una futura “comunidad de Asia del Este” que contase con una divisa común. Una propuesta de difícil realización por razones políticas. Hatoyama tiene en cuenta el precedente de la UE y del euro como un modelo de integración económica y monetaria. Japón y Corea del Sur prefieren una integración económica en el marco de la Asean+3, antes de acabar dependiendo de una hegemonía china y del yuan en Asia oriental.

Japón observa el acercamiento entre EE UU y China. Pero Obama reafirmó en Tokio la centralidad de su alianza estratégica con Japón en Asia. Ambos países seguirán colaborando para superar la crisis. Japón es, tras China, el segundo tenedor de bonos del tesoro estadounidense (731 billones de dólares).

Los sigue comprando (105 billones de dólares sólo en agosto) y ha apoyado siempre al dólar. Sus reservas de divisas alcanzaron los 1.057 billones de dólares en octubre. Pero la situación económica japonesa es aún sombría. El país salió de la recesión y el PIB creció un 0,9% en el segundo trimestre de 2009, tendencia positiva que se ha confirmado con un 1,2% en el tercer trimestre, gracias a la robusta demanda china, pero puede contraerse un 3,2% en el vigente año fiscal que acaba en marzo de 2010 para luego crecer un 1,2% en el siguiente periodo. En agosto la tasa de paro era del 5,5%. El nuevo gobierno potencia el consumo interno para corregir un modelo económico muy dependiente de su sector exportador. Este se siente perjudicado por la apreciación del yen frente al dólar (84 yenes por dólar en noviembre). Por otro lado, el Banco de Japón teme que la deflación continúe hasta principios de 2012. Obama y Hatoyama trataron otras cuestiones como el cambio climático. Japón es el quinto emisor mundial de CO2 tras China, EE UU, Rusia e India. Corea del Sur es noveno.

La última escala de la gira de Obama fue Corea del Sur, el 18 y 19 de noviembre. En su agenda con el presidente Lee Myung-bak predominaron los asuntos políticos como el conflicto norcoreano, la presencia militar estadounidense en el país y el apoyo surcoreano en Afganistán. Sin embargo, destacó una cuestión pendiente: el acuerdo de libre comercio entre EE UU y Corea del Sur (Korus FTA) firmado en 2007, aún no ratificado por los respectivos poderes legislativos. El Congreso norteamericano quiere renegociar algunos capítulos del acuerdo, como el del sector del automóvil.

Corea del Sur no lo acepta, presionado por la oposición política y una opinión pública reticente a abrir su mercado a la carne vacuna estadounidense. Seúl también ha firmado en 2009 otro acuerdo de libre comercio con la UE (el Korea-EU FTA) que se abrirá a la ratificación de las partes en 2010. Corea del Sur es el sexto país tenedor de reservas de divisas (270 billones de dólares en noviembre) tras China, Japón, Rusia, Taiwan e India. La balanza comercial global se mantenía hasta octubre con un superávit de 34,58 billones de dólares, porque aunque las exportaciones bajaron un 20,7% en los nueve primeros meses del año, las importaciones cayeron un 33,1%. Corea del Sur ha salido muy bien de la crisis. La cuarta economía asiática volvió a crecer un 2,9% en el tercer trimestre y sus exportaciones van recuperándose gracias al crecimiento chino. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha pronosticado que el PIB tendrá un crecimiento positivo del 0,1% en 2009, que subirá al 4,4% en 2010.

Clinton no incluyó India en su primer viaje a Asia en febrero y no la visitó hasta el 17 de julio. Tampoco lo hizo Obama en su reciente gira, si bien éste recibió al primer ministro indio Manmohan Singh, el 24 de noviembre en Washington. Bush potenció las relaciones bilaterales e incluso firmó en 2007 un acuerdo de cooperación nuclear para uso civil, ratificado por el Senado el 1 de octubre de 2008. Sin embargo, Obama, condicionado por la crisis financiera, el conflicto de Afganistán y Pakistán y el control de la proliferación nuclear, necesita con urgencia entenderse con China y Pakistán, los dos vecinos y rivales históricos de India. Un complicado equilibrio geoestratégico que plantea interrogantes. Pero Clinton confirmó en Nueva Delhi la robustez de las relaciones indo-estadounidenses y firmó importantes acuerdos de cooperación en los ámbitos militar, espacial y científico, que incluyen desde la venta de aviones hasta la construcción de dos centrales nucleares.

