Hoy en las plazas griegas ocupadas por los aganaktisménos (indignados) hay un eslogan ubicuo: “No debemos nada, no venderemos nada, no pagaremos”. Los argentinos casi lo lograron: tras cinco años de negociaciones, los acreedores tuvieron que aceptar quitas por un valor promedio del 70% de su inversión en bonos soberanos argentinos. Los paralelismos entre los casos de  Argentina y Grecia son evidentes: partidos políticos clientelistas; incontinencia en el gasto público; evasión impositiva endémica; una extensa economía sumergida y una historia de suspensiones de pagos. En los años noventa, la convertibilidad entre el peso y el dólar produjo un efecto similar al de la introducción del euro en Grecia: la bajada de los tipos de interés que provocó una moneda más fuerte, generó una acumulación masiva de deuda privada.

Paralelamente, una política fiscal temeraria desbocó el gasto público mientras las exportaciones perdían competitividad. En ambos casos, el Fondo Monetario Internacional (FMI) optó por medidas paliativas para ganar tiempo. Pero abordar una crisis de solvencia con inyecciones temporales de liquidez no resuelve el problema ni genera confianza en los mercados.

En junio de 2001, Argentina dobló sus apuestas con un gigantesco swap de bonos para postergar los vencimientos de su deuda. No sirvió de nada. Seis meses después, y a pesar de una inyección adicional de 8.000 millones de dólares del FMI, Argentina declaró el mayor default de la historia, con deudas por valor de 100.000 millones de dólares (54% del PIB), la tercera parte de la actual deuda pública griega (150% del PIB).

El desenlace de la crisis griega podría ser el mismo. Si el Banco Central Europeo (BCE) deja de aceptar bonos griegos como colateral, la banca griega colapsará y habrá una fuga masiva de depósitos que obligaría a declarar al default, imponer un “corralito” y abandonar el euro, siguiendo el guión argentino. El líder conservador griego, Antonis Samaras, coincide con Fernández al decir que a “un enfermo no se le puede curar con el veneno que le está matando”. Sin embargo, las diferencias son tan relevantes como los paralelismos.

Grecia es un país desarrollado sin antecedentes hiperinflacionarios y puede contar, hasta cierto punto, con la solidaridad europea. Sin embargo, la situación financiera mundial es más volátil y hoy nadie puede garantizar una reestructuración “ordenada” del pago de la deuda soberana griega. El contagio a otras economías podría ser fulminante porque los seguros contra impagos (CDS) de la deuda soberana de los países periféricos de la zona euro están en buena parte en manos de grandes bancos de inversión de Estados Unidos.

Tampoco Argentina encontró una solución en el default: 10 años después, el país no ha conseguido regresar a los mercados de capital internacionales y aún debe 9.000 millones de dólares al Club de París. Incluso si pudiera volver a emitir deuda, probablemente tendría que pagar tipos de interés que duplicarían los actuales de Brasil por bonos a 10 años (4,5%).

Grecia tampoco cuenta con la principal ventaja que ha permitido a Argentina crecer a una tasa medial anual del 8% desde 2003: su poder exportador de productos agrícolas de gran demanda en los mercados asiáticos. El grueso de la economía griega está en los servicios y el país tiene un crónico déficit comercial. En el momento de su default, el déficit fiscal argentino era del 3,2% del pib; el de Grecia es hoy del 10,5%.

Desde que en 2006 saldara su deuda con el FMI (de 9.800 millones de dólares), Argentina no ha vuelto a recurrir a sus créditos, lo que le ha permitido mantener los subsidios, aumentar la demanda interna y generar un superávit fiscal. Mientras esté en el euro, esas salidas están fuera del alcance de Grecia. Las soluciones tendrán que venir de medidas como la conversión de parte de su deuda nacional en eurobonos, en una especie de Plan Brady para la Unión Europea.

Para más información:

Economía Exterior 43 (invierno 2007-2008) dedica el número a la economía Argentina. Para acceder al número, haga clic aquí.

José Enrique de Ayala, “Carta de Europa: Estrangulamiento económico de los países periféricos”. Política Exterior núm. 142, julio-agosto 2011.

Charles Wyplosz, “La zona euro y España durante 2011″. Política Exterior núm. 140, marzo-abril 2011.

Wolfgang Münchau, “¿Es posible que Martin Feldstein tenga razón?”. Política Exterior núm. 135, mayo-junio 2010.

José Enrique de Ayala, “Carta de Europa: El rescate de Grecia”. Política Exterior núm. 134, marzo-abril 2010.

Esta semana ha tenido lugar en la capital etíope, Addis Abeba, la segunda cumbre del Foro India-África bajo el lema “Asociación reforzada, visión compartida”. El encuentro fue copresidido por el presidente en ejercicio de la Unión Africana (UA), el jefe de Estado ecuatoguineano, Teodoro Obiang Nguema, junto al Primer Ministro indio, Manmohan Singh. A las sesiones asistieron jefes de Estado africanos, el presidente de la Comisión de la UA, Jean Ping, así como embajadores y expertos africanos y de India. También participó la República Árabe Saharaui Democrática (RASD) representada por su embajador ante la UA, Sidi Mohamed Omar.

El documento de declaración de Addis Abeba sienta las bases para consolidar y aumentar la colaboración del partenariado estratégico establecido en la declaración de Nueva Delhi adoptada durante la primera Cumbre celebrada en abril de 2008 y de su plan de acción.

Las relaciones entre África e India siempre han sido muy intensas, sobre todo entre los países del este y del sur de África. India ha llevado a los mercados africanos desde motocicletas y coches de gama baja hasta medicamentos fabricados por los laboratorios indios, mucho más baratos que los de las multinacionales farmacéuticas. África crece, a pesar de las bolsas de pobreza extrema y recurrentes crisis humanitarias, a una media anual del 5%. India se acerca a los dos dígitos y, como China, requiere importar grandes cantidades de materias primas. El reto africano es precisamente reducir su dependencia de la exportación de sus riquezas naturales y diversificar sus fuentes de ingresos. India, gran mercado emergente, es una buena oportunidad para ello. Ambos comparten una aspiración común por un sistema de comercio global y equitativo, para un desarrollo justo y equilibrado.

Menos agresiva que China en su expansión exterior, India busca en África el apoyo para dotarse de mayor influencia en la escena internacional. En la cumbre también se trató uno de los pocos aspectos negativos de la relación bilateral, el perjuicio que la piratería en la costa Somalia causa al comercio entre ambas áreas.

Con la celebración de estas dos cumbres, India busca nuevas fórmulas para intensificar su cooperación. Se ha tratado de fortalecer una asociación más contemporánea en el comercio, la energía y la cooperación en materia de asuntos globales. El volumen comercial de India con África es de casi 50.000 millones de dólares (el de China-África es de más de 100.000 millones), cifra que se intentará elevar a 75.000 millones a partir de 2015.

Prioridades

Las prioridades de África fueron presentadas por Ping, quien destacó de manera especial: las infraestructuras, la agricultura, el desarrollo humano, la tecnología, la creación e intercambio de conocimientos y el acceso a los mercados. Según Ping, la relación entre India y África ha permitido a los dos socios hacer frente a sus problemas mediante la adopción de posiciones comunes. Se han firmado acuerdos para establecer la formación profesional y se han creado organismos como el Instituto India-África de Tecnología de la Información (Ghana); Instituto India-África de Planeamiento de la Educación (Burundi), Instituto India-África de Comercio Exterior (Uganda) y el Instituto India-África de Diamante (Botswana). Ping subrayó el éxito del proyecto en la red que promueve la educación y el correo electrónico entre África e India. Y recordó que 19 países menos avanzados de África ya están beneficiándose de la preferencia arancelaria Duty Free (dftp), que India anunció durante la primera Cumbre de 2008. Por último, Ping indicó que los proyectos de vivienda de bajo costo se llevarán a cabo en África en un futuro próximo y destacó la importancia de la agricultura en el desarrollo económico y la erradicación de la pobreza.

India ofrecerá 5.000 millones de dólares durante los próximos tres años, como línea de crédito para ayudar a alcanzar los objetivos de desarrollo de África. Asimismo, se disponen 700 millones de dólares adicionales para establecer nuevas instituciones y programas de formación con la UA y sus instituciones así como con las comunidades económicas regionales (CER). Y se donarán 300 millones de dólares para el proyecto ferroviario planeado entre Yibuti y Etiopía, en el país anfitrión de la cumbre.

Para fortalecer las alianzas con la UA y las CER participando en planes bilaterales y multilaterales, Singh ha destacado cuatro áreas generales de apoyos: desarrollo de las infraestructuras, integración regional, creación de capacidades y desarrollo de recursos humanos.

India considera, además, establecer una universidad virtual para cumplir con parte de la demanda de África para los estudios superiores, donde 10.000 nuevas becas universitarias estarán disponibles para los estudiantes africanos en India y aumentar el número de becas de postgrado.

Con el fin de desarrollar los recursos humanos, Singh propuso la creación de mercados regionales y de exportación, integración y apoyo a la industria del algodón, aprovechamiento de la tecnología por satélite para los sectores de la agricultura y la pesca y la construcción de un instituto de agricultura y desarrollo rural. Ha añadido que su país estaría dispuesto a apoyar el establecimiento de una Universidad de India en África para las Ciencias de la Tierra y aumentar el acceso de las compañías aéreas de África a sus ciudades.

Se propuso igualmente la creación conjunta de un India Africa Business Council, que reuniría a directores generales de las principales empresas de ambos lados.

Los acuerdos fueron firmados en la Comisión de la UA por Ping y el ministro indio de Asuntos Exteriores, S.M. Krishna.

Reforma de la ONU

En la declaración final, África e India reconocen mutuamente la importancia del multilateralismo y la cooperación Sur-Sur introduciendo una serie de reformas en la ONU y temas relacionados con el terrorismo y el cambio climático. Piden la reforma integral del sistema de Naciones Unidas; India consiguió el apoyo explícito de los 53 países que integran la UA a sus aspiraciones de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y apoyará, a su vez, la entrada de una representación del continente africano en el Consejo, cuya ampliación reclaman ambas partes. Se exige la eliminación no discriminatoria y verificable de las armas nucleares y otras armas de destrucción masiva. En materia de seguridad se incluye el compromiso de luchar contra el terrorismo, la piratería (en el plano militar, India forma parte de la coalición marítima internacional que lucha contra la piratería somalí en el golfo de Adén y el Océano Índico), el narcotráfico y la trata de seres humanos. Y ocupan un lugar destacado el cambio climático, un crecimiento económico sostenible y el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

La próxima edición de la cumbre del Foro India-África se celebrará en Nueva Delhi, en 2014.

Marcos Suárez Sipmann es politólogo y jurista. Ha trabajado como periodista en África e India.

Para más información:

Marcos Suárez Sipmann, “India y África, el renacimiento de una vieja relación”. Política Exterior núm. 128, marzo-abril 2009.

Donde sí que hay diferencias es en el terreno de la diplomacia. En el próximo número de noviembre-diciembre de 2010 de Política Exterior, Julia E. Sweig, investigadora del Council on Foreign Relations, nos habla de la extensa agenda global de Brasil, con múltiples opciones internacionales. Que gane Rousseff o Serra, afirma Sweig, sin duda influirá en la agenda exterior de esta potencia emergente.

La campaña electoral ha mostrado los distintos matices para un mismo modelo de país. Un modelo exitoso, tanto en lo económico y como en lo social, que ningún candidato se atreverá a modificar en lo sustancial. Esta es la tesis de Ricardo Sennes, economista, doctor en Relaciones Internacionales y profesor de la Universidad Católica de São Paulo, cuyo artículo para el próximo número de Política Exterior reproducimos a continuación.

Un nuevo presidente para un mismo Brasil

En los últimos años, Brasil ha sufrido varios cambios estructurales con importantes impactos en su posición internacional. Parte de ese proceso tiene que ver con las políticas del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva y de su Partido de los Trabajadores (PT), en particular en los últimos tres años.

En el ámbito interno, dos parecen ser los principales movimientos: un ciclo de alto crecimiento económico con distribución de renta y una redefinición del papel del Estado en la economía. Desde el punto de vista internacional, el mayor cambio es que Brasil ha pasado a adoptar un papel prosistema, asumiendo una creciente responsabilidad global y regional en asuntos de estabilidad política, económica y ambiental.

En las recientes elecciones presidenciales no se ha presentado ningún candidato realmente competitivo que no sea de centro-izquierda, pero aún así se ha abierto un debate profundo sobre el modelo de desarrollo de Brasil, el papel del Estado en la economía y la relación del país con su región y con el mundo. En esos asuntos, las candidaturas de Dilma Rousseff, José Serra y Marina Silva han defendido propuestas con interesantes matices.

Ciclo de crecimiento

En los últimos años, Brasil ha registrado unos patrones de crecimiento económico –en torno al seis por cien del PIB anual– muy por encima de los de las tres décadas pasadas. Ese crecimiento se vio interrumpido temporalmente en 2009, cuando el PIB creció apenas un 0,5 por cien, como consecuencia de la crisis mundial, pero rápidamente se retomó el ritmo en 2010, y se espera un crecimiento cercano al siete por cien para el conjunto del año. La mayoría de las proyecciones económicas apuntan a que Brasil continuará con un nivel de crecimiento cercano al cinco por cien anual durante los próximos cinco años.

Esa tasa de crecimiento ha ido acompañada de una baja inflación, una dirección bastante conservadora de la política monetaria y del mantenimiento de superávit primarios significativos. A lo largo de todo su gobierno, el presidente Lula mantuvo al frente del Banco Central a Henrique Meirelles, un ejecutivo procedente del sector privado –Bank Boston– y de perfil conservador. Por su parte, en el ministerio de Hacienda se han producido ajustes a lo largo del gobierno. El ministro Antônio Palocci, aunque proceda del propio PT, definió estrategias restrictivas en términos de gasto público y de gestión de la deuda interna del país, y llevó a cabo una agresiva política de recaudación de impuestos. No fue hasta 2006 cuando el ministerio empezó a adoptar un perfil más keynesiano y moderado bajo la dirección de Guido Mantega.

Ha sido, por tanto, en el campo de la microeconomía donde el gobierno Lula ha innovado, mostrando su perfil más a la izquierda, en políticas industriales, de crédito e innovación, o en las políticas de redistribución de renta. Desde el primer mandato de Lula, el gobierno se definió por retomar de forma explícita la política industrial, en buena medida articulada con políticas de exportación e innovación. Se seleccionaron sectores estratégicos, se establecieron líneas de crédito subsidiadas, y se aumentaron de forma sustancial los recursos de las agencias de desarrollo federales, con un papel destacado para el Banco Nacional de Desarrollo (BNDES), cuyo desembolso alcanzó los 90.000 millones de dólares en 2009.

También formó parte de esa política la recuperación de las inversiones de las empresas estatales, lideradas por Petrobras, pero también Eletrobras, Infraero y Correos, entre otras, y la derivación de parte de la capacidad de compra de esas compañías a empresas nacionales o con sede en Brasil. El gobierno también fue dinámico en la política de crédito al consumidor, definiendo numerosas medidas de carácter heterodoxo (como el crédito consignado para funcionarios y jubilados) y un amplio y exitoso programa de crédito a la vivienda (el mayor de ellos denominado “Minha Casa, Minha Vida”).

Al mismo tiempo, el gobierno de Lula definió algunas acciones orientadas a la transferencia de renta. Las principales fueron: la política de salario mínimo y el programa Bolsa Família. En lo que respecta al salario mínimo, –en línea con las propuestas tradicionales del PT– el gobierno trazó una política de reajustes anuales sistemáticos muy por encima de la inflación. En Brasil, el salario mínimo afecta tanto a los trabajadores en activo como a los jubilados, por lo que los efectos de esa política fueron significativos y alcanzaron a muchas familias de renta baja. Por otra parte, el programa Bolsa Família, que comenzó con el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), se reforzó y amplió con Lula. Se trata de un programa de transferencia de renta para las madres de familias de renta baja, independientemente de que tengan o no empleo formal, siempre que mantengan a sus hijos en el colegio y sigan el plan de vacunación pública y los programas de salud infantil. En la actualidad Bolsa Família llega a cerca de 14 millones de familias, principalmente en bolsas de pobreza tanto en el campo como en la ciudad.

Ese conjunto de políticas, a veces contradictorias, acabó por generar un crecimiento acelerado de la economía brasileña, fuertemente basada en la expansión del consumo interno, el aumento de la capacidad de consumo de los asalariados y la inclusión en el mercado de cerca de 40 millones de nuevos consumidores, combinado todo ello con una baja inflación, unos elevados tipos de interés y el mantenimiento del endeudamiento, así como un alto gasto público, aunque todavía bajo control. Por primera vez en varias décadas, el crecimiento tuvo un fuerte impacto redistributivo, y volvió a situar a Brasil en el escenario económico mundial.

En este contexto en general bastante positivo, la oposición ha realizado algunas críticas. La primera de ellas, relativa a la contradicción en la dirección económica del país. Los críticos –capitaneados en las recientes elecciones por José Serra, el candidato del Partido de la Socialdemocracia Brasileña (PSDB)– afirman que la falta de alineamiento entre la política monetaria conservadora del Banco Central (focalizada en intereses elevados) y la política fiscal expansiva (con crecimiento acelerado del gasto público) ha dado lugar a un endeudamiento público excesivo, que conduce a un tipo de interés muy alto y a la valorización exagerada del real, todo ello incompatible con la sostenibilidad del crecimiento económico. Según estas críticas, el crecimiento económico brasileño está más basado en la expansión del consumo que en la inversión y el aumento de la competitividad. El mantenimiento de un elevado endeudamiento público lleva a una política de tipos de interés altos que desincentiva las inversiones productivas y, al mismo tiempo, atrae capitales externos de corto plazo, lo que aumenta las presiones para la valorización del real. La crítica de la oposición se centra en la incapacidad del gobierno Lula para sacar a Brasil de ese círculo vicioso ya tradicional, mientras que otros lo califican de política populista.

Modelo de desarrollo

Asimismo, han estado presentes en el debate, aunque de manera mucho menos intensa, cuestiones relativas al modelo de desarrollo fomentado por Lula. Algunas de las medidas adoptadas se consideran orientadas a reforzar el papel del Estado en la actividad económica. Comenzaron en la primera legislatura de Lula, pero se hicieron más patentes en los últimos tres años. En este proceso, destacan dos aspectos. Por un lado, se redefinió el espacio de acción de empresas y agencias estatales en algunos sectores considerados estratégicos. Tales medidas se adoptaron sobre la base de la evaluación de fallos estructurales de mercado o de la incapacidad del sector privado para asumir inversiones consideradas fundamentales. Por otro, se articularon varios proyectos centrados en la idea de “empresas líderes nacionales”. Entre los sectores directamente afectados por esas políticas destacan petróleo y gas, petroquímico, energía, telecomunicaciones, naval, cárnico y tecnologías de la información y la comunicación (TIC).

Los casos más evidentes son sin duda los del petróleo, el gas y el sector petroquímico. En petróleo y gas, se ha reforzado la centralidad de Petrobras en los últimos años. Incluso antes de los descubrimientos de las reservas del presal, el gobierno Lula trataba a la empresa simultáneamente de tres formas diferentes: por un lado, como pieza fundamental para el posicionamiento de Brasil en el juego de la política energética mundial; por otro, como instrumento de política industrial para el sector; y, por último, como apoyo a la acción internacional de Brasil en Suramérica y otros países. Tras de los descubrimientos del presal, cuando las reservas del país pasaron de 14.000 millones de barriles a entre 70.000 y 90.000 millones, todas esas funciones, sobre todo las dos primeras, cobraron un fuerte impulso. Algunos miembros del gobierno llegaron a sugerir que Brasil debía convertirse en miembro de la OPEP, idea rápidamente descartada.

Sin embargo, los yacimientos de presal sirvieron de estímulo para que el gobierno propusiese cambios importantes en la regulación del sector. En la actualidad, está en fase final de tramitación en el Parlamento un conjunto de iniciativas legislativas que crean una nueva empresa estatal para gestionar las reservas de presal, modifican el régimen de contrato del sector para las concesiones, garantizan que Petrobras tenga al menos el 30 por cien de los consorcios que van a operar esos campos y, por último, autorizan al gobierno a capitalizar Petrobras y crear un fondo para apoyar los programas sociales. Con unas inversiones previstas de 214.000 millones de dólares hasta 2014, Petrobras se sitúa aún más en el centro de las estrategias gubernamentales en el interior y en el exterior.

Pero también en el sector petroquímico se produjo un movimiento de reestructuración importante. En ese caso, Petrobras y el grupo privado Odebrecht se asociaron para crear una de las mayores empresas mundiales de petroquímicos, Braskem. El objetivo es contar con una empresa líder nacional con escala suficiente para competir en un mercado fuertemente oligopolizado y patrocinar una estrategia de expansión mundial. Después de algunas adquisiciones en Brasil, la empresa inició proyectos de expansión en Suramérica y Estados Unidos.

Otro sector que sufrió una fuerte reestructuración fue el de los fertilizantes. Ante un déficit comercial crónico y creciente −principalmente de potasio y fosfato− y un escasísimo control sobre los precios internacionales, el gobierno decidió que era necesario buscar la autosuficiencia en ese campo, a través de una empresa privada nacional o, a falta de ella, una estatal creada para tal fin. Vale −empresa minera con capital controlado por el gobierno y por grupos nacionales– adoptó una agresiva estrategia de adquisiciones de las empresas que actuaban en el país, incluso de Bunge Fertilizantes, combinada con inversiones internacionales −como en Argentina, Perú y Mozambique−, y rápidamente se convirtió casi en un monopolio y se situó en la línea demandada por el gobierno.

En el sector de telecomunicaciones, se produjo un movimiento semejante. El gobierno consideró que la inexistencia de una empresa nacional con escala y capacidad competitiva suficientes para medirse con las grandes compañías multinacionales presentes en Brasil era una vulnerabilidad no deseada. Por eso, se articuló un plan que fomentase la fusión entre algunas empresas del sector, bajo el control de Oi y con fuerte apoyo del BNDES, para lo cual fue necesario modificar algunas cláusulas del régimen que regula el sector. De nuevo, el objetivo era tanto el fortalecimiento de un national champion para actuación nacional −frente a multinacionales como Telefónica y el grupo del mexicano Carlos Slim−, así como la expansión internacional.

En el sector cárnico, también se definieron estrategias con el objetivo de reestructurarlo e internacionalizarlo. En este caso, el principal grupo fue JBS (antiguo Friboi) y, en menor grado, el grupo Marfrig. Ambos, con fuerte apoyo del BNDES, realizaron varias adquisiciones en Brasil y en el exterior. JBS, hoy la mayor empresa de sacrificio de ganado y procesamiento de carne del mundo, compró importantes activos en Argentina, EE UU, Australia y Europa. El principal instrumento para esa expansión fue la aportación de 7.000 millones de reales del BNDESPAR, rama de participaciones del BNDES. Igualmente importante, aunque en menor medida, fue la actuación del gobierno para la creación de Brasil Foods, fusión de Perdigão y Sadia, en el sector de sacrificio y procesamiento de pollo y cerdo.

Además de esos sectores, también hubo movimientos de reestructuración, con fuertes incentivos para la internacionalización, en los sectores de tecnologías de la información (siendo los national champions Totvs y Stefanini), eléctrico (con prioridad, aunque no exclusiva, en las estatales Eletrobras y Furnas) y el sector naval (reconstruido y expandido sobre la base de los pedidos nacionales de Petrobras), entre otros. En todos esos casos, la presencia activa del Estado brasileño fue significativa, ya sea a través de una estatal, un banco público, un fondo sectorial, un programa de gobierno, o uno de los fondos de pensiones de empresas estatales en los que el gobierno ejerce gran influencia.

Ese aparato estatal no se construyó en el gobierno Lula, sino que es resultado de la forma en la que Brasil llevó a cabo las reformas económicas y del Estado en los años noventa, cuya principal característica fue ser altamente selectivas y diferenciadas de sector a sector. Desde los años treinta, el Estado brasileño aplica políticas industriales de diferentes matrices y, por tanto, tiene una burocracia entrenada y habituada. Las reformas de los años noventa solo modificaron parcialmente ese patrón. En muchos sectores, todavía destacan la capacidad de intervención pública en la economía y la calidad de la burocracia.

Lo que el gobierno Lula hizo, principalmente tras su segundo mandato, fue definir una estrategia de coordinación de esos diversos instrumentos –bajo el importante liderazgo tanto de Rousseff como del BNDES– en el sentido de operar cambios estructurales significativos en sectores considerados estratégicos. Esa estrategia consistió en colocar el centro de decisión de nuevo en manos de empresas estatales o de grupos nacionales sólidos, preparar esos grupos en términos de escala y capitalización para competir con los grandes grupos extranjeros, y apoyar su internacionalización tanto en América Latina como en otras zonas del mundo.

Los candidatos de la oposición han realizado multitud de críticas y propuestas alternativas. En el caso de Serra, su programa preveía también la adopción de una sólida política industrial y de innovación, aunque mucho más horizontal que la de Lula y sin mencionar la idea de “campeones nacionales”. Otro contraste, es que el candidato del PSDB consideraba el papel del Estado mucho más orientado a la regulación económica y la inducción, y no a la actuación directa y discrecional, mientras que Rousseff refuerza la línea basada en la acción decisiva de las empresas y agencias estatales en los sectores considerados estratégicos.

Aunque se hayan producido algunas discusiones sobre estas políticas, lo cierto es que la oposición estuvo poco presente y no se dio ningún movimiento verdaderamente contrario a ellas. En el caso de las iniciativas para el sector del petróleo y el gas, las leyes llevadas al Parlamento se aprobaron con amplia mayoría. De esa forma, incluso siendo un asunto de la campaña electoral, esa dimensión de la actuación del gobierno Lula no centró la disputa ni el debate público, aunque refleje cambios fundamentales en el perfil del capitalismo en Brasil y en su actuación internacional.

Búsqueda de liderazgo exterior

El gobierno Lula también ha sido bastante activo en política exterior. Su acción se dio principalmente en tres direcciones: consolidación de Suramérica como área de influencia y presencia destacada, aproximación deliberada de Brasil a los otros emergentes y a países del bloque Sur, y aumento del perfil brasileño en los foros internacionales. Paradójicamente, tal vez en esos asuntos, mucho menos estructurales, los debates hayan sido más intensos durante la campaña. Parece que Rousseff seguirá las líneas principales de Lula, posiblemente aprovechando la mayor parte de las personas de los primeros y segundos niveles de la administración saliente.

En el ámbito suramericano, se han puesto en marcha varias iniciativas bilaterales y regionales. Por un lado, Brasil se ha presentado cada vez más como líder político, principalmente en momentos de crisis. Durante la inauguración del gobierno en enero de 2003, Lula dio el primer movimiento en ese sentido: la propuesta de creación del Grupo de Amigos de Venezuela para apoyar al gobierno electo de ese país y refutar la tentativa de golpe de Estado que se temía. Hubo otras iniciativas en ese sentido, con respecto a Bolivia, Paraguay y Ecuador, entre otros países de la región. Incluso en la difícil aproximación a Colombia, hubo avances destacados. Tras varias tentativas, Brasil fue aceptado como interlocutor y comenzó a apoyar los intercambios de rehenes entre el gobierno colombiano y las FARC. A cambio, logró la entrada de Colombia en los foros suramericanos, incluso en la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y en el Consejo de Defensa Suramericano. La propia Unasur fue una propuesta y una negociación liderada por Brasil.

En la esfera económica, se trató de lanzar algunas iniciativas, como la integración de Venezuela en Mercosur, el establecimiento de acuerdos de libre comercio entre Mercosur y la CAN (Comunidad Andina de Naciones), la creación del Fondo para la Convergencia Estructural de Mercosur (FOCEM), así como algunos acuerdos para la integración física y energética en el área.

Con todo, el difícil contexto político en varios de los países suramericanos, sobre todo en Venezuela, Bolivia, Argentina y Ecuador, tuvo un reflejó negativo en esas propuestas, en particular con respecto a las inversiones y proyectos brasileños en la región. Además, la “paciencia histórica” que el gobierno Lula adoptó para negociar tanto la nacionalización de las inversiones de Petrobras en Bolivia, como la modificación de los acuerdos de Itaipú con Paraguay, fue considerada por la oposición como una postura equivocada que no defendía los intereses de Brasil. Las mismas críticas se dieron respecto a la postura de Brasil tras el golpe de Estado en Honduras y la utilización de la embajada de Brasil en Tegucigalpa para acoger al presidente depuesto, Manuel Zelaya. Por el contrario, en el ámbito regional, el liderazgo brasileño de la Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización de Haití (Minustah), junto a Chile, Uruguay y Argentina, y los buenos resultados logrados, recibieron muchos elogios y constituyeron uno de los pocos puntos de consenso.

La visión de Serra sobre la política regional de Brasil es bastante crítica. El líder del PSDB ha defendido un considerable desentendimiento por parte de Brasil de los asuntos regionales. Mientras que Lula y Rousseff siempre han considerado estratégica la posición en la región para los intereses políticos y económicos de Brasil, Serra sugiere una política de compromiso selectivo y de baja intensidad política, llegando a sugerir que Mercosur debe dejar de ser una unión aduanera y convertirse en un área de libre comercio, además de mostrar su abierta oposición a la entrada de Venezuela en Mercosur.

Otra crítica respecto a la visión y la actitud en la región está relacionada con la excesiva tolerancia en lo que se refiere a los cambios constitucionales ocurridos en algunos países vecinos, e incluso en la legislación que regula las inversiones y contratos de Brasil con sus vecinos. En estos dos ámbitos, el PSDB ha considerado que las simpatías ideológicas han atenuado las críticas del gobierno brasileño a los procesos antidemocráticos de algunos países suramericanos y han impedido al gobierno negociar de forma más contundente intereses económicos nacionales. Posiblemente sea en el campo de la política regional donde se darían mayores cambios con un gobierno del PSDB.

La segunda dimensión de la actuación del gobierno Lula –ampliamente reflejada en el programa de la candidata Rousseff– fue la aproximación política Sur-Sur y las iniciativas de concertación con otros países medios y con los BRIC (Brasil, Rusia, India y China). En los últimos años, Brasil ha ampliado de forma significativa el número de embajadas y representaciones, así como de visitas presidenciales y cumbres en países africanos, asiáticos y de Oriente Próximo. Además, diversas agencias gubernamentales de investigación y apoyo técnico abrieron sucursales en algunos de esos países e iniciaron programas de cooperación económica y tecnológica.

Todas estas acciones se han traducido, por un lado, en un importante incremento de las relaciones económicas, en particular de exportaciones brasileñas (en términos relativos, el crecimiento de las exportaciones hacia esos países ha sido el más significativo en los últimos ocho años); y, por otro, en la articulación de esos países en foros como la ONU, la Organización Mundial del Comercio (OMC) o la Organización Mundial de la Salud (OMS), entre otros. Así, en los organismos multilaterales, las alianzas con esos países fueron constantes, aunque su índice de éxito haya sido bastante bajo, entre ellas la tentativa de Brasil, liderando el G-20 en la OMC, de alcanzar un acuerdo para concluir la Ronda de Doha, o incluso de lograr el avance de las negociaciones en la ONU sobre la reforma de la institución.

Asociadas a la relación Sur-Sur, el objetivo de estas iniciativas era en cierta manera articular políticamente los países medios y las economías emergentes, destacando India, China y Suráfrica. Surgió así el grupo IBSA –alianza entre Brasil, India y Suráfrica–, que se reúne dos veces al año para abordar la cooperación política y económica, el propio encuentro de los BRIC o el G-4 –Brasil, India, Japón y Alemania–, orientado a coordinar acciones con respecto a la reforma de la ONU y la ampliación del Consejo de Seguridad.

También en este ámbito, la postura de la oposición y de Serra ha sido crítica, al considerar que se trataba de una orientación ideológica y no pragmática. Para la oposición, la opción Sur-Sur supone un alejamiento de Brasil de socios económicos tradicionales –EE UU, Europa y Japón–, de fuentes de capitales y tecnología, así como de aliados políticos más afines al perfil político y cultural de Brasil. Según el plan de gobierno de Serra, el acercamiento a los países del Sur debe realizarse de acuerdo con su importancia política y económica para Brasil, y de forma combinada con países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Lo mismo ocurre respecto a los foros BRIC e IBSA, cuyo compromiso debe darse en la medida en que los intereses sean convergentes, lo que, según la oposición, no ocurre siempre.