Existe una convergencia de intereses políticos y económicos entre ambos países. La economía china es hoy aún tres veces y media mayor que la india, que este año puede crecer un 6,7%. Pero a medio y largo plazo cabe que India disfrute de unos niveles de inversión extranjera y de crecimiento económico parecidos o superiores a los de China. Está llamada a ser la tercera economía mundial y un contrapoder a la hegemonía económica china en Asia. Y mantiene unas crecientes relaciones económicas con otras democracias como Japón, Corea del Sur y Australia.

Regionalismo e integración económica en Asia-Pacífico
Obama participó el 14 y 15 de noviembre en Singapur en la cumbre anual de la APEC, y en una cumbre especial Asean-EE UU. APEC es una institución que agrupa hoy a 21 países de Asia-Pacífico, entre ellos EE UU, Canadá, México, Perú, Chile y Rusia, y que nació para promover el libre comercio e impulsar la creación de una gran área de libre comercio en la región antes de 2020. Algo difícil porque algunos miembros, ante el continuado fracaso de la Ronda de Doha de la OMC, están potenciando otras vías alternativas. Una de ellas es la negociación y firma de una compleja red de acuerdos bilaterales de libre comercio. Ya se ha pasado de los 45 firmados en 2001 a 167 en 2009. Otra vía consiste en constituir un área de libre comercio a nivel regional. El 1 de enero de 2010 entra en vigor el China-Asean Free Trade Agreement (Acfta) entre China y seis de los 10 miembros de Asean (Brunei, Indonesia, Malaisia, Filipinas, Singapur y Tailandia). Los otros cuatro (Camboya, Laos, Myanmar y Vietnam) lo harán en 2015. Es previsible que Japón y Corea del Sur también se incorporen a esta área económica que estaría compuesta por los 10 miembros de Asean más China, Japón y Corea del Sur (Asean+3).

Japón y Corea del Sur temen que China imponga en Asia su plena hegemonía política, económica y monetaria. China ya es el primer socio comercial de prácticamente todos los países asiáticos, en detrimento de EE UU. Este contexto  explica la propuesta de Yukio Hatoyama, respaldada por Corea del Sur, tendente a crear una East Asia Community (EAC). China no la descarta, pero quiere limitarla geográficamente a los países de la Asean+3. En cambio, Hatoyama quiere ampliarla incluyendo también India, Australia y Nueva Zelanda, para lograr equilibrar el poderío chino. También desea que una futura EAC llegue a acuerdos comerciales con EE UU y la UE.

Obama se encontró en Singapur con un continente en el que EE UU ha perdido peso político y comercial ante China, cada vez más activa. Sin embargo, conserva buenas cartas para jugar en el tablero asiático. Su mensaje en favor de la cooperación multilateral fue muy bien recibido. Existe un factor clave: varios países asiáticos están recelosos ante el rápido ascenso de su vecino chino en todos los ámbitos, desde el económico al militar. Si bien crece su interdependencia económica con China, a su vez, desean que EE UU siga presente económica y militarmente en la región. Precisan un contrapeso a China que sólo EE UU y más tarde India, puede asegurar. Japón, Corea del Sur, Filipinas, Tailandia y Taiwan, mantienen alianzas militares con Washington. Otros países como India han firmado diversos acuerdos de cooperación. También Vietnam ha establecido una buena sintonía con Washington. Todos desean una rápida recuperación de la economía y del comercio exterior de EE UU. Incluso el ex primer ministro de Singapur, Lee Kuan Yew remarcó en Washington en octubre, la conveniencia de que EE UU siga involucrado en el sureste asiático. No quieren quedarse solos a merced del coloso chino. Obama pudo comprobarlo durante la cumbre con los 10 Estados miembros de Asean.