La tercera dimensión de la actuación internacional del gobierno Lula se refiere a la creciente participación en foros de gobernanza regional e internacional, en los que la diplomacia brasileña asume un papel cada vez más activo. En cierta forma en oposición al compromiso Sur-Sur y al alineamiento con los BRIC, la participación de Brasil en foros como el G-20 financiero, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Cumbre de Copenhague sobre cambio climático, celebrada en diciembre de 2009, han puesto de manifiesto un inusitado apoyo a los esfuerzos de construcción de una agenda global orientada hacia la gestión de asuntos críticos para la estabilidad internacional. En ese campo, al contrario que en los anteriores, existe una considerable convergencia entre los partidos políticos brasileños.

La participación de Brasil en el G-20 financiero se ha considerado positiva dentro y fuera del país. A pesar de que el sector financiero era hasta hace poco uno de los más vulnerables de la economía brasileña, el país posee una estructura financiera sólida y con fuerte participación estatal, por lo que la crisis de 2009 no le ha afectado en exceso. Esa condición favorable, sumada a una ágil articulación entre la presidencia de la república y el ministerio de Hacienda, contribuyeron al éxito de las negociaciones y a que Brasil presentase propuestas con una aceptación razonable en el G-20.

Un ejemplo fue la postura de Brasil en el FMI, con el que hasta hace poco más de 10 años mantenía una relación bastante tensa. En el meollo de las negociaciones del G-20, Brasil, así como algunos otros países emergentes, aceptaron contribuir con aportaciones significativas para apoyar la capitalización de la institución y fortalecerla con el fin de hacer frente a la crisis internacional. Brasil realizó una aportación de 14.000 millones de dólares de derechos especiales de giro.

Otro caso de la nueva posición brasileña en los órganos de gobernanza fue el cambio en las estrategias de negociación en las cumbres sobre calentamiento global, sobre todo en la de Copenhague. Debido a las presiones internas, los motivos electorales y el relativo buen desempeño en el control de la deforestación en el país, Brasil aceptó en esa cumbre definir metas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, revirtiendo una tradicional resistencia a asumir responsabilidades en un proceso cuya responsabilidad siempre se ha atribuido a los países desarrollados. En ese caso, el cambio de las posturas de Brasil supuso un desmarque de los demás emergentes, en incluso de los BRIC, que mostraron reticencias en las negociaciones. Tampoco en este ámbito existen divergencias significativas entre el PT y el PSDB.

Cambio de estilo y visibilidad

Las elecciones de 2010 cierran un ciclo de presidentes con gran presencia internacional, como fueron Cardoso y Lula. Tanto Rousseff como Serra carecen del carisma de sus antecesores y de su interés en los asuntos internacionales. No obstante, tras 25 años de estabilidad política y consolidación democrática, 16 años de estabilidad macroeconómica y ocho de crecimiento acelerado con reducción de la pobreza y de la desigualdad, Brasil participa hoy de forma acertada en los principales foros globales, formales e informales. En el ámbito regional, la presencia, importancia y, en algunos casos, el liderazgo del país son todavía más notables. Es poco probable que se produzca un alejamiento del país de esos compromisos y escenarios. Pero la ausencia de liderazgos como el de Cardoso o Lula implicarán cambios de estilo y visibilidad internacional.

Tanto Rousseff como Serra deberán mantener la tradición de nombrar como ministro de Relaciones Exteriores a un miembro de la carrera diplomática. Reconocida institución de gran competencia y patriotismo, en algunos casos de fuerte nacionalismo, el Itamaraty [sede del ministerio de Asuntos Exteriores brasileño] destaca por evitar cambios drásticos o traumáticos en el rumbo diplomático de Brasil, aunque estos hayan sido recurrentes a lo largo de la historia reciente. De esa forma, incluso las grandes discordancias entre los candidatos, principalmente en lo que afecta a las políticas regionales y a la opción Sur-Sur, no se traducirán en iniciativas perjudiciales o de elevado coste político. Es más probable que se lleven a cabo ajustes y arreglos negociados.

Por otro lado, en el campo de las políticas industriales, de fomento de los national champions y preeminencia de las empresas estatales en algunos sectores de alcance internacional, es posible esperar cambios significativos si Serra vence. Es decir, donde más se pueden concentrar los cambios de rumbo, sería en la estrategia de inserción económica internacional, y no en el campo diplomático. Sin embargo, incluso en ese terreno, los avances logrados en los últimos años, algunos de ellos ya muy consolidados, no serán susceptibles de reversiones significativas.

Para más información:

Peter Hakim, “Brasil: decisiones de una nueva potencia”. Política Exterior núm. 137, septiembre-octubre de 2010.

Guillermo Pérez Flórez, “Unasur: la apuesta de Brasil”. Política Exterior núm. 127, enero-febrero de 2009.

Alfonso Daniels, “Brasil, seguridad energética y política regional”. Política Exterior núm. 124, julio-agosto de 2008.

El presidente surafricano, Jacob Zuma, dijo en uno de los foros empresariales organizados paralelamente al Mundial que África debería convertirse en un “nodo del crecimiento económico global, alejándose de su tradicional papel de perpetuo receptor de ayuda. Con la Copa del Mundo queríamos demostrar que África podía hacerlo… y lo hicimos”.
En 2006, por primera vez, los flujos de inversión extranjera directa (IED) a la región fueron mayores que las ayudas al desarrollo: 48.000 millones de dólares frente a 40.000 millones, respectivamente, según cifras de las Naciones Unidas. En 2008 la IED alcanzó ya los 88.000 millones.
El PIB regional, donde viven 900 millones de habitantes, crecerá este año un 4,7% y un 6% en 2011, tras el 2% de 2009, según estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI). Hoy, un 32% de los africanos posee un teléfono móvil. De sus 30 mayores economías, 27 crecieron en la pasada década.
El crecimiento medio anual entre 2004 y 2008 fue del 4,9%, lejos del 8,3% de Asia, pero por encima de la media latinoamericana. Lo más importante es que la subida del precio de las materias primas solo supuso el 25% de ese aumento. El PIB per cápita de los “leones africanos” –como el Boston Consulting Group ha bautizado al grupo que forman Argelia, Botsuana, Egipto, Libia, Marruecos, Mauricio, Suráfrica y Túnez– es de 10.000 dólares, superior al de los demás socios de Suráfrica en el club de los BRIC: Brasil, India, China y Rusia, cuyo PIB per cápita medio es de 8.000 dólares.
Pero mucho queda por hacer en una región donde el 60% de la población vive de la agricultura, un 28% sufre desnutrición crónica (31% en 2000) y el 40% es pobre. En la República Democrática del Congo (RDC) esa proporción ha aumentado del 38% al 76% desde 2000.
Las expectativas más optimistas radican en el papel que tendrán las llamadas “relaciones Sur-Sur” en el desarrollo del continente. Con 16.000 millones de toneladas de reservas de crudo probadas y 500 billones de pies cúbicos de gas, la región puede autoabastecerse y exportar los excedentes a los países emergentes ávidos de nuevas fuentes de suministro.
El comercio bilateral entre la región y China alcanzará 190.000 millones de dólares este año, frente a 4.100 millones de 1992 y 10.000 millones de 2000. Hoy China es el mayor socio comercial del continente. En Nigeria, los chinos acaban de cerrar un acuerdo de 23.000 millones de dólares para reconstruir las refinerías del país. En RDC, donde Pekín aporta 21.000 tropas a las fuerzas de pacificación de la ONU, la China Railway Engineering Group y otras compañías chinas están construyendo miles de kilómetros de carreteras y vías férreas, 32 hospitales y 145 centros de salud con una inversión de 6.000 millones de dólares. Como parte del pago, China recibirá concesiones mineras de cobre y cobalto por valor de 3.000 millones de dólares.
China explota hoy petróleo en Sudán y Angola, madera en Liberia y Gabón, minerales en Zambia y Ghana y agricultura en Kenia y Zimbabue. Sus compañías construyen carreteras desde Guinea Ecuatorial a Etiopía y represas desde el río Congo al Nilo. A diferencia de las ayudas al desarrollo de los organismos multilaterales internacionales, que requieren años de estudios antes de concretarse, Pekín cierra sus acuerdos, la mayoría de ellos a muy largo plazo, en cuestión de semanas.
Brasil no quiere quedarse atrás. Aunque la inversión privada brasileña solo ha llegado a los 10.000 millones de dólares desde 2003, todas las señales apuntan a un rápido crecimiento de los vínculos económicos. El presidente Luiz Inácio Lula da Silva, invitado de honor en la reunión de la Unión Africana (UA) de julio de 2009 en Libia, ha visitado una veintena de países africanos desde 2003 y su gobierno ha duplicado el número de sus embajadas en la región. Las importaciones africanas de Brasil han pasado de 3.000 millones de dólares en 2000 a 18.500 millones en 2008. Solo las exportaciones del Estado de São Paulo al continente aumentaron de 1.000 a 8.000 millones en ese periodo.
La compañía minera Vale do Rio Doce (VDRD) y la constructora Odebrecht tienen una fuerte presencia en Mozambique y Angola, dos países lusófonos. Odebrecht es el primer empleador privado en Angola, con actividades que incluyen la agroindustria, el desarrollo de los biocarburantes y la gestión de una cadena de supermercados. Petrobras, por su parte, participa en la explotación de los yacimientos off-shore de ese país.

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A España no le van a faltar retos durante su presidencia de la Unión Europea en el primer semestre de 2010. Los efectos persistentes de la crisis financiera, la evolución de la arquitectura política de la UE y una amplia variedad de desafíos de política exterior, desde la reconstrucción de Afganistán hasta el auge de China, requerirán la atención de los funcionarios españoles. Por eso resulta significativo que España haya señalado que una de sus prioridades durante su presidencia será tratar de conseguir que la UE recalibre su política exterior respecto a Cuba. De hecho, aunque otros países europeos se han centrado en Cuba de forma intermitente durante su presidencia de turno, pocos la han escogido como prioridad, y menos todavía han estado dispuestos a invertir un capital político significativo en renovar la Posición Común de 1996 sobre Cuba para reforzar el compromiso.

España quiere un cambio de la política de la Unión hacia Cuba, y proyecta usar su presidencia para sellar un nuevo acuerdo bilateral. Al hacerlo, España se enfrenta a un desafío de política exterior que a menudo no da más que quebraderos de cabeza. Cuba es desde hace mucho tiempo un irritante problema para la UE, que se ha vuelto cada vez más crítica con el gobierno de los hermanos Castro, pero está decidida a mantener vínculos políticos y económicos con la isla. La política europea hacia Cuba se complica aún más por las controversias políticas en varios Estados clave de la UE, las estrategias divergentes respecto al trato con el régimen de Castro o con la oposición política interna, y el gran número de países (27) implicados en las decisiones de política exterior. Además, el embargo de Estados Unidos y sus intentos de aislar al gobierno de Castro y dejar a Cuba sin recursos son una fuente de tensión con Europa.

En los últimos años, la UE y EE UU han tratado de tapar sus profundas diferencias políticas respecto a Cuba afirmando que tanto Washington como Bruselas comparten el mismo fin político –una transición democrática en la isla–. De esta manera, el único punto de desacuerdo estaría en la mejor manera de alcanzar ese objetivo: mediante el compromiso defendido por Europa o el aislamiento promovido por EE UU.

Sin embargo, las concepciones europea y estadounidense de la “transición democrática” de Cuba tienen mucho menos en común de lo que generalmente se admite. El punto de vista predominante en Europa respecto al cambio en Cuba se caracteriza por una evolución gradual hacia un modelo democrático que siga respetando el comercio y las inversiones de la UE. Washington, por el contrario, ha pretendido históricamente el hundimiento rápido del régimen y su sustitución por un gobierno democrático, a favor del libre mercado, que se comprometa a compensar las expropiaciones del pasado y ofrezca un papel importante en el futuro del país a los exiliados cubanos residentes en EE UU. La administración de Barack Obama ha moderado la retórica política y dado indicios de que está abierto a un acercamiento recíproco para mejorar las relaciones con Cuba. Pero gran parte del embargo ha sido convertido en ley por el Congreso de EE UU, lo que dificulta alejarse de su arraigada postura de exigir un cambio político radical en la isla antes de restaurar por completo los vínculos.

Las políticas cubanas promovidas por Bruselas y Washington sí tienen una cosa en común: su incapacidad manifiesta de impulsar cualquier cambio democrático en Cuba. Más de 50 años después de la Revolución Cubana, resulta evidente que el ritmo del cambio político estará determinado principalmente por factores internos. Es más, aunque es difícil adivinar si la UE o EE UU tendrán alguna influencia en una futura transición cubana, es bastante plausible que las estrategias opuestas mantenidas por ambos no hayan servido más que para reducir la eficacia de sus estrategias para el fomento de la democracia.

El punto de vista europeo

La UE estableció en 1996 la Posición Común sobre Cuba, según la cual, “el principal objetivo de la UE en sus relaciones con Cuba es impulsar un proceso de transición hacia una democracia pluralista y el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como una recuperación y una mejora sostenibles del nivel de vida del pueblo cubano”. La Posición Común se concibió para que fuese diferente a la política estadounidense; era una oportunidad de demostrar que el compromiso podía funcionar. Los europeos pensaban que la política podría aportar las “zanahorias” a las que EE UU había renunciado para castigar al régimen cubano con “palos”. Como primer cliente para Cuba, la Unión podía utilizar su peso económico para determinar sus relaciones políticas con la isla. Finalmente, dado que ningún país europeo en particular tenía intereses importantes en Cuba, el riesgo de que algún Estado “secuestrase” la Posición Común parecía menor (aunque, a lo largo de los años, el gobierno español, primero con José María Aznar y ahora con José Luis Rodríguez Zapatero, ha desempeñado un papel destacado en la mayor dureza o flexibilidad de la UE respecto a Cuba).

De hecho, el compromiso europeo de todo tipo –comercio, inversión, turismo, ayuda a la cooperación, intercambios culturales y diálogo político– ha alcanzado unas cotas impresionantes en los últimos años. Tanto los políticos como los medios de comunicación europeos más influyentes, a pesar de mostrarse críticos con las violaciones de los derechos humanos y la mala gestión económica del gobierno de Castro, admiten los logros sociales de la revolución y hablan positivamente de sus efectos en la creación de un buen entorno empresarial. En lo que respecta al comercio, Europa sustituyó a la URSS como principal socio de Cuba tras la desintegración del bloque soviético en 1991. En 2008, la UE era, en conjunto, el principal socio comercial de Cuba, aunque España es el único país europeo entre los cinco socios comerciales más importantes de la isla. El 42 por cien de las exportaciones cubanas a los países desarrollados (1.800 millones de dólares) va a parar a la UE, y casi dos tercios de las importaciones cubanas de los países desarrollados (3.500 millones de dólares) proceden de Europa. Aun así, Cuba es el único país latinoamericano sin un acuerdo de cooperación bilateral con la UE, y también el único miembro del grupo de países África, Caribe y Pacífico que está fuera del Acuerdo de Cotonú, el pacto de ayuda y comercio preferenciales entre la UE y 78 ex colonias europeas.

Dentro de Europa, España y Holanda son los principales socios comerciales de Cuba, ya que representan casi el 60 por cien de todo el comercio de la UE con la isla. Italia y Alemania son también socios importantes. Casi el dos por cien de todas las importaciones de bebidas y tabaco de la UE proceden de Cuba (según datos de Eurostat de 2008). Diez países europeos, liderados por España e Italia, han firmado con La Habana un acuerdo de protección recíproca de inversiones. En 2005, los europeos, de nuevo con España a la cabeza, representaban casi el 60 por cien de las empresas conjuntas en Cuba, donde más del 50 por cien de la inversión extranjera directa en la isla es europea, y el 25 corresponde exclusivamente a inversores españoles. El sector turístico cubano, el más visible tras el fin de la guerra fría, se ha desarrollado principalmente mediante contratos con socios europeos. La cadena hotelera española Sol Meliá tiene allí casi dos docenas de hoteles. La compleja red de intereses de España en la isla ha tenido repercusiones en la política exterior española que se han dejado sentir en el ámbito europeo.

La esquizofrenia de España

No deja de ser irónico que España fuese el principal partidario de adoptar una estrategia más punitiva hacia Cuba en los primeros años de esta década, y que a continuación cambiase de rumbo para guiar a la UE hacia unas relaciones más amistosas. En marzo de 2003, Cuba detuvo a 75 miembros de la oposición y les condenó a largos periodos de cárcel. Para empeorar las cosas, a principios de abril de ese año, y ante un elevado número de secuestros en la isla, el régimen respondió ordenando la ejecución de tres hombres que intentaron secuestrar un transbordador en La Habana. Esta acción dio pie a fuertes críticas por parte de Europa, especialmente del gobierno de Aznar, que quería asegurarse de que no hubiese brechas entre España y EE UU. En una declaración común, los ministros de Asuntos Exteriores de la UE advertían en 2003: “Estos acontecimientos, que indican un deterioro aún mayor de la situación de los derechos humanos en Cuba, afectarán a la relación de la UE con Cuba y a las perspectivas de un aumento de la cooperación”. En mayo de ese año, la Comisión Europea anunció que congelaría las negociaciones de Cotonú con la isla y, en respuesta, La Habana calificó de “arrogante” a los europeos y retiró por segunda vez su solicitud de unirse a ese acuerdo.

En junio, la UE puso en marcha una serie de medidas diplomáticas, frecuentemente descritas como “sanciones” en la prensa internacional ante la enorme irritación de los diplomáticos europeos, que temían que ese término los acercase demasiado al planteamiento estadounidense. Entre ellas estaban la restricción de las visitas gubernamentales de alto nivel, la disminución del apoyo a los acontecimientos culturales en Cuba y la invitación a la oposición política interna a actividades oficiales en las misiones diplomáticas europeas. Esta última medida dio lugar a las llamadas “guerras de los cócteles”, por las que el gobierno cubano boicoteaba todas las recepciones diplomáticas y muchos países europeos redujeron el número de celebraciones en sus embajadas. España, Italia, Francia y Alemania empezaron a enfriar los contactos diplomáticos con los funcionarios cubanos, cancelaron su apoyo a la Bienal de Arte y la Feria Internacional del Libro de La Habana y aumentaron los contactos con los grupos de la oposición. Durante este periodo, la irritación de Cuba con España se volvió especialmente intensa. Como represalia, Fidel y Raúl Castro encabezaron marchas separadas de cientos de miles de manifestantes ante las embajadas española e italiana y, en julio de 2003, el gobierno cubano tomó el control del recién renovado Centro Cultural de España en La Habana. En resumen, la esquizofrenia española había desencadenado la paranoia cubana.

Tras la victoria de José Luis Rodríguez Zapatero en las elecciones de marzo de 2004, España trató de iniciar un nuevo acercamiento entre la UE y Cuba. Otros miembros de la Unión siguieron los pasos españoles en enero de 2005 y suspendieron las medidas diplomáticas de 2003, pero las relaciones continuaron gélidas, ya que Cuba exigía que las medidas se levantasen de forma permanente. Pronto surgió una brecha entre España, a favor de normalizar las relaciones con Cuba, y los antiguos países comunistas de Europa del Este, como República Checa, Hungría y Polonia, defensores de una postura más dura respecto a La Habana y manifestaban su solidaridad con los acosados disidentes de la isla. Aunque estos países no apoyan el embargo estadounidense contra Cuba, siguen siendo algunos de los aliados no estadounidenses más firmes de los disidentes cubanos.

España, junto con Grecia, Italia y Portugal, se afanó en conseguir que las sanciones diplomáticas se levantasen por completo en junio de 2008. En particular, el recién reelegido gobierno de Zapatero se mostró más dispuesto a mejorar las relaciones europeas con Cuba, haciendo caso omiso de las peticiones de la administración de George W. Bush de mantener la presión diplomática sobre la isla. El proceso de normalización ya había experimentado un importante avance cuando el entonces ministro de Asuntos Exteriores de Cuba, Felipe Pérez Roque, viajó a Europa en marzo de 2007, cuando visitó a sus homólogos de Portugal, Luis Amado, y España, Miguel Ángel Moratinos. El ministro español realizó dos visitas a Cuba en abril de 2007 y octubre de 2009, en las que alabó las nuevas oportunidades de colaboración y evitó cuidadosamente reunirse con los disidentes cubanos. Aunque la mayoría de los gobiernos europeos han demostrado estar dispuestos a ceder ante España en lo relacionado con la política respecto a Cuba, la esquizofrenia de España en su relación con la isla va a persistir, como han puesto de manifiesto las diferencias entre el Partido Popular hoy liderado por Mariano Rajoy, y el Partido Socialista de Zapatero respecto al modo en que España debería tratar con Cuba.

Europa, Cuba y Obama: ¿tres no pelean si uno no quiere?

Todavía es una incógnita si la administración Obama respaldará los esfuerzos de España para que la UE se replantee su política respecto a Cuba. Sin embargo, parece que el presidente de EE UU considera que una relación positiva entre España y Cuba es una posible ventaja, como da a entender la revelación el pasado octubre de que Obama le había pedido a Zapatero que Moratinos llevase un mensaje a las autoridades cubanas durante su visita a la isla. Según El País, Obama le pidió a Zapatero que Moratinos les dijese a las autoridades cubanas que “comprendemos que no puede producirse un cambio de la noche a la mañana, pero en el futuro, al recordar este momento, debería estar claro que es ahora cuando esos cambios han empezado (…) Estamos dando pasos, pero si ellos no los dan, va a resultarnos muy difícil continuar”.

Como es lógico, la política estadounidense en relación con Cuba ha evolucionado con el tiempo, pero una característica ha permanecido invariable durante más de 40 años: el embargo económico impuesto a Cuba por el presidente John F. Kennedy en 1962. Incluso cuando la caída de la Unión Soviética trajo el fin de la guerra fría, el fuerte apoyo interno al embargo por parte de la comunidad cubano-estadounidense del sur de Florida llevó a EE UU a endurecer las sanciones.

Pese a todo, una norma del Congreso aprobada al final de la administración de Bill Clinton permitía las ventas en efectivo de productos agrícolas a Cuba –aunque no en el otro sentido–, lo que convirtió a EE UU en el quinto socio comercial más importante de Cuba en 2008.

Dado que su victoria en 2000 dependió de los 25 votos electorales de Florida, Bush se mostró especialmente receptivo con los sentimientos de los exiliados anticastristas al elaborar su política hacia Cuba. Durante su presidencia, Bush trató de aislar a la isla restringiendo los viajes legales a Cuba y reduciendo el contacto diplomático. Pero el principal fruto de la política de Bush respecto a Cuba fue la Comisión de Ayuda a una Cuba Libre, que redactó larguísimos informes en 2004 y en 2006 sobre la estrategia de EE UU para acelerar la transición a la democracia en Cuba. Estos informes fueron utilizados en dos ocasiones por el régimen cubano, ansioso por presentar el deseo estadounidense de democratizar Cuba como una “amenaza imperialista”.

Aunque la administración de Obama se ha alejado de los elementos específicos de la política de la era de Bush, parece haber aceptado la premisa fundamental de que el objetivo es la democratización y el embargo proporciona una forma de presión para alcanzar ese resultado. Según la Casa Blanca, el objetivo sigue siendo “una Cuba que respete los derechos humanos, políticos y económicos básicos de todos sus ciudadanos”. Aunque las tácticas de la administración Bush resultaban especialmente irritantes al gobierno cubano, lo fundamental de su política no ha cambiado, de momento, con el presidente Obama. El régimen cubano no ha rechazado de plano la diplomacia llena de tacto del presidente Obama, pero es poco probable que responda aceptando de buen grado las reformas democráticas. Ambas partes se han negado a dar su brazo a torcer en los asuntos ideológicos que las separan.
Aunque EE UU y Cuba siguen sin ponerse de acuerdo, algunos factores han alimentado la idea de que va a producirse una distensión. Los nuevos dirigentes en ambos países, el cambio de actitud de la comunidad cubano-americana y el aumento de la presión internacional para que Washington adopte una política más constructiva respecto a Cuba han abierto el camino a una serie de pequeños cambios en las relaciones entre los dos países.
Así se puso de manifiesto en la primavera de 2009, antes de la V Cumbre de las Américas en Trinidad y Tobago, cuando Obama decidió cumplir una promesa electoral clave eliminando todas las restricciones a los viajes y las remesas de los cubano-americanos con familia en la isla. Asimismo, autorizaba a las empresas estadounidenses a ofrecer servicios de telecomunicaciones en Cuba. En junio, EE UU acató una resolución de la Organización de Estados Americanos (OEA) que revocaba la expulsión del gobierno de Cuba del organismo hemisférico, a la vez que insistía en que el respeto por la democracia seguía siendo una condición necesaria para la futura participación del país. Además, Washington empezó a negociar directamente con La Habana algunos asuntos bilaterales como los acuerdos de inmigración y la creación de un servicio postal, una práctica que la administración Bush había evitado.

Sin embargo, puede que a Obama le queden pocos incentivos para seguir acercándose a Cuba. Con las guerras en Irak y Afganistán y la prolongada crisis financiera, el presidente ya ha dejado de prestar atención a Cuba y Latinoamérica. De hecho, llama la atención que dos de las primeras medidas de política exterior de Obama fuesen importantes para Cuba: la decisión de cerrar el centro de detención de la base naval de la bahía de Guantánamo y la reducción de las restricciones de los viajes y las remesas de las familias cubano-americanas. Para el electorado estadounidense y la opinión pública de todo el mundo, estas medidas eran una clara señal de que Obama iba a actuar con rapidez para abordar las deficiencias observadas en la política exterior estadounidense respecto a Latinoamérica durante los años de Bush. También fueron decisiones rentables política y económicamente, comparadas con otras opciones como relanzar la guerra contra las drogas o impulsar nuevos tratados comerciales en un momento de agudos sentimientos proteccionistas. De hecho, los pequeños cambios realizados por Obama en la política respecto a Cuba han contribuido a aliviar la tensión cada vez mayor entre EE UU y Latinoamérica en relación con el embargo cubano, a pesar de que no han llevado a un replanteamiento de más calado de las relaciones entre Washington y La Habana.

En diciembre pasado, las autoridades cubanas detuvieron a un contratista estadounidense que trabajaba en un programa financiado por Usaid, la Agencia de Desarrollo Internacional de EE UU, para proporcionar tecnología a grupos sociales civiles cubanos, lo cual es otro indicio de que no se perfila en el horizonte una rápida descongelación de las relaciones bilaterales.

La cálida bienvenida de Latinoamérica

España observa con gran interés el modo en que la cambiante política de Latinoamérica podría influir en la políticas de la UE respecto a Cuba. Desde que asumió la presidencia en febrero de 2008, Raúl Castro ha abierto un periodo de renovada cordialidad con el continente americano. La Habana ha restablecido sus lazos con países antes distanciados, a la vez que ha mantenido sólidas alianzas con socios de tendencias izquierdistas. Y lo que quizá es más importante, todo el espectro ideológico de Latinoamérica ha respondido casi con el mismo vigor al acercamiento cubano. El Salvador y Costa Rica –países enfrentados con Cuba durante décadas– también han reanudado las relaciones diplomáticas con La Habana.

Caben pocas dudas de que Venezuela se ha convertido en heredera aparente de la causa revolucionaria defendida por Fidel Castro. Desde que Fidel dejó el poder en julio de 2006, el presidente venezolano, Hugo Chávez, ha visitado La Habana más de una docena de veces, por lo general para reunirse con los hermanos Castro, así como con otros miembros de primera fila del gobierno cubano. Los dos países han firmado tratados o memorandos de entendimiento sobre diversos asuntos; desde cooperación agrícola hasta el sector de las telecomunicaciones. En diciembre de 2007, Chávez inauguraba oficialmente la refinería de petróleo Cienfuegos, fruto de una empresa conjunta entre PDVSA y Cupet, las empresas petroleras estatales de Venezuela y Cuba, respectivamente. En julio de 2008, la refinería había producido nueve millones de barriles de crudo. Mediante Petrocaribe –la iniciativa de Chávez para forjar alianzas en el Caribe a través del petróleo–, Venezuela ofrece unas condiciones generosas en lo relativo al petróleo, lo cual proporciona un impulso muy necesario a una economía cubana que todavía lucha por salir adelante, con una población que vive con una media de 17 dólares al mes. El comercio con Venezuela supera con creces el registrado con cualquier otro país latinoamericano, y representa más del 68 por cien del comercio de Cuba con Latinoamérica. En 2008, el comercio con Venezuela se incrementó en un 82 por cien, hasta alcanzar 5.300 millones de dólares, más del 25 por cien de su comercio con el resto del mundo ese año. A cambio del petróleo subvencionado, Cuba ha enviado cerca de 40.000 médicos, profesores y entrenadores deportivos a Venezuela, que se han convertido en un pilar esencial de las nuevas políticas sociales de Chávez.

Venezuela es el más fiel aliado de Cuba, pero la elección de tres presidentes de tendencias izquierdistas ha aumentado la lista de amigos de Cuba en Latinoamérica. Evo Morales, el dirigente indígena y defensor de la coca, ha sido reelegido en Bolivia en diciembre de 2009. Rafael Correa, el carismático economista de izquierdas y ex ministro de Economía, fue elegido presidente de Ecuador en noviembre de 2006 y reelegido bajo una nueva Constitución en mayo de 2009. Daniel Ortega, el histórico líder sandinista de Nicaragua, es presidente desde 2006 y se mantiene cercano a los dirigentes cubanos. Un cuarto aliado, el depuesto presidente hondureño José Manuel Zelaya, defendió enérgicamente la reincorporación de Cuba a la OEA en junio pasado, pero fue derrocado en un golpe de Estado unas semanas después.

Brasil, el peso pesado de la región, encabeza varios intentos de promover la integración de Cuba en el continente. En diciembre de 2008, el presidente Luiz Inacio Lula da Silva organizó una cumbre latinoamericana especial de la que se excluyó a EE UU y Canadá, pero en la que deliberadamente se contó con Raúl Castro. Lula visitó La Habana dos veces, en 2008 y a principios de 2009. Antes de la cumbre de Trinidad y Tobago en 2009, Lula visitó Washington y no ocultó que había animado a Obama a estrechar los lazos con Cuba. La oposición de Brasil al embargo estadounidense no es nueva, pero la fuerza con que Lula ha presionado públicamente a EE UU en cuanto a

Cuba muestra una nueva disposición de los aliados de La Habana, tanto los antiguos como los nuevos, a responder por la isla en la escena mundial.
La relación económica está en pleno auge. El comercio entre Brasil y Cuba se ha multiplicado por cinco desde que Lula fue elegido, pasando de menos de 100 millones de dólares en 2002 a casi 500 millones en 2008, y ahora Brasil es su segundo socio comercial en Latinoamérica y ha señalado abiertamente que desea superar a Venezuela. Durante su visita a La Habana en enero de 2008, Lula firmó varias subvenciones destinadas a alimentos e infraestructuras y grabó un vídeo con Fidel Castro. Brasil también ofrece a Cuba una de las mejores perspectivas en cuanto a cooperación pretrolífera. En este sentido, Lula ha firmado un acuerdo para empezar a hacer perforaciones en busca de petróleo en la costa cubana en 2010.

En México, uno de los más antiguos aliados de Cuba en Latinoamérica, las relaciones han mejorado desde la salida de Vicente Fox de la presidencia. Tras la apretada victoria de Felipe Calderón frente al izquierdista Andrés Manuel López Obrador, en julio de 2006, el presidente mexicano tendió la mano al gobierno cubano provisional en lo que describió como un intento de mejorar las relaciones con toda Latinoamérica. El primer paso lo dio México, cuando Luis Alfonso de Alba, el presidente de nacionalidad mexicana del recién elegido Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, supervisó la retirada del informador enviado a Cuba, demostrando que las votaciones sobre derechos humanos de la ONU no se interpondrían entre Cuba y México. En diciembre de 2007, la ministra mexicana de Asuntos Exteriores, Patricia Espinosa, anunciaba que México había restaurado sus relaciones de respeto y diálogo con Cuba por primera vez desde 2002. En marzo de 2008, Espinosa visitó La Habana, donde anunció la cooperación futura en varios sectores, entre ellos emigración, lucha contra las el tráfico de drogas, agricultura, turismo y cooperación para el desarrollo. Bajo el liderazgo de Calderón, Cuba se unió al Grupo de Río a finales de 2008, lo que hacía a la organización “más representativa, más fuerte, más inclusiva (y) más plural”, según Espinosa. Pero en mayo, el brote de gripe porcina en México ocasionó un enfriamiento de las relaciones, cuando Cuba canceló los vuelos a México, lo cual desató las críticas enérgicas de Calderón, que a renglón seguido pospuso su visita prevista a La Habana.