Para el presidente norteamericano, la gira constituyó un test sobre su política exterior asiática. Se encontró con China a punto de convertirse en la segunda economía mundial. Veinte años después de la caída del muro de Berlín, en 1989, un nuevo orden económico emerge y su centro gravita hacia Asia-Pacífico. El comunismo ruso colapsó. El comunismo chino se transformó en un capitalismo confuciano sin pluralismo político que ha sacado un gran provecho de la globalización económica. Las transformaciones afectarán al sistema institucional financiero impulsado en 1944 en la conferencia de Bretton Woods. EE UU, golpeado por la crisis económica y un dólar debilitado, ya no puede imponerse a los demás y deberá negociar con las economías emergentes como China. El predominio del dólar está contestado pero no amenazado. Obama apuesta por renovar el compromiso de EE UU con Asia.

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La elección de Barack Obama representa una oportunidad histórica para los que sostienen que la economía energética mundial debe transformarse si queremos evitar la desestabilización del planeta provocada por la dependencia actual de las energías fósiles. Obama estructuró su candidatura sobre la idea de un cambio necesario en varias áreas de la política nacional, entre las cuales las políticas energética y de cambio climático figuraban en el centro de su programa. Al ser elegido en noviembre de 2008, declaró: “Una vez que asuma la presidencia, pueden estar seguros de que Estados Unidos entrará de nuevo y con fuerza en las negociaciones globales sobre el cambio climático y contribuirá al liderazgo necesario para empujar al mundo hacia una nueva era de cooperación global contra el cambio climático. Es hora de que nos enfrentemos con este reto definitivamente. Postergarlo ya no es una opción. Negarlo no es una respuesta aceptable. Hay mucho en juego”.

Sin embargo, Obama ha hecho más hincapié en la expansión de las energías renovables y tecnologías bajas en emisiones de dióxido de carbono que en el esfuerzo diplomático necesario para conseguir un acuerdo sobre objetivos legalmente vinculantes para las reducciones de emisiones a medio plazo por parte de todos países. Este énfasis se ha debido en parte a “realidades políticas” de EE UU, donde el espectro del cambio climático nunca ha tenido el mismo eco en el electorado en comparación con Europa. A partir del famoso reconocimiento, por parte de George W. Bush en 2006, de que EE UU era “adicto al petróleo”, los republicanos enarbolaron la bandera de la “independencia energética”. Por contraposición, Obama ha promovido la eficiencia energética y ha impulsado las energías renovables.

Es un enfoque político y retórico que la administración Obama comparte con China, y aunque no es idéntico al planteamiento estratégico de la Unión Europea, es muy similar y compatible (ya que todos coinciden en el camino general que hay que seguir). Aunque las expectativas ante la Cumbre de Copenhague se moderaron desde la elección de Obama, este esfuerzo en la acción (formulación de nuevas políticas nacionales y despliegue de nuevas tecnologías) –más allá de la diplomacia– puede ser la clave para mantener vivo el proceso post-Kioto.

Coincidiendo con la visita de Obama a Asia a mediados de noviembre de 2009, EE UU estableció una nueva asociación con China en energías renovables, eficiencia energética y tecnologías bajas en CO2. EE UU también está renovando y profundizando la forma y el contenido de su relación energética bilateral con la UE. En el mismo mes de noviembre, se inauguró el nuevo Consejo UE-EE UU para la Energía. Estos nuevos mecanismo de cooperación bilateral podrían ser la clave para cambiar la dinámica de la negociación post-Kioto.

¿Pero dónde está ahora la política energética de Obama? A pesar de la sensación de que todo el esfuerzo de la administración se ha invertido en la elaboración de una nueva estrategia para la guerra de Afganistán y en la lucha por la reforma sanitaria, la política energética ha avanzado más durante el primer año de Obama que en cualquier otro momento desde finales de los años setenta y principios de los ochenta. Entre las medidas del gobierno y otras adoptadas por el Congreso, se han sentado las bases para una revolución energética en EE UU y, por extensión, el mundo.