Mientras tanto, en América Central, donde los estrechos lazos con EE UU han limitado históricamente las relaciones recíprocas con Cuba, una combinación de diplomacia, elecciones y declive de la influencia estadounidense en la región ha tenido como consecuencia una mejora de las relaciones con el gobierno de Raúl Castro. Todos los países de América Central tienen ahora relaciones diplomáticas normales con Cuba. Costa Rica y El Salvador fueron los últimos dispuestos a seguirle la corriente a Washington y no reconocer a Cuba, pero ambos países iniciaron un diálogo con la isla a principios de 2009. En junio, Fidel Castro denunció el golpe contra el presidente José Manuel Zelaya en Honduras como un “error suicida”, y desde entonces las relaciones con ese país se han interrumpido.

Un repaso de los últimos dos años revela que las relaciones con Latinoamérica han mejorado significativamente con Raúl Castro. Hay varios factores tras este cambio paradigmático. El enfoque pragmático y comedido de Raúl contrasta radicalmente con la propensión de Fidel a enzarzarse en discusiones. Muchos países latinoamericanos se han vuelto más atrevidos a la hora de dirigir su política exterior sin depender tanto de Washington, y han identificado la transición cubana como una oportunidad para enderezar sus relaciones con Cuba. La Habana también se ha beneficiado del escaso respaldo internacional a las iniciativas de EE UU, como las guerras en Afganistán e Irak. El menor protagonismo de Fidel y la llegada de Obama le han dado al gobierno cubano la oportunidad de confeccionar una nueva estrategia de política exterior que sea menos antagónica respecto a EE UU. Latinoamérica, con pocas excepciones, ha respondido restando importancia a los problemas de los derechos humanos y la democracia en Cuba.

El papel de Europa en el futuro de Cuba

España pretende dar una nueva forma a las relaciones de la UE con Cuba, pero no es ni mucho menos el único país que trata de ganar influencia ahora que Fidel desaparece de la escena. En realidad, el papel europeo en una futura transición democrática en Cuba se verá limitado por el hecho de que cualquier cambio político o económico estará controlado, en primer lugar y sobre todo, por los propios cubanos. A escala internacional, EE UU sigue siendo el país dominante por razones de peso político y económico, proximidad e historia, y pocos países europeos, excepto España, tienen interés o capacidad para desempeñar un papel protagonista. Aun así, un esfuerzo coordinado por parte de Europa lograría más peso a la hora de influir en los nuevos dirigentes cubanos. Con el fin de crear un consenso que aproveche la influencia de la acción colectiva por parte de los 27 Estados miembros pero que no ponga en peligro las creencias fundamentales de cada uno, la UE podría intervenir en varios ámbitos.

En primer lugar, Europa podría desempeñar una función importante en la creación de un foro no gubernamental de alto nivel para el diálogo multilateral. El amplio abanico de países relacionados con Cuba –gobiernos extranjeros, organismos internacionales de desarrollo, grupos de la diáspora cubana y ONG– saldrían beneficiados si existiera un foro más estable de comunicación. Teniendo en cuenta lo delicado del problema cubano para los gobiernos de Europa, está claro que los canales gubernamentales oficiales no son los más apropiados para generar un diálogo constructivo. Las instituciones internacionales y multilaterales tienen unas limitaciones similares, ya sea porque Cuba no es miembro –como en el caso de la OEA y de los principales bancos multilaterales de desarrollo– o porque la participación del gobierno cubano haría difícil una discusión franca, como sucede en el ámbito de la ONU o el proceso de cumbres iberoamericanas.

En segundo lugar, España está en una situación especialmente buena para ayudar a la UE a trabajar con los demócratas progresistas de Latinoamérica y restablecer el compromiso con Cuba. A lo largo de la pasada década, varios partidos latinoamericanos históricamente de izquierdas han llegado al poder y labrado una visión democrática y moderada del sistema de gobierno en la región. Aunque la Venezuela de Chávez ha surgido como el símbolo más visible de la izquierda latinoamericana, lo cierto es que los dirigentes progresistas con valores democráticos y políticas económicas moderadas han llegado al poder en Brasil y varios países de América Central y del Sur. Muchos de ellos están a favor de unos vínculos sólidos con Washington y han presionado delicadamente a Cuba para que emprenda una reforma política. Sin embargo, existe el peligro de que la izquierda moderada latinoamericana ceda el liderazgo en lo relacionado con Cuba a los demagogos populistas de la región, como Venezuela y Nicaragua que mantienen unas relaciones tensas con EE UU.

El paisaje político actual del continente es una oportunidad para que los países moderados de Latinoamérica se vuelvan más activos a la hora de integrar a Cuba en la comunidad de Estados democráticos. Un punto de partida sería reunir un grupo de 10 o 12 políticos latinoamericanos en activo o retirados, con credenciales democráticas incuestionables en su país de origen y con posibilidades razonables de acceso al gobierno cubano, que podrían reunirse con cubanos influyentes procedentes de todos los sectores de la sociedad. El objetivo sería tomar el pulso a los actuales dirigentes cubanos sobre los posibles caminos por los que se puede avanzar.

En tercer lugar, ha llegado la hora de sustituir la Posición Común europea por un planteamiento que se adapte mejor a los intereses diversos y ventajas comparativas de los países miembros. La Posición Común de la UE ha sobrepasado su vida útil y ha impedido a los Estados miembros desarrollar un enfoque más flexible adaptado al poder y a los intereses de cada país en relación a Cuba. Puede que a los miembros de la UE les resulte más útil acordar un pequeño conjunto de principios rectores, como el apoyo a las libertades políticas y civiles, la importancia del diálogo y el compromiso económico continuado, que tratar de adoptar una política única de relaciones condicionada con el régimen. Algunos gobiernos europeos podrían identificar a miembros de nivel medio y superior de la administración cubana abiertos al cambio, especialmente en el ámbito económico. Otros gobiernos serían más apropiados para trabajar con ONG, la Iglesia o los nuevos agentes no estatales. Una estrategia renovada por parte de la UE le permitiría aprovechar su diversidad como un punto fuerte a la hora de tratar con Cuba, en vez de suponer un punto débil que lleva a un planteamiento diluido.

En cuarto lugar, España debería convencer a la Unión de que utilice su influencia para promover la integración de Cuba en el sistema económico y político mundial. Cuba se ha acostumbrado a actuar con habilidad diplomática y aplomo en las instituciones multilaterales como la ONU y el Movimiento de los Países No Alineados, y ha ganado capital político en estos ámbitos. Pero la ausencia de Cuba de otros organismos cruciales, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo, obstaculiza la integración de Cuba en la comunidad internacional y supone desperdiciar una oportunidad clave para que Cuba participe multilateralmente en asuntos políticos y económicos fundamentales.

Las relaciones de Cuba con la OEA también siguen congeladas en gran medida, a pesar de la reciente decisión de anular la resolución de 1962 que expulsaba al gobierno de Castro del organismo multilateral más importante del continente. La UE puede desarrollar mecanismos de diálogo para explorar vías que permitan una mejor integración de Cuba en instituciones esenciales y el aprovechamiento de estos recursos para mejorar la calidad de vida del pueblo cubano. Trabajando de forma multilateral, la UE debería diseñar mecanismos de cooperación que proporcionen experiencia técnica, asesoramiento y financiación para ayudar a Cuba a evolucionar hacia una sociedad política y económicamente más abierta.

Quizá la evolución política de Cuba sea difícil, y el país se enfrente a graves problemas. Desde hace mucho tiempo, Washington ha estado en desacuerdo con los gobiernos europeos y latinoamericanos respecto a cómo tratar con Cuba. Las preocupaciones de EE UU relativas a la supresión de las libertades políticas y civiles son compartidas por toda Europa, como lo es el apoyo estadounidense a las políticas democráticas en la isla. Aun así, las medidas punitivas y restrictivas de Washington y su deseo de moldear los acontecimientos en Cuba son causa de un profundo malestar. Aunque la administración Obama ha traído esperanza a quienes desean mejores las relaciones entre EE UU y Cuba, no será fácil alejar la estrategia estadounidense del aislamiento y acercarla a un mayor compromiso con la isla. Sin embargo, las modestas propuestas antes descritas podrían contribuir a facilitar un enfoque multilateral para un futuro más constructivo.

El planteamiento español respecto a Cuba ha generado gran controversia y escepticismo, pero ha puesto de manifiesto una cuestión clave: ¿Puede la UE contribuir a lograr una mayor apertura política y más oportunidades económicas para el pueblo cubano? Muchos países europeos han cultivado sus buenas relaciones con Cuba a lo largo de varias décadas, y las universidades y las ONG europeas han establecido fuertes vínculos con sus homólogas cubanas. Si España proporciona un liderazgo apropiado, los países europeos pueden ser una fuente importante de experiencia técnica y asesoramiento (y financiación) para ayudar a Cuba a convertirse en una sociedad más democrática y equitativa.

Latinoamérica también tiene una función crucial que desempeñar. Muchos de los países de la región, junto con los miembros más recientes de la UE, han realizado la transición de un gobierno autoritario a la democracia a lo largo de las dos últimas décadas, y estas experiencias encierran importantes lecciones para la posible democratización de Cuba. Salvando las distancias entre el enfoque estadounidense y el europeo respecto a Cuba, la presidencia española de la UE brinda una oportunidad extraordinaria para reestructurar tanto la Posición Común de la Unión como la estrategia transatlántica en relación a Cuba.

Los europeos no deberían permitir que otros diseñen el nuevo orden mundial. Aunque tambaleante y escindida, la UE es parte de la solución a muchos problemas. Para trabajar mejor la Unión necesita una nueva retórica y crear grupos abiertos de miembros dispuestos a avanzar.

En el mundo multipolar en proceso de gestación, ¿cuáles serán las potencias relevantes? Estados Unidos y China, sin duda. India, tal vez. ¿Japón, Brasil y Suráfrica? Todavía no. ¿Y qué hay de la Unión Europea? Hace 10, o incluso cinco años, la UE parecía ser una potencia en auge. Estaba integrándose económicamente, lanzando una moneda propia, ampliándose geográficamente y aprobando nuevos tratados para crear unas instituciones más fuertes. Pero ahora, si bien la Unión goza de respeto por su prosperidad y su estabilidad política, ya no parece una potencia en ciernes.
En muchos de los grandes problemas de seguridad en el mundo, la UE es prácticamente irrelevante. Hablen con políticos rusos, chinos o indios sobre la Unión, y a menudo se mostrarán mordaces. La ven como un bloque comercial que aspiraba a convertirse en una potencia, pero no lo ha logrado porque se encuentra dividida, se mueve con lentitud y está mal organizada. Barack Obama inició su presidencia con grandes esperanzas sobre la UE, pero está aprendiendo rápido las limitaciones de la política exterior y de defensa de los europeos: pocos gobiernos enviarán soldados a las zonas peligrosas de Afganistán, y los países se muestran vacilantes respecto a la manera de lidiar con sus vecinos, con Rusia en particular. A algunos políticos destacados de Washington les preocupa la capacidad de la UE para garantizar la estabilidad en los Balcanes o en los vecinos orientales.
Pero, ¿tiene importancia la mediocre actuación de la UE en materia de seguridad? ¿No deberían centrarse los 27 gobiernos en la consolidación del mercado único, mientras desarrollan una política exterior basada en sus intereses nacionales y cuentan con la OTAN para mantener la paz? De hecho, la UE no necesita mejorar su estrategia, porque el mundo está cambiando de una forma que tal vez no convenga a la Unión. No está claro si el mundo multipolar será multilateral –en el que todo el mundo aceptará unas normas e instituciones internacionales sólidas– o un ruedo en el que los fuertes perseguirán sus objetivos mediante la consolidación de su poderío militar y económico. La UE es multilateral por naturaleza, pero los otros actores principales –EE UU, Rusia, China, India– pueden ser unilaterales o multilaterales, en función de cómo perciban sus intereses. Por tanto, para la UE es fundamental convencer a estas potencias de que pueden alcanzar sus objetivos nacionales con más facilidad a través de instituciones multilaterales. No obstante, si la UE es débil y está dividida, tendrá pocas posibilidades de determinar el nuevo sistema global.
La UE tiene soft power, algo nada desdeñable: ofrece un modelo social, económico y político atractivo a los vecinos que desean incorporarse a ella. La Unión encabeza las iniciativas mundiales para construir un sistema pos-Kioto a fin de abordar el cambio climático. Aporta más de la mitad de la ayuda mundial al desarrollo e importa más mercancías que cualquier otro bloque comercial o país. Ofrece un modelo de cooperación multilateral a otras regiones y, en ocasiones, la Unión Africana, la Asociación de Naciones del Sureste Asiático y Mercosur han tratado de emular aspectos de lo que hace la UE.
Pero los europeos no deberían dar por sentado su soft power. Su modelo económico se percibe en gran parte de Asia como esclerótico. La recesión ha azotado más duramente a Europa que a EE UU, China o India. Incluso antes de la recesión, la tasa de crecimiento del PIB de la UE era el uno por cien inferior a la de EE UU. Todas las clasificaciones internacionales sobre educación superior demuestran que las universidades europeas –con algunas excepciones– van a la zaga de las mejores de EE UU.
Los europeos tampoco pueden considerar todavía al euro un éxito rotundo. Durante la actual crisis económica, la divisa ha ofrecido refugio a los países que la adoptaron. Pero la economía de los Estados del sur de Europa no es lo bastante flexible para florecer en la zona euro. Su pobre historial en materia de innovación, productividad y burocracia, y en la liberalización de los servicios ha conducido a una menor competitividad y a unos graves déficit presupuestarios y por cuenta corriente. A los mercados financieros les preocupa su capacidad para permanecer en la zona euro a largo plazo. Parece que Grecia es el eslabón más débil, y si su pertenencia estuviera en duda, los mercados financieros pronto exigirían una prima enorme para realizar préstamos a otras economías debilitadas. Para impedir algo así, la UE ayudaría a un gobierno en apuros, pero impondría unas dolorosas condiciones díficiles de aceptar por los políticos.
Con todo, el fracaso más flagrante de la UE se ha producido en la política exterior y de defensa. Había grandes esperanzas hace 10 años, cuando Javier Solana fue nombrado primer Alto Representante de Política Exterior de la UE. Al mismo tiempo, Tony Blair y Jacques Chirac inventaron la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), que ha llevado a la UE a desplegar unas 25 misiones de paz, policías y civiles a zonas conflictivas del mundo.
La UE se ha anotado algunos logros. Reino Unido, Francia y Alemania, junto con Solana, han encabezado la diplomacia internacional que ha tratado de impedir que Irán fabricara armas nucleares. Hasta el momento, los europeos se han mantenido unidos y han incorporado a EE UU a las negociaciones, si bien todavía no han convencido a Irán de que abandone sus planes para enriquecer uranio. Algunas misiones de la PESD han sido una aportación fundamental, como las fuerzas de paz en Bosnia, Chad y al este de República Democrática del Congo, observadores para controlar el proceso de paz en Aceh (Indonesia) y una flotilla para combatir a los piratas frente a las costas de Somalia.
Los Estados de la UE han conseguido en general mantener un frente común en los Balcanes, y su presencia en Bosnia y Kosovo ha contribuido a salvaguardar la paz y la estabilidad. Pero en los últimos años, los europeos se han mostrado cada vez menos unidos y eficaces. En febrero de 2008, cuando EE UU y buena parte de los países europeos reconocieron la independencia de Kosovo, cinco Estados echaron por tierra la estrategia unificada respecto a los Balcanes que tanto trabajo le había costado forjar en los años noventa. Se negaron a reconocerla debido bien a las relaciones estrechas con Serbia (Eslovaquia y Grecia), a la inquietud por la posible secesión de regiones de su propio territorio (Rumania y España) o por ambos motivos (Chipre). Finalmente, los Veintisiete han respaldado el envío de funcionarios y jueces de la UE a Kosovo; los países europeos coinciden más fácilmente en los aspectos prácticos sobre el terreno que en los principios.
No obstante, la política actual de la UE en los Balcanes es la más caótica en años. Eslovenia ha bloqueado el acceso de Croacia a la Unión por causa de una disputa fronteriza; Grecia frustra los progresos de Macedonia por una cuestión de nombre; y Holanda no permitirá la aplicación del acuerdo de estabilización de Serbia porque no ha detenido al criminal de guerra Ratko Mladic.
Las situaciones embarazosas se han multiplicado este año. Durante el conflicto de Gaza en enero de 2009, el ministro de Asuntos Exteriores checo, Karel Schwarzenberg, dirigió una misión de la presidencia de la UE a la región al tiempo que el presidente francés, Nicolas Sarkozy, se encontraba con su propia diplomacia. En abril, polacos, checos, italianos y holandeses se unieron a EE UU y boicotearon la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Racismo en Ginebra, acusándola de sesgo antiisraelí, mientras que sus socios europeos acudían. Los países proisraelíes también presionan a la UE para que mejore las relaciones con Israel, aunque otros cree que el país primero debería ofrecer algunos derechos a los palestinos. Y en mayo, justo después de una reunión de ministros de Asuntos Exteriores de la UE en Bruselas, el italiano Franco Frattini anunció que viajaría a Teherán para reunirse con su homólogo iraní. Frattini no había informado a sus socios de la UE y parecía dispuesto a romper la política europea de no celebrar reuniones ministeriales con Irán. Pero cuando se dirigía al aeropuerto, Irán insistió en que debía reunirse con el presidente Mahmud Ahmadineyad, de modo que dio media vuelta.
En lo relativo a problemas internacionales como Afganistán y Pakistán, la UE se muestra prácticamente invisible o ausente. En Afganistán, los diversos organismos europeos –la Comisión, el representante especial de Solana, la Oficina de Ayuda Eumanitaria y la misión policial de la Unión (Eupol)– trabajan cada uno por su lado. Los gobiernos europeos participan de maneras muy distintas, pero rara vez coordinan sus diversos organismos nacionales, por no hablar de cooperar entre sí o con los organismos de la UE. La consecuencia es una estrategia dispersa para ayudar a Afganistán, y el resultado es mediocre. En Pakistán, la Unión hace muy poco. Presta más ayuda a Nicaragua que a Pakistán, y la Comisión Europea cuenta con una oficina más grande en Montevideo que en Islamabad. En cuanto a las “conversaciones a seis bandas” para intentar detener el programa nuclear de Corea del Norte, la UE no participa en ellas.
Los chinos son muy hábiles para sacar partido de las divisiones entre los europeos. En 2007, la reunión de Angela Merkel con el Dalai Lama llevó a Pekín a adoptar medidas contra empresas alemanas. Pero no hubo solidaridad por parte de Reino Unido o Francia, que vieron la oportunidad de fomentar sus propios intereses –obtención de contratos y unas relaciones bilaterales más estrechas– con Pekín. Un año después, Sarkozy irritó a los chinos por la misma razón. Éstos castigaron a la UE cancelando una cumbre pocos días antes de su celebración, y Sarkozy no encontró apoyo por parte de otras capitales europeas. Si los europeos acordaran una serie de principios comunes para tratar con el líder tibetano –como, por ejemplo, reunirse con él, pero sólo después de avisar a los chinos, y no en las oficinas del gobierno– y se ciñeran a dichos principios, se encontrarían en una posición mucho más fuerte de cara a Pekín. Pero no pueden.
La política de defensa de la UE no ha estado a la altura de su potencial. Una de las razones para crear la PESD era garantizar que no se repitiera la guerra de Bosnia o su equivalente. Otra era incitar a los europeos a un mayor compromiso en materia de defensa. Se creía que si la UE, y no sólo la OTAN, desempeñaba un papel, los europeos podrían gastar más en defensa. Pero los presupuestos han disminuido en todo el continente. Sólo unos pocos países –Reino Unido, Francia, Polonia, Grecia y Bulgaria– gastan más del dos por cien del PIB en defensa (y los dos últimos aportan muy poco a las misiones de la UE). La PESD no ha conseguido convencer a los gobiernos europeos de que potencien significativamente su capacidad militar, la I+D o las adquisiciones conjuntas.
En teoría, la Unión puede enviar dos grupos de combate a una zona de crisis en cualquier momento. Se trata de una fuerza de reacción rápida integrada por 1.500 soldados proporcionados por un Estado o un grupo de Estados. Pero todavía no se ha desplegado ninguno de ellos y, aunque existen sobre el papel, posiblemente no sean utilizables.