Medidas ejecutivas
Aunque la aprobación de la Ley Americana de Empleo Verde y de Electricidad Limpia (Clean Energy Jobs and American Power Act of 2009) no está prevista antes de la próxima primavera, a lo largo de 2009 la administración ha sacado adelante muchos aspectos de su programa de energía a través de ordenes ejecutivas (decretos ley) y otras normas. Estos poderes ejecutivos, generalmente otorgados al presidente por anteriores legislaturas, se pueden utilizar para profundizar o reforzar medidas incluidas en la legislación ya existente. Aunque las dos grandes leyes energéticas de la administración de George W. Bush –la Ley de Política Energética de 2005 (Energy Policy Act) y la Ley de Independencia y Seguridad Energética de 2007 (Energy Independence and Security Act)– incluían apartados para casi todas las posibles reformas energéticas necesarias, ninguna fue suficientemente profunda. De ahí, la necesidad de desarrollar varios aspectos de la legislación anterior.

El 26 de enero de 2009, apenas una semana después de llegar a la Casa Blanca, Obama firmó dos directivas. La primera ordenó al departamento de Transporte y al departamento de Energía (DOE, en inglés) aumentar los niveles de eficiencia obligatoria (los llamados estándares CAFE) para los coches manufacturados en 2011. La segunda permite al Estado de California imponer restricciones más exigentes a las emisiones de CO2 que las existentes a nivel federal –algo a lo que la administración Bush se había negado–. Esta decisión es significativa debido a que California, que genera más emisiones que cualquier otro Estado, podría utilizar su gran poder de mercado para empujar a las empresas automovilísticas a producir más rápidamente nuevos modelos de coches (híbridos y eléctricos, por ejemplo).

El 5 de febrero, Obama firmó otra directiva presidencial en la que pedía al DOE que aumentase la eficiencia energética de los electrodomésticos, algo que supondría ahorrar el doble de la energía producida por todas las plantas eléctricas que actualmente utilizan carbón.

El Día de la Tierra, el 22 de abril, el presidente ordenó al DOE establecer un nuevo programa para alquilar bloques y derechos de explotación en aguas nacionales para la generación de electricidad a través de energías renovables como la eólica y la mareomotriz. Es la primera medida que autoriza y regula el uso de los emplazamientos offshore norteamericanos para el aprovechamiento energético de las renovables, algo que podría aumentar significativamente la inversión privada en energía eólica y mareomotriz.

En octubre –mes de la Conciencia Energética– Obama firmó varias órdenes más. El 5 de octubre, la Orden Ejecutiva sobre Sostenibilidad Federal, que insta al gobierno federal a liderar las reformas energéticas para predicar con el ejemplo, estableciendo objetivos para reducir las emisiones antes de 2020 en cada departamento y agencia del gobierno federal, al estilo del Climate Change Act de Reino Unido, en vigor desde enero de 2010. A finales de octubre, el presidente anunció la firma de un acuerdo entre varias agencias federales que facilitaría la construcción de redes de transmisión en terrenos federales. El objetivo es superar los obstáculos creados por varios grupos de interés locales que se oponen a la construcción de cualquier infraestructura energética de gran tamaño en sus zonas.

Con esto se pretenden reducir los trámites necesarios para la construcción de infraestructuras en terreno federal, lo que ayudará a la expansión de las energías renovables, que actualmente exigen un aumento significativo de la capacidad de transmisión para llevar la electricidad desde zonas de alto potencial para las renovables (por ejemplo, las llanuras del Medio Oeste y los desiertos del Suroeste) a los grandes centros urbanos.

Quizá la acción más importante de Obama en el terreno energético-climático durante el primer año ha sido la decisión de la Agencia de Protección Medioambiental (EPA, en inglés), en respuesta a un dictamen del Tribunal Supremo estableciendo que las emisiones de CO2 (y demás gases de efecto invernadero) representan una amenaza a la salud y el bienestar de los ciudadanos. Así, el 6 de noviembre, la EPA envió a la Casa Blanca su llamado endangerment finding, donde se pide al presidente autorización para limitar, directamente por la agencia, las emisiones de todo tipo, tanto en el sector eléctrico como en el del transporte. Esta medida –autorizada el 7 de diciembre de 2009– da al presidente la posibilidad de presionar al Senado, que tiene en sus manos una legislación que, por primera vez, establecerá unos objetivos obligatorios para reducir las emisiones de CO2 en EE UU y fijará un precio para las emisiones a través de un nuevo mercado de emisiones similar al europeo. Por otra parte, otorgaba al presidente la libertad de comprometerse a algo más concreto en Copenhague.

Acciones legislativas
Cuando Obama asumió la presidencia, el mundo ya había entrado en su peor recesión desde la Segunda Guerra mundial. La economía norteamericana necesitaba con urgencia un fuerte estímulo fiscal, más allá de la política monetaria expansiva de la Reserva Federal y los miles de millones de dólares incluidos en los planes de rescate para varios bancos, aseguradoras y las grandes empresas automovilísticas. Por otro lado, hacía falta un empuje serio hacia la transformación de la economía energética si EE UU pretendía presentar un compromiso auténtico en las negociaciones para un nuevo régimen post-Kioto. Con una tasa de desempleo prevista superior al 10%, la administración decidió incluir en el nuevo plan de estímulo una parte importante de fondos destinados a la eficiencia energética, la expansión de las energías renovables, la renovación de la red eléctrica y la creación de ‘empleo verde’.

Apenas un mes después de la toma de posesión, el presidente firmó la Ley Americana de Recuperación y Reinversión (ARRA, The American Recovery and Reinvestment Act), aprobada en el Senado por el mínimo de 60 votos necesarios para evitar el filibusterismo (un mecanismo legal que bloquea cualquier legislación en el Senado). Este plan de estímulo incluía 787.000 millones de dólares en nuevos gastos, de los cuales 80.000 millones se destinaron a inversiones en energía limpia y en eficiencia energética.

Según un análisis de la Agencia para la Información Energética (EIA, Energy Information Agency), el plan de estímulo destinó unos 12.500 millones de dólares a programas para aumentar la eficiencia energética de las viviendas del país y para ayudar a las administraciones locales y a los Estados en sus propios programas de eficiencia, incluyendo nuevos códigos para la construcción. Otros 4.500 millones de dólares se destinaron a instalar en todos los edificios del gobierno federal las tecnologías más punteras en el campo de la eficiencia energética.

El segundo gran apartado del plan de estímulo en materia energética estableció incentivos fiscales más profundos y estables para las energías renovables y otras tecnologías, a través de créditos (tanto de producción como de inversión) y otras prestaciones. Por otro lado, se destinaban 6.000 millones de dólares a garantías estatales para préstamos bancarios otorgados al sector privado para expandir las energías renovables, los biocombustibles y otros proyectos relacionados con la red de transmisión eléctrica, casi 5.000 millones a la creación de una nueva red eléctrica inteligente, 3.400 millones a I+D en las energías fósiles (incluyendo fondos para desarrollar proyectos de captura y almacenamiento de carbono), y 2.000 millones para investigación sobre la próxima generación de baterías. Finalmente, el plan incluía 600 millones de dólares para programas de formación profesional en el campo de los ‘empleos verdes’.

De los 787.000 millones de dólares incluidos en la ARRA, a finales de 2009 sólo se había gastado una tercera parte. Este retraso en la adjudicación de fondos podría convertirse en una explosión de gastos e inversiones a lo largo de 2010.

Si los logros del plan de estímulo no parecen muy significativos evaluados en el contexto de 2030, esto se debe a que las grandes contribuciones de la ley, se cumplen y agotan en torno a 2014. Sin embargo, si el mismo esfuerzo –o uno mayor– se mantuviera hasta 2030, los logros serían mucho más notables.

Esta es la justificación para el proyecto ley aprobado en la Cámara de Representantes en el verano de 2009, conocido como Waxman-Markey, por sus dos principales autores en la cámara baja. Entre las varias provisiones del proyecto, lo más destacado es el objetivo legalmente vinculante de reducir las emisiones de CO2 en un 17%, comparado con 2005, antes de 2020 (un 58% antes de 2030 y un 83% antes de 2050). Es la primera vez que la Cámara de Representantes asume la obligación por parte de EE UU de reducir sus emisiones, aunque todavía tendrá que aprobarse en el Senado y ser firmado por el presidente. La otra medida principal del proyecto de ley es un nuevo mercado de emisiones de CO2 en EE UU, similar al de la UE, para estimular las inversiones en energías renovables, eficiencia energética y en varias infraestructuras imprescindibles. Aunque el 80% de los derechos de emisión se distribuye gratis durante los primeros años de operación del mercado de emisiones, esta transición incial terminaría en 2025, con un 70% de los derechos subastados en el mercado, a partir de 2030.