La cumbre del G-20 celebrada en Londres el 2 de abril puso de relieve uno de los aspectos más llamativos de la política exterior de la UE: la Unión está excesivamente representada en casi todas las instituciones internacionales. En el G-20, además de los países que son miembros formales (Reino Unido, Francia, Alemania e Italia), la UE estuvo representada por la Comisión, República Checa (como presidenta del Consejo de la Unión en el primer semestre de 2009), España y Holanda, por no hablar de los directores de la Organización Mundial del Comercio, del Fondo Monetario Internacional y del Banco Central Europeo, que también son europeos. El exceso de europeos es todavía más evidente en las reuniones del G-8, donde seis europeos (incluida la presidencia de la UE y el presidente de la Comisión) se sientan junto a  EE UU, Canadá, Japón y Rusia. Un motivo por el que el Cuarteto que debe dirigir el proceso de paz en Oriente Próximo no sea más eficaz es que en realidad se trata de un sexteto. Al margen de la ONU, EE UU y Rusia, la UE a menudo cuenta con tres representantes: Solana, el comisario de Relaciones Exteriores y la presidencia de turno. Son muchas las quejas por la falta de organización y de racionalización de la representación externa de la UE.

El problema de Rusia

La incapacidad de la UE para desarrollar una política exterior eficaz y coherente nunca ha sido tan manifiesta como en sus relaciones con Moscú. Rusia proporciona un 30 por cien del gas que consume la Unión y es el tercer mercado de exportación más importante de la UE, después de EE UU y China. Compite en influencia con la UE en los países vecinos y asusta a las repúblicas que escaparon del régimen soviético hace relativamente poco. De modo que existe un argumento sólido para que los europeos aúnen esfuerzos frente a Moscú y así tener más posibilidades de influir.
Los dirigentes rusos son extremadamente realistas en política exterior: respetan el poder pero explotan la debilidad y la división. Los miembros de la UE están divididos en tres grupos en cuanto a las relaciones con Rusia. Los Estados bálticos, Polonia, Suecia y –por lo general– República Checa tienden a favorecer una estrategia dura y son muy críticos respecto a la situación de los derechos humanos en Rusia. Un grupo más amplio, que incluye Alemania, Italia, España y –normalmente– Francia, prefiere hablar con Moscú y procura evitar las críticas. Los demás, entre ellos Reino Unido, se encuentran en un terreno intermedio.
No deberían exagerarse las divisiones de la UE respecto a Rusia, ya que cuando la conducta de Moscú es particularmente agresiva, los europeos suelen cerrar filas. Por ejemplo, los Veitisiete se unieron en sus declaraciones condenatorias tras la invasión de Georgia en el verano de 2008, y después de que la presidencia francesa intercediera para finalizar el conflicto, la UE tardó sólo tres semanas en desplegar 300 observadores en Georgia (si bien Rusia se negó a permitirles que accedieran a los territorios que había ocupado).
Sin embargo, cuando Rusia adopta una actitud retadora, algunos Estados europeos muestran firmeza, pero otros se echan a temblar. Por eso, durante el bloqueo a las importaciones polacas de cerdo en 2007, Varsovia vetó el comienzo de las conversaciones sobre un acuerdo comercial entre Rusia y la UE. Y a principios de este año, cuando el Parlamento Europeo celebró una reunión sobre Chechenia en Bruselas e invitó al líder checheno afincado en Londres Ahmet Zakayev, la presión rusa obligó a Bélgica a denegarle un visado.
La mayoría de los países de la UE tiene intereses similares en Rusia: todos quieren que esté bien gobernada y sea próspera, que esté en paz con sus vecinos y que sea más liberal en materia política. Entonces, ¿por qué resulta tan difícil que los Veitisiete se pongan de acuerdo? La historia y la geografía son parte de la explicación. Los países que han estado ocupados por las tropas soviéticas naturalmente tienen una perspectiva distinta de, por ejemplo, España, que se unió a la OTAN casi al final de la guerra fría. Los Veintisiete también están divididos en lo que respecta a la actitud rusa hacia los derechos humanos. En el norte y el este de Europa, las ONG y los políticos hablan del comportamiento de los regímenes autoritarios, pero en el sur de Europa, los gobiernos por lo general dicen muy poco al respecto.
La economía explica parte de la desorganización. La industria alemana presiona con fuerza para que su gobierno mantenga buenas relaciones con Rusia. De los 105.000 millones de euros en mercancías que la UE exportó a Rusia en 2008, 32.000 eran alemanes. Chipre mantiene lazos económicos estrechos con Rusia, y es el más reacio de todos los países europeos a las críticas. En diciembre de 2008, la UE intentó pactar una revisión de la Estrategia de Seguridad Europea, un documento de 2003 que establece una serie de principios comunes que todos los Estados apoyan, con el fin de que reflejara nuevos problemas como el cambio climático, la seguridad y la tensa relación con Rusia. Chipre se ofendió por algunas palabras que instaban a Rusia a respetar el Estado de Derecho y que al resto de socios les parecían inocuas, y se negó a secundar la nueva Estrategia de Seguridad.
El gas es de especial importancia: 12 Estados europeos obtienen más de la mitad de su gas de Gazprom, mientras que otros no dependen del suministro ruso. Moscú ha convencido a países como Hungría, Bulgaria, Italia y Grecia para que se unan al proyecto de gasoducto South Stream. Éste transportaría gas ruso al sureste de Europa y sería rival del gasoducto Nabucco, impulsado por la UE, que transportaría el gas desde la región del Caspio y, por tanto, disminuiría la dependencia del gas ruso. Grandes empresas energéticas en Francia, Alemania, Italia y Holanda han cerrado varios acuerdos con Gazprom. De hecho, Alemania e Italia, ambos tradicionalmente favorables a la integración europea, han estado entre los más hostiles con las políticas energéticas comunes de la UE. Los diplomáticos alemanes son explícitos a la hora de expresar su deseo de que las instituciones de la UE no desempeñen un papel significativo en las relaciones energéticas con Rusia, y menos aún que actúen contra los intereses de las empresas energéticas alemanas.

La Unión todavía carece de un mercado energético único. Existen escasas conexiones entre los mercados nacionales. Alemania ha liderado un grupo de países que trataba de bloquear los planes de la Comisión para desligar el suministro de gas y electricidad de la distribución. Debido a que Alemania, Francia, España y otros protegen a los defensores de la energía nacional integrada verticalmente, otras empresas no pueden acceder con facilidad a sus mercados, y no se fomenta el comercio transfronterizo de energía. Hasta que la Comisión logre crear un mercado verdaderamente único, algunos de los países europeos clave seguirán creyendo que ellos y sus socios tienen intereses opuestos en materia energética, y eso hace muy difícil que la UE hable con una sola voz sobre Rusia.

Divisiones estructurales

Durante los últimos 50 años, la historia de la UE ha sido por lo general de una integración cada vez mayor. Entonces, ¿por qué la Unión ha tenido menos éxito en sus políticas exterior y de defensa? ¿Y por qué la desunión ha resultado particularmente evidente en los últimos años? Parte de la respuesta a la primera pregunta es obvia: en numerosos países de la UE, la política exterior y de defensa es más relevante que la regulación empresarial o incluso que la política monetaria. Por eso, en lo que se refiere a las cuestiones económicas, las élites políticas han accedido al voto por mayoría cualificada y a que instituciones como la Comisión y el Banco Central Europeo desempeñen un papel importante. Pero no muestran signos de querer adoptar medidas similares cuando es la seguridad lo que está en juego.
Parte de la respuesta a la segunda pregunta es que las sucesivas oleadas de ampliaciones, sobre todo la que tuvo lugar entre 2004 y 2007, han transformado la UE. La ampliación probablemente sea su mayor logro, y ha contribuido a difundir la democracia, la prosperidad y la seguridad en gran parte del continente. Pero la llegada reciente de una docena de miembros nuevos ha conducido a una Unión menos cohesiva y más abigarrada en la que los miembros tienen una amplia variedad de prioridades y visiones del mundo.
Sería un error decir que la llegada de los centroeuropeos ha impedido que la UE forje una política exterior común, ya que los Estados más grandes y antiguos han encontrado muchos asuntos por los que discutir. En lo relativo a la invasión de Irak en 2003, Reino Unido y Francia lideraron campos opuestos. Y cuando en la Unión reinaba la confusión por la abolición del embargo de armas sobre China en 2004, Londres abogaba por mantenerlo, a diferencia de París y Berlín. Aun así, es evidente que alinear a 27 gobiernos en torno a una política exterior es más difícil que alinear a 15. El proceso para alcanzar una postura común es más complejo. Ahora que hay 27 ministros de Asuntos Exteriores alrededor de la mesa, rara vez mantienen conversaciones de peso. Un motivo es que nada es secreto: el gobierno israelí, ruso o estadounidense pueden saber lo que ha propuesto un ministro antes de que finalice la reunión. Además, la presidencia desempeña una función cada vez más importante a la hora de negociar compromisos mediante conversaciones informales.
Es más, algunos nuevos miembros están tardando en aprender el espíritu de compromiso necesario para una toma de decisiones eficaz. En ocasiones, Lituania se ha mantenido firme en el bloqueo a la política de la UE (o la OTAN) respecto a Rusia. Pero Chipre es el nuevo miembro que, según numerosas autoridades de Bruselas, ha tenido, con diferencia, el impacto más negativo en la política exterior de la Unión. Ha generado más obstáculos para las buenas relaciones entre la UE y Turquía que cualquier otro miembro, y tiende a ver casi todas las cuestiones de política exterior a través del prisma de su prioridad existencial, que es impedir la secesión del norte de la isla.
A lo largo de su historia, la Unión se ha ampliado, aunque uno o dos países, como Francia, a menudo han albergado dudas sobre el proceso. La novedad es que ahora la división en la UE radica en si dicha ampliación debería continuar. En teoría, los Veintisiete aceptan que los Balcanes occidentales tendrán que incorporarse en algún momento. En la práctica, varios de ellos se comportan de un modo que mantendrá esa posibilidad en la lejanía, y eso perjudica a la influencia de la UE en la región. No existe consenso sobre si países como Turquía y Ucrania deberían unirse algún día. Esta desavenencia estratégica respecto al rumbo futuro de la UE dificulta acordar una “política de vecindad” efectiva para los países de Europa del Este; si la UE no puede decir a Ucrania, Bielorrusia y Moldavia que algún día tal vez podrán incorporarse, su influencia sobre ellos será limitada. La disputa por la ampliación afecta a la política respecto a Rusia, que no quiere ver a ex Estados soviéticos entrando en la órbita de la UE. Por ello, algunos de los países más reacios a irritar a Rusia, como Alemania, también se muestran particularmente hostiles a la idea del ingreso de Ucrania en la Unión.
Otra causa del fracaso de la UE en las políticas exterior y de defensa es la falta de una cultura estratégica común en Europa: algunos países se toman en serio la defensa y creen en la intervención para solventar problemas de seguridad, y otros no. Este enfrentamiento estratégico se puso de manifiesto hace mucho tiempo. De hecho, una de las razones para la PESD fue empujar a otros miembros a adoptar el planteamiento británico y francés en materia de seguridad. Como manifestaba la Estrategia de Seguridad de la UE en 2003: “Necesitamos desarrollar una cultura estratégica que fomente una intervención pronta, rápida y, cuando sea necesario, contundente”.
Pero esa cultura nunca se ha desarrollado. La mayoría de los miembros aportan fuerzas de paz para las misiones de la PESD, pero pocos creen en una intervención contundente o permiten que sus fuerzas participen en combates reales. De ahí que cuando un contingente de la PESD integrado mayoritariamente por alemanes viajó a Kinshasa en 2006, se negó a intervenir entre las milicias enfrentadas. En Afganistán, menos de la mitad de los miembros –Reino Unido, Francia, Holanda, Dinamarca, República Checa, Polonia, Rumania y los Estados bálticos– permiten a sus fuerzas desplazarse a lugares en los que puedan resultar heridos. Otros gobiernos dan la impresión de que serían felices si la UE fuera una gran Suiza: próspera y segura, pero reacia a preocuparse por los problemas en otras partes del mundo y poco dispuesta a contraer responsabilidades para resolverlos.
Algunos políticos alemanes manifiestan tendencias suizas. De hecho, la evolución de Alemania en los últimos años ha contribuido a los problemas de la UE. Tradicionalmente, Alemania ha sido un país integrador que asumía que lo que era bueno para Europa también lo era para Alemania y viceversa. Aunque la mayoría de los alemanes todavía cree que su país es “un buen europeo” –y en algunos sentidos todavía lo es, por ejemplo, en su elevada contribución al presupuesto de la UE–, en la práctica Alemania empieza a comportarse más como Reino Unido o Francia. Es decir, en algunas cuestiones, los alemanes consideran que sus intereses nacionales son distintos de los de la UE en su conjunto. Esto quedó de manifiesto en 2008 en lo relativo a la política frente al cambio climático, campo en el que Alemania ha diluido las propuestas de la Comisión que podrían haber perjudicado a su industria; en el caso de Irán, en el que Berlín se ha mostrado reacio a adoptar sanciones más severas que podrían perjudicar a sus exportadores; en materia energética, donde se ha enfrentado a los planes de la Comisión Europea de unificar más el mercado; y en cuanto a Rusia, un asunto en el que se ha opuesto a cualquier propuesta para que la UE trate a Moscú con firmeza.
Si, como parece probable, en Londres llega al poder un gobierno conservador, Reino Unido se convertirá en el mayor obstáculo para una política exterior coherente. Los líderes conservadores encuentran sentido al mercado único y a la cooperación en ámbitos como el cambio climático y la energía, pero se muestran hostiles a la participación de la Unión en política exterior y defensa. Durante los últimos años, con un gobierno laborista, Reino Unido ha aportado pocas tropas a las misiones de la PESD; un gobierno conservador podría retirarse totalmente de la defensa europea.
Los conservadores se oponen firmemente al Tratado de Lisboa. Las reformas más significativas de ese tratado racionalizarían las actualmente maltrechas instituciones de política exterior europeas. Evidentemente, la creación de unas instituciones mejores no conducirá de form automática a una política exterior unificada de la UE. La incapacidad de la Unión para desarrollar una estrategia coherente respecto a Rusia guarda más relación con el hecho de que los gobiernos crean tener intereses distintos que con las deficiencias de las instituciones.
Dicho esto, parte de la incoherencia de la UE en política exterior puede achacarse a sus instituciones, a menudo disfuncionales. Ahora que hay 27 miembros que participan en la toma de decisiones, las normas y los procedimientos han cobrado más importancia. Los aspectos más perjudiciales de la estructura actual son la presidencia rotativa (la UE ha sufrido la caótica presidencia checa la primera mitad de este año); la rivalidad entre dos burocracias distintas en política exterior (el equipo de Solana en el Consejo de Ministros y el de Benita Ferrero-Waldner en la Comisión); y el hecho de que las instituciones actuales carezcan de suficiente personal competente para aportar a los ministros de Asuntos Exteriores de la UE un análisis de alta calidad sobre una amplia gama de asuntos.