Una tercera medida, que complementa a los objetivos de reducción de emisiones y al nuevo mercado de emisiones, es la implantación de un estándar mínimo para la contribución de las energías renovables y la eficiencia al mix eléctrico. Antes de 2020, las grandes empresas eléctricas tendrán que cubrir un 20% de su generación con energías renovables o avances (ahorros) en eficiencia. Este nuevo Estándar Mínimo Combinado para las Energías Renovables y la Eficiencia Energética a nivel federal es similar –y complementario– a los varios RES (Renewable Energy Standards) al nivel estatal, que ya existen en 33 Estados. Hasta un 20% de este mínimo nivel se puede cumplir con aumentos en la eficiencia energética. Aunque el 80% de los derechos de emisión se distribuye gratis durante los primeros años de operación del mercado de emisiones, esta transición inicial terminaría en 2025, con un 70% de los derechos subastados en el mercado a partir de 2030.

Las provisiones del proyecto de ley en el terreno de la captura y almacenamiento de carbono (CCS, en sus siglas en inglés) son especialmente notables. Para recibir los 50.000 millones de dólares procedentes de las subastas de derechos en el mercado de emisiones –y otros 10.000 millones que provendrán de un impuesto especial (wires charge) sobre electricidad generada por energías fósiles– las plantas eléctricas que utilizan carbón estarán obligadas a emplear tecnologías de CCS a partir de 2025, como tarde. El proyecto Waxman-Markey propone también una Administración de Despliegue de Energías Limpias (CEDA, en inglés), con 7.500 millones de dólares para apoyar la inversión privada en tecnologías de energía limpia (incluyendo la nuclear) e infraestructuras complementarias.

Contiene varias medidas de eficiencia energética en casi todos los campos de uso final, especialmente acelerando calendarios ya establecidos e intensificando los objetivos. Finalmente, Waxman-Markey, destina más del 50% de los ingresos de las subastas de derechos en el mercado de emisiones a devoluciones a los consumidores para compensar en parte cualquier aumento en los precios energéticos como resultado del esfuerzo de reducción de emisiones.

El proyecto de ley Waxman-Markey tiene que pasar por el Senado en su versión particular –la Ley Americana de Empleos Verdes y de Electricidad Limpia (Clean Energy Jobs and American Power Act), conocida como Boxer-Kerry– antes de volver a un comité bicamaral donde las dos versiones tienen que unificarse, para presentarse luego a la firma del presidente.

Lo más probable es que el proyecto Boxer-Kerry no llegue al pleno del Senado antes de primavera, con una votación final posiblemente en marzo. La mayoría demócrata en el Senado no tiene mucho margen más allá de marzo, si quiere enviar la ley final al presidente para su firma en junio. Ante la controversia por la reforma sanitaria y la reforma energética y climática, los demócratas quieren evitar que la ley llegue a Obama más tarde que junio, ya en plena campaña para las elecciones mid-term de noviembre, que renovarán un tercio de los senadores. Waxman-Markey se aprobó en la cámara baja por una estrecha votación de 219 a 212, con varios representantes demócratas unidos a la totalidad de los republicanos en su rechazo.

Copenhague y el proceso post-Kioto
En el momento de redacción de este artículo, se prevé que Obama irá a Copenhague el 18 de diciembre de 2009 con tres herramientas en mano: primero, un compromiso de reducir las emisiones de EE UU en un 17% antes de 2020 (comparado con 2005); segundo, la posibilidad de regular, a través de la EPA, las emisiones de todo tipo de emisores en EE UU; y tercero, el presidente disfrutará de la percepción generalizada de que los recientes compromisos de China e India en Copenhague tuvieron mucho que ver con la exitosa diplomacia de Washington.

Sin embargo, algunos piensan que Obama no ha empujado a su país suficientemente en el terreno de la energía y el cambio climático. Estos críticos, leales todavía a Obama, insisten en que el problema del cambio climático es más sensible al tiempo que el asunto del sistema sanitario y cuestionan la oportunidad de haber comenzado la reforma sanitaria antes de conseguir una nueva ley que estableciera un mercado de emisiones a tiempo para la Cumbre de Copenhague.

Otros piden compromisos más ambiciosos y su cumplimiento en plazos más reducidos. Por ejemplo, la administración Obama mantiene el objetivo de limitar la concentración de CO2 en la atmósfera a 450ppm (partes por millón) a largo plazo para evitar que la temperatura global aumente más de dos grados (Celsius), pero los críticos de la izquierda hacen hincapié en el hecho de que la ciencia sugiere que el nivel de estabilización de CO2 en la atmósfera no puede superar los 350 ppm para evitar que la temperatura global ascienda más que esos dos grados.

Esta posición choca frontalmente con un planeamiento todavía muy extendido en EE UU: que la ciencia no apoya la tesis del cambio climático. La posición conservadora en este asunto, cuando no se define por los argumentos económicos a corto plazo, señala el hecho de que desde la firma del Protocolo de Kioto, las temperaturas medias del planeta no han subido, sino al contrario, han bajado.

Los llamados “escépticos” frente a la ciencia argumentan que la insistencia en reducir las emisiones de CO2 no es más que un complot en favor del sector de energías renovables y de las Naciones Unidas.

Frente a estas afirmaciones, la Organización Meteorológica Mundial reveló a mediados de diciembre que la primera década del siglo XXI ha sido la más cálida desde que se empezaron a recopilar estos datos de manera sistemática en 1850. Por otro lado, la NASA publicó recientemente nuevos datos que muestran que el mundo acaba de experimentar el periodo junio-octubre más caluroso jamás registrado. La Agencia Internacional para la Energía (AIE) anunció que el mundo tendrá que gastar 10,5 billones de dólares entre 2010 y 2030 para reducir las emisiones suficientemente; y que este gasto aumentaría en 500.000 millones de dólares adicionales por cada año de demora en la reducción más allá de 2010. Para EE UU, cualquier demora tendrá otras implicaciones: “Sin legislación para combatir el cambio climático, nuestro país dará un paso atrás en la competencia para moldear el futuro energético del mundo,” escribió en el Washington Post, Ralph Izzo, presidente de Public Service Enterprise Group.

La administracion Obama anunció el 25 de noviembre que comprometería a EE UU en Copenhague a reducir sus emisiones de CO2 en un 17% respecto a 2005 antes de 2020, en un 30% para 2025, y en un 42% antes de 2030. Este compromiso equivale a un recorte del 5,5% respecto a 1990, menos que los compromisos de Bill Clinton, y mucho menos que el 25%-40% solicitado por la UE para los países avanzados. Sin embargo, era la primera ficha que tenía que moverse. Se produjo justo después de que Obama y el presidente chino, Hu Jintao, firmaran una amplia gama de compromisos para la colaboración bilateral en asuntos energéticos.

Tras las declaraciones de Obama respecto a los compromisos norteamericanos para Copenhague, Hu anunció a finales de noviembre que China reduciría su “intensidad de carbono” (el nivel de emisiones por unidad del PIB) en un 40%-45% antes de 2020 (y en un 20% para 2010, equivalente a un recorte de CO2 de 1.600 millones de toneladas).

Algunos argumentan que incluso con esta disminución de la intensidad de carbono, las emisiones de China aumentarían un 72%-88% antes de 2020. Así, estas mejoras son básicamente las previstas en la estructura de la economía china. De todas formas, aunque los compromisos por parte de EE UU y China son insuficientes, tuvieron una influencia sobre la dinámica de las negociaciones. Durante el mes antes de Copenhague, gran parte del resto de países emergentes respondió a la cadena de compromisos anunciados por la UE, EE UU y China. India marcó un compromiso similar al de China (una reducción de su “intensidad de carbono” del 20%-25% para 2020), mientras Brasil anunció una propuesta para recortar las emisiones en más del 35% antes de 2020. Australia, Corea del Sur e Indonesia también han explicado al mundo cómo van a afrontar sus propias reducciones de emisiones. En vísperas de su celebración parecía que, finalmente, la Cumbre de Copenhague no estaba condenada al fracaso total.