El Tratado de Lisboa aunaría a las burocracias rivales y a los diplomáticos nacionales secundados en un “servicio de acción exterior” bajo los auspicios de un nuevo Alto Representante (que combinaría la labor de Solana y Ferrero-Waldner). Éste o ésta, y el nuevo servicio, asumirían las tareas de política exterior de la presidencia rotativa.

Cómo hacerlo mejor

Dada la naturaleza de las dificultadas descritas, no hay muchas posibilidades de que la UE mejore rápidamente su actuación. Pero con el tiempo, debería ser capaz de aprender a hablar con una sola voz en más cuestiones. Éstas son algunas propuestas para los líderes de la UE sobre cómo podrían contribuir a lograr ese objetivo:
- Aplicar las disposiciones de política exterior del Tratado de Lisboa. Muchos países fuera de Europa desearían que la presidencia rotativa se sustituyera por una institución única y permanente que hablara en nombre de la UE.
- Dejar de construir la defensa de la UE con 27 países. No funcionará; la defensa interesa a pocos. La PESD, respaldada por todos los miembros, puede desempeñar un papel útil en zonas de crisis, por ejemplo, desplegando policías y agentes de la ley. Pero cuando se trate de misiones que puedan requerir el uso de la fuerza, los países con una cultura estratégica firme deberían formar una organización propia. Ese club de defensa, al igual que el euro, impondría unos criterios rigurosos a los posibles miembros, y podría aportar reconocimiento a la Unión en su conjunto.
- Utilizar grupos reducidos de miembros para crear una política exterior de la UE. Una política no puede considerarse “de la UE” a menos que esté respaldada por los Veintisiete. Pero 27 cocineros tras los fogones son demasiados. En determinadas cuestiones, la Unión debería delegar la tarea de elaborar una política a grupos más pequeños formados por los países más interesados. Ya lo ha hecho en el caso de Irán y otros lugares como Ucrania (con el liderazgo de Polonia y Lituania). Es cierto que pocos países querrían delegar la tarea de hacer política en cuestiones importantes como Rusia o China. Pero incluso en estos casos, la cooperación informal entre los países más grandes puede ser una condición necesaria –aunque ni mucho menos suficiente– para unas políticas de peso.
- Mantener una puerta abierta, en vez de permitir que el proceso de ampliación se estanque. Sin embargo, la UE debe reconocer que la ampliación avanzará poco durante varios años. Por tanto, necesita concebir una política de vecindad más sólida que ofrezca a los países limítrofes con la UE unos contactos políticos más estrechos, unos regímenes de visados más liberales y más oportunidades de participar en las políticas de la Unión. La “asociación oriental” creada recientemente es un paso en la dirección correcta.
- No olvidar la otra Lisboa, la Agenda de Lisboa de reformas económicas que los líderes de la UE firmaron en 2000 y que expirará o será renovada en 2010. El soft power de la UE depende de que su economía sea percibida como un triunfo. Eso significa que los gobiernos de la Unión deberían hacer más por promover la innovación, la competencia, la liberalización de los servicios y los centros de excelencia en la educación superior.
- Hacer de la política energética común una prioridad absoluta. Esto es crucial para el mercado único de la UE, sus ambiciones en el cambio climático y su política exterior, sobre todo en Rusia. Si la UE puede seguir el ejemplo de la Comisión a la hora de construir un mercado energético verdaderamente único, una red de gasoductos que aporte unos suministros más diversificados, un plan comercial de emisiones que incentive el ahorro energético y una infraestructura que permita un uso más amplio de las fuentes de energía renovables para la captura y el almacenamiento de las emisiones de carbono, su política exterior tendrá más oportunidades de ser independiente y unificada.
- Por último, recordar que los líderes deben liderar. La UE nunca habría conseguido nada sin la visión de hombres y –tristemente, muy pocas– mujeres que miraron más allá de los intereses inmediatos de sus países e instituciones. De los líderes políticos actuales, pocos están preparados para invertir capital político en convencer a los votantes de que la UE es parte de la solución a muchos problemas. Pero sin esa clase de liderazgo, Europa permanecerá como está: tambaleante y escindida, y rodeada de polos más enérgicos.
Pero, ¿qué deberían decir los líderes europeos? El argumento esgrimido por la generación anterior de que la UE ha desterrado la guerra del continente, ya no tiene eco entre muchos europeos. Los líderes de hoy necesitan una nueva retórica. Hablar del papel de Europa a la hora de promover el multilateralismo no servirá para cosechar votos. Puede que deban centrarse en cómo puede ayudar la UE a abordar problemas como el cambio climático, la seguridad energética, la necesidad de regular los mercados financieros, el proceso de paz en Oriente Próximo, el resurgimiento ruso, la inmigración ilegal y el terrorismo. No es ni mucho menos un gran cambio, y resulta muy prosaico, pero los miembros por sí solos no pueden hacer gran cosa por resolver esos problemas.
Los líderes también podrían hablar de los valores que defiende la UE. Un motivo por el que la Unión podría querer intervenir en escenarios extranjeros es apoyar los principios en los que creen la mayoría de los europeos. Éstos quieren que el orden global se base en sus valores internacionalistas liberales. Y los valores también son importantes para el debate sobre la ampliación: los europeos darán la bienvenida a un país vecino siempre y cuando su pueblo comparta sus valores.
Incluso antes de que estallara la crisis económica, la UE tenía problemas para diseñar una política exterior y de defensa eficaz, y la recesión complicará todavía más la labor. La hostilidad a las importaciones, la inversión extranjera y la inmigración va en aumento. La crisis sin duda ha acrecentado la oposición a una nueva ampliación de la UE. Y cuanto más se aprovechen los gobiernos populistas y nacionalistas de la adversidad, más difícil será alcanzar compromisos en el ámbito de la UE.
Pero los líderes europeos no deben permitir que el pesimismo económico y el aumento del populismo los disuadan de intentar que la UE sea más influyente. Los europeos no deberían permitir que EE UU, China, Rusia, India y otros diseñen el nuevo orden mundial. Por sí solos, Reino Unido, Francia y Alemania son demasiado pequeños para impulsar el diseño en una dirección u otra. Si Europa quiere estar presente en la creación, necesita ser más fuerte.

La crisis financiera actual ha mostrado las serias deficiencias de la arquitectura financiera internacional. La necesidad de gobernar la globalización nunca había sido tan patente, pero al mismo tiempo los acuerdos institucionales existentes nunca habían sido tan inadecuados. El llamado a acometer reformas profundas de dicha arquitectura e incluso a convocar una segunda conferencia de Bretton Woods es, por lo tanto, oportuno. Debe recordarse, sin embargo, que hubo llamamientos similares después de las crisis asiática y rusa de 1997-98, que sumieron al mundo en desarrollo en una recesión profunda, pero sólo se introdujeron reformas marginales. Que los países industrializados estén ahora en el centro de la tormenta es quizá una buena señal de que ahora habrá acción, aunque también crea el riesgo de que los asuntos específicos de interés para los países en desarrollo sean de nuevo marginados del debate.
La historia demuestra que las crisis proporcionan una oportunidad para rediseñar, incluso de forma radical, las instituciones. En este ensayo se argumenta que el rediseño del sistema financiero internacional debe estar basado en un proceso incluyente, que tenga lugar en instituciones representativas y que comprenda todas las áreas de la arquitectura actual: la coordinación de las políticas macroeconómicas, la regulación financiera, una reforma profunda del Fondo Monetario Internacional (FMI), la plena utilización del papel anticíclico de la cooperación para el desarrollo, la creación de una Corte Internacional de Deudas y el claro reconocimiento del papel de las instituciones regionales en la arquitectura que se perfile.
Es importante que países clave dentro del sistema internacional muestren liderazgo, pero un proceso deseable de reforma debe dar la misma voz a los países en desarrollo que a los industrializados, y tanto a los países pequeños como a los grandes. Esto implica que dicho proceso no consiste en cambiar el G-7 por otro “G”. El G-20 es, sin duda, un avance en este campo, pero es de todas maneras un arreglo ad hoc, del cual no forman parte algunos países en desarrollo (Nigeria, por ejemplo) ni industrializados (hasta ahora España) importantes y, en particular, excluye a países pequeños y medianos.
Lo que esto implica es que el sistema de gobierno que se acuerde para la nueva arquitectura debe conducir al diseño de instituciones representativas, no a nuevos “Ges”, que siempre afrontarán problemas de legitimidad. Por ese mismo motivo, es necesario involucrar a las Naciones Unidas, la institución mundial más representativa, a través de la creación definitiva de un Consejo Mundial de Desarrollo Económico y Social de las Naciones Unidas, con poderes de coordinación efectivos sobre el sistema de gobierno mundial en los ámbitos económico, social y ambiental. El Consejo tendría que ser diseñado, sin embargo, basándose en un sistema de circunscripciones de países que tenga en cuenta la importancia económica de distintas naciones. En tal sentido sería similar al sistema de gobierno que caracteriza al FMI y al Banco Mundial (aunque con una definición mucho mejor del peso relativo de los países de la que utilizan estos organismos) frente al principio de “un país, un voto” que rige la ONU.
Este proceso debe poner en el centro del debate la cuestión de “voz y representación” de los países en desarrollo en los procesos decisorios internacionales en materia económica, tal como lo manda el Consenso de Monterrey aprobado en la Conferencia de la ONU sobre Financiación del Desarrollo de 2002. Esto abarca no sólo al FMI, el único organismo donde se han adoptado reformas en este campo (aunque muy modestas), sino también al Banco Mundial, al Banco Internacional de Pagos, al Comité de Basilea de Supervisión Bancaria y a otros órganos regulatorios de carácter mundial.

Adoptar un paquete macroeconómico coordinado a nivel mundial

La fuerte recesión mundial en curso exige una respuesta firme de alcance global. Esto implica que todos los países industrializados deben adoptar medidas expansivas de carácter monetario, crediticio y fiscal. Europa y Japón se han rezagado en esta materia en relación con Estados Unidos. Los países en desarrollo deben ser también parte de la solución. Que muchos de ellos hayan acumulado cuantiosas reservas internacionales y tengan niveles de endeudamiento público y externo menores que en las crisis precedentes indica que tienen mayor margen de acción que en el pasado.
Sin embargo, la salida masiva de capitales que está teniendo lugar desde el mundo en desarrollo indica que, para que dicho margen pueda ser utilizado activamente, es necesario contar con el apoyo multilateral (del FMI y de los bancos multilaterales de desarrollo) y de la cooperación para el desarrollo bilateral, en un marco que facilite la adopción de políticas macroeconómicas anticíclicas.
El problema principal en este campo es la escala de dicho financiamiento. De acuerdo con el Instituto de Finanzas Internacionales, los países “emergentes” afrontarán una salida neta de capitales de 30.000 millones de dólares en 2009, que se compara con una entrada neta de 632.000 millones en 2007. Las instituciones financieras internacionales aumentarán su financiamiento neto entre ambos años, pero sólo en 28.000 millones de dólares, es decir ¡apenas el 4% del faltante! De esta manera, se necesita una iniciativa de gran alcance para aumentar el financiamiento multilateral, que como se señala más adelante sólo parece viable con una emisión a gran escala de Derechos Especiales de Giro (DEG) del FMI.
El financiamiento multilateral y el aumento de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) son particularmente importantes para aquellos países que tienen un margen de acción reducido, ya sea porque acumularon desequilibrios durante el auge precedente o porque han experimentado un colapso de los términos de intercambio o salidas masivas de capitales. Esto significa, sin embargo, que es necesario evitar las condicionalidades típicas de los programas del FMI del pasado, que obligaban a los países en desarrollo a adoptar políticas macroeconómicas recesivas durante las crisis.
La composición de los paquetes macroeconómicos juega un papel clave, tanto en términos de la combinación de medidas monetarias y fiscales, como del tamaño de los paquetes adoptados por diferentes países. Los fuertes ajustes en los balances financieros de las empresas y los hogares que están teniendo lugar implican que la demanda de crédito va a ser débil, aun si se restablece la salud de las entidades financieras. Esto indica que las políticas fiscales expansivas deben desempeñar un papel fundamental. Además, en la medida en que los beneficios tributarios tienen efectos inciertos sobre la demanda agregada, las políticas de gasto público son preferibles.
Los países industrializados y en desarrollo con superávit externo deben liderar la adopción de políticas macroeconómicas expansivas. Si se depende excesivamente de las medidas adoptadas por la principal economía deficitaria del mundo, EE UU, se corre el riesgo de desatar de nuevo temores de un ajuste desordenado de los desequilibrios mundiales, lo que agregaría una dimensión indeseable a la crisis actual e incluso podría generar el peligro de que se aborte una eventual reactivación liderada por dicho país. En un sentido más amplio, no es deseable confiar en políticas basadas en el crecimiento de las exportaciones en medio del colapso que viene experimentando el comercio internacional. Y el resultado más indeseable sería, sin duda, que la crisis actual desencadenara una competencia de medidas proteccionistas, que resultó fatal durante la Gran Depresión de los años treinta del siglo pasado.
El FMI debe estar en el centro de la coordinación de las políticas macroeconómicas a nivel mundial. Ésta es la única forma de dar una estructura institucional a dicha coordinación y de otorgar voz a los países en desarrollo en los procesos correspondientes. De hecho, la crisis actual debe ser una oportunidad para poner al FMI en el centro del debate y diseño de las políticas macroeconómicas a nivel mundial, un papel que perdió desde el colapso de los acuerdos originales de Bretton Woods en los años setenta. A partir de entonces ese papel lo han ocupado algunos arreglos ad hoc, entre ellos el G-7. El proceso de supervisión multilateral de los desequilibrios mundiales que lanzó el FMI en 2006 fue un paso correcto en tal dirección, pero careció de compromisos claros y de mecanismos explícitos de rendición de cuentas.

Corregir el déficit regulatorio

La magnitud de la crisis actual está asociada a la regulación y supervisión inadecuada de los sistemas financieros. Desde la crisis asiática se aceptó que la liberalización financiera debe estar acompañada de regulación y supervisión prudencial más rigurosas. Esta recomendación se aplicó (sin duda, con rezago) en muchas partes del mundo en desarrollo pero se ignoró en EE UU, que siguió desregulando y supervisando inadecuadamente su sistema financiero.
La discusión sobre regulación debe comenzar aceptando algunos principios básicos. El primero es que debe tener un fuerte foco antí-cíclico, para contrarrestar el excesivo endeudamiento (apalancamiento) que tiene lugar durante los auges, mediante la obligación de acumular, durante estas coyunturas, mayores cuantías de capital, provisiones y colchones de liquidez para prevenir crisis posteriores. Algunos límites absolutos a los niveles de apalancamiento (diferentes entre instituciones) deben ser parte de la solución. Si, por razones de transparencia, se valoran activos a precios de mercado, es necesario adoptar también regulaciones (como mayores requisitos de garantías durante los auges) que impidan que las burbujas de precios de activos alimenten la expansión crediticia durante los auges y que el colapso de dichos precios acentúe la contracción del crédito durante las crisis.
Las regulaciones deben ser comprensivas para evitar que se utilicen las partes menos reguladas del sistema financiero y así aumentar el apalancamiento durante los auges. También es esencial regular el tipo de transacciones que condujeron a la crisis actual, en especial las titularizaciones y los mercados de derivados. Las instituciones financieras que, por su tamaño, tienen importancia sistémica deben ser objeto de una supervisión severa y tal vez de mayores requisitos regulatorios. La autorregulación, que adoptó como principio Basilea II, debe ser descartada. Ya demostró cuán frágil es y, más aún, cómo el uso de modelos internos de evaluación del riesgo, similares por parte de distintas instituciones financieras, aumenta la inestabilidad del sistema.
A estos principios deben agregarse otros, más establecidos: protección a los consumidores, restricciones al poder del mercado y diversificación de la cartera de las instituciones financieras. El primero de estos principios debe acrecentarse para evitar la oferta de hipotecas “tóxicas” e instrumentos de inversión riesgosos que se ofrecieron a los hogares durante el auge en muchos países.
La creación de un regulador mundial único no es viable ni quizá conveniente, dadas las distintas tradiciones regulatorias existentes. Lo que se requiere es una buena red de instituciones regulatorias nacionales o regionales (especialmente en el caso de la Unión Europea) y la supervisión internacional de instituciones financieras de alcance mundial (como el colegio de supervisores que ha propuesto el G-20). El FMI no debe estar en el centro del sistema regulatorio. El Banco Internacional de Pagos y el Comité de Basilea están mejor posicionados para esta tarea, pero eso implica convertir al primero en una institución de membresía universal, incluir a los países en desarrollo como miembros plenos del Comité de Basilea y evitar que este comité sea capturado, como lo fue en años recientes, por los grandes bancos internacionales. Todos los entes reguladores, nacionales e internacionales, deben ser objeto, además, de rigurosos mecanismos de rendición de cuentas.

Se requiere una reforma profunda del FMI

El FMI debe reformarse en cuatro direcciones diferentes. En primer término, como ya se ha señalado, el Fondo debe estar en el centro de la coordinación de las políticas macroeconómicas a nivel mundial. En segundo lugar, se encuentra el diseño de un nuevo sistema monetario mundial. La tercera reforma está relacionada con la mejoría de los mecanismos de respuesta ante las crisis. Y la cuarta se refiere al uso más activo de las regulaciones a los movimientos internacionales de capital.
El FMI fue creado sobre un sistema monetario mundial dual, basado en un paridad fija entre el oro y el dólar. Este sistema colapsó en los años setenta y fue reemplazado en lo fundamental por uno basado en una moneda fiduciaria nacional, el dólar de EE UU (aunque recientemente, y cada vez con mayor intensidad, un sistema en que diversas monedas de reserva compiten entre sí). Este sistema es inequitativo e inestable. Por un lado, es inequitativo porque obliga a los países en desarrollo a transferir recursos hacia el que provee la moneda de reserva, una transferencia que además se ha acrecentado con el tiempo a medida que estos países han reconocido que la única manera de manejar la inestabilidad de los mercados financieros internacionales es acumulando grandes cuantías de reservas internacionales. Por otro, el sistema es inestable porque está sujeto a ciclos de confianza en el dólar como moneda de reserva, en los que EE UU adopta primero medidas expansivas, que aumentan su déficit externo, y posteriormente medidas restrictivas para restablecer la confianza en el dólar como moneda de reserva. Durante ambas fases del ciclo, las políticas macroeconómicas de dicho país se adoptan sin ninguna consideración sobre su impacto internacional. Cabe agregar que un sistema basado en la competencia de monedas de reserva, como el que ha venido emergiendo recientemente, no resuelve los problemas de equidad del sistema actual y podría acentuar su inestabilidad, al agregar el impacto de la volatilidad de los tipos de cambio de dichas monedas.
Estos problemas sólo pueden ser superados si se crea una verdadera moneda mundial de reserva, en la forma de una moneda fiduciaria respaldada por todos los bancos centrales del mundo. Ésta era la expectativa cuando se crearon los DEG en los años sesenta. Es necesario, por lo tanto, completar este proceso, ya sea usando más activamente los DEG o transformándolos en un activo mundial de reserva que pueda utilizarse en algunas transacciones financieras privadas. Un sistema de esta naturaleza podría proporcionar, además, un mecanismo para que el FMI juegue un papel anticíclico más activo durante las crisis, emitiendo DEG para financiar los créditos de balanza de pagos, replicando lo que han hecho los bancos centrales del mundo industrializado durante la crisis actual.
El tercer componente de la reforma es mejorar el financiamiento de emergencia durante las crisis sin las condicionalidades excesivas que impuso el FMI en el pasado. Esto significa, en particular, que es necesario crear líneas de crédito para afrontar la salida de capitales del mundo en desarrollo y mejorar todos los mecanismos de financiamiento compensatorio frente a deterioros de los términos de intercambio. La nueva línea de crédito de liquidez creada por el Fondo en octubre de 2008 es un paso positivo para resolver el primero de estos problemas, pero es esencial que no termine por dividir a los países en desarrollo en dos categorías, los que tienen buenas y malas políticas, pues esto aumentaría significativamente los riesgos del segundo grupo. Como ya se ha señalado, los recursos para hacerlo deben ser provistos con emisiones anticíclicas de DEG.
El acuerdo constitutivo del FMI deja libertad a los países para imponer restricciones a la entrada o salida de capitales. La constatación de los fuertes canales de transmisión de los auges y las crisis financieras indica que sería conveniente hacer un uso más activo de tales regulaciones. De esta manera, el Fondo no sólo debe tolerar sino también asesorar a los países sobre qué tipo de medidas deberían adoptar bajo determinadas circunstancias. Más aún, sería conveniente acordar algunos principios internacionales sobre qué tipo de regulaciones a la cuenta de capitales se presumen convenientes. Entre ellas se podrían incluir al menos tres: la posibilidad de establecer encajes (depósitos obligatorios en el banco central) a las entradas de capitales, requisitos de estadía mínimos en los países receptores (como de hecho lo aplican los fondos mutuos a los inversionistas) y la prohibición de prestar en monedas extranjeras a agentes económicos que no tienen ingresos en dichas monedas.

Utilizar el papel anticíclico de la cooperación para el desarrollo

Un aumento de la AOD no sólo permitiría combatir los efectos de la crisis en los países pobres, sino que contribuiría igualmente a la generación de demanda agregada a nivel mundial. Por lo tanto, es esencial tanto que se cumplan los compromisos existentes en este campo (que afrontarán, sin duda, una fuerte competencia con los gastos internos en los países donantes) como aumentarlos en la coyuntura actual.
Las crisis precedentes han mostrado también la importancia del financiamiento de los bancos multilaterales de desarrollo cuando se secan las fuentes privadas. El problema más relevante en este campo es, como se ha visto, la escala de dicho financiamiento. Por ese motivo, es esencial aumentar significativamente los recursos con que cuentan estas instituciones. La inyección de capital es una solución, pero otra es hacerlas beneficiarias de la emisión del DEG, permitiendo que el FMI utilice parte de dichas emisiones para adquirir bonos emitidos por los bancos multilaterales de desarrollo.
Uno de los problemas más importantes que afrontan los países en desarrollo durante las crisis es el recorte de las líneas comerciales disponibles para los exportadores. Esto no sólo agudiza los efectos recesivos de la contracción del comercio sino que destruye un mecanismo esencial de recuperación de los países con déficit externo. Por este motivo, los bancos multilaterales deben lanzar un programa de financiamiento comercial a gran escala. Estas instituciones pueden jugar también un papel esencial como “creadores de mercados” para instrumentos innovadores, tales como los bonos ligados al PIB y a los precios de productos básicos, y aumentar el financiamiento a los países en desarrollo en sus propias monedas.

Crear una Corte Internacional de Deudas

La falta de un mecanismo internacional para manejar los problemas de sobreendeudamiento de los países –es decir, una corte similar a las que manejan las bancarrotas a nivel nacional– es una de las deficiencias principales de la actual arquitectura financiera mundial. El único mecanismo existente de carácter regular es el Club de París, que maneja solamente financiamiento oficial. El sistema internacional ha utilizado en el pasado mecanismos ad hoc: los planes Baker y Brady en los años ochenta, y las iniciativas para los países pobres altamente endeudados y alivio multilateral de las deudas de dichos países desde mediados de los años noventa. A ellos se agregan las renegociaciones individuales, generalmente traumáticas. El problema de todos estos mecanismos es que llegan generalmente tarde, cuando los altos niveles de endeudamiento han tenido efectos devastadores sobre los países. Por otra parte, este sistema es inequitativo horizontalmente. Incluso el Club de París ha argumentado que los deudores privados no siguen sus recomendaciones. Adicionalmente, las renegociaciones individuales tratan de forma diferente a los deudores dependiendo de su peso e influencia.
La nueva arquitectura financiera debe incluir, por lo tanto, una Corte Internacional de Deudas, que debe servir como mediadora y eventualmente árbitro de renegociaciones de deudas internacionales públicas y privadas (en este último caso, cuando el problema involucra una crisis de balanza de pagos de un país). Esquemas exclusivamente privados, como aquéllos que se basan en las cláusulas de acción colectiva, son insuficientes, en la medida en que los países deudores tienden a no utilizar dichos instrumentos para evitar enemistar a los acreedores.
Un mecanismo de este tipo debe comenzar con la declaratoria de moratoria por parte del país deudor, que desencadenaría las renegociaciones. El sistema debe estar basado en el principio de que la solución debe ser definitiva y ha de dar al deudor, por lo tanto, no sólo la posibilidad de superar su sobreendeudamiento sino también de retornar al mercado. Los bancos multilaterales pueden diseñar mecanismos en los que, a través de la concesión de garantías, facilitan dicho retorno. El sistema debe finalmente, tender a la equidad horizontal, dando igual tratamiento a distintos deudores y a distintos acreedores, públicos o privados.

El sistema debe utilizar instituciones regionales en mayor escala

En todas las áreas de reforma, la arquitectura mundial debe hacer un uso más activo de las instituciones regionales. En efecto, en una comunidad internacional heterogénea, un sistema basado en redes de instituciones mundiales, regionales y nacionales es preferible a uno basado en instituciones mundiales únicas. Esta visión se apoya en viejos principios federalistas: las instituciones regionales y subregionales otorgan más voz y sentido de pertenencia a los países pequeños. Por ese motivo, esas instituciones serán más propensas a responder a sus demandas. Estos principios se reconocen hoy en el área del financiamiento para el desarrollo, que cuenta no sólo con el Banco Mundial sino también con una red de bancos regionales de desarrollo y, en algunas parte del mundo, con bancos subregionales (América Latina y el Caribe es el caso más importante) e interregionales (el Banco Islámico de Desarrollo).
La aplicación de estos principios es fundamental en el diseño del sistema monetario mundial en el cual el FMI debe hacer uso activo de las instituciones regionales existentes, como la Iniciativa de Chiang Mai en Asia Oriental y el Fondo Latinoamericano de Reservas, y apoyar su creación en otras partes del mundo. De hecho, el FMI del futuro debe ser la cúspide de una red de fondos regionales de reservas –es decir, un sistema más parecido en diseño al Banco Central Europeo e incluso al Sistema de la Reserva Federal. Un esquema institucional similar puede adoptarse para el manejo de las regulaciones financieras prudenciales y la Corte Internacional de Deudas.
Los países en desarrollo están en una posición excepcional para contribuir a esta tarea, dada la magnitud de reservas internacionales que acumularon durante el auge precedente. El uso más activo de dichas reservas, ya sea a través de canjes (swaps) entre bancos centrales o fondos de reserva, podría multiplicar los efectos favorables que tienen en términos de ampliar los grados de autonomía de las políticas macroeconómicas. Las reservas o los recursos de los fondos soberanos de riqueza pueden utilizarse para capitalizar los bancos multilaterales de desarrollo, propiedad de los países en desarrollo, o para invertir en bonos emitidos por dichas instituciones. La multiplicación de este tipo de instituciones es, de hecho, un campo fértil para la cooperación Sur-Sur, que hasta ahora ha tendido a ser subexplotado.

El triunfo electoral de Barack Obama ha sido recibido con entusiasmo en Latinoamérica y el Caribe. El nuevo presidente inicia su mandato con una gran reserva de buena voluntad en la región, reflejo del atractivo que ejercen tanto su imagen como sus ideales políticos. Los latinoamericanos han dejado claro que quieren una nueva y mejor relación con Estados Unidos, pero también quieren que EE UU enfoque de una forma distinta sus relaciones con la región. Sin embargo, la administración de Obama se enfrenta a enormes limitaciones: las prioridades de EE UU son otras y sus recursos están restringidos. El país vive su peor crisis económica desde la Gran Depresión y, al mismo tiempo, está metido en dos guerras en el extranjero.
No obstante, los preparativos de la administración Obama de la Cumbre de las Américas de mediados de abril en Trinidad y Tobago –y su participación– han abierto un buen periodo para las relaciones entre EE UU y Latinoamérica. Washington ha puesto en marcha una serie de medidas aplaudidas por casi todos los países de la región. Con su contacto personal con los 32 líderes latinoamericanos, Obama ha tenido éxito a la hora de construir una nueva confianza y moderar las actitudes hostiles de varios países.
Aun así, las posibilidades de cambio se ven limitadas por la ambivalencia de Latinoamérica respecto al papel que debe desempeñar EE UU en los asuntos del hemisferio. Los gobiernos latinoamericanos son hoy más independientes y asertivos en sus relaciones con Washington. Brasil se ha convertido en un centro de poder alternativo, con una posición cada vez más destacada tanto en la región como en el mundo. Algunos países, influidos por Venezuela, se han convertido en adversarios de EE UU. La mayoría de las naciones latinoamericanas han creado diversos vínculos internacionales, y muchas se muestran partidarias de establecer nuevos acuerdos para el continente que reduzcan la influencia de Washington. Todos estos elementos forman parte de unas tendencias constantes y a largo plazo en los asuntos interamericanos contra las que EE UU no puede ir (ni debería pretenderlo).
Según algunas encuestas realizadas en Latinoamérica, durante los dos últimos años ha disminuido la intensidad del sentimiento antiestadounidense que surgió a raíz de la invasión de Irak y la forma en que se dirigió la guerra. Muchos latinoamericanos se han sentido molestos por lo que percibían como unilateralismo, excesiva dependencia de la fuerza militar y falta de respeto hacia las normas e instituciones internacionales.
La credibilidad estadounidense también se ha visto perjudicada por varias decisiones políticas lamentables en la región: la falta de atención de Washington al hundimiento económico de Argentina en 2001, la inflexible e ineficaz actitud respecto a Cuba, el inmediato apoyo de George W. Bush al golpe de Estado contra Hugo Chávez en 2002, que quedó anulado al día siguiente, la rigidez de la política antidroga en la región, y la decisión tomada en 2007 de construir un muro en la frontera entre EE UU y México para frenar la inmigración ilegal. La crisis financiera, que ha puesto en peligro el impresionante progreso social y económico de Latinoamérica de los últimos cinco años, es ahora una nueva fuente de malestar.
La nueva administración estadounidense necesita ajustar su política a las condiciones actuales de América Latina y conducir las relaciones hemisféricas de una forma renovada y más cooperativa. Es el momento de resolver problemas, reducir las desavenencias y las fricciones y aprovechar las oportunidades para una acción común. El éxito de estos esfuerzos vigorizará las relaciones en el hemisferio y creará el escenario para un enfoque de los asuntos regionales centrado en el diálogo, la cooperación y las iniciativas multilaterales. Los siguientes 10 retos deberían constituir el centro de la agenda para las Américas de la administración Obama. Aparte del primero –la crisis económica mundial, que es de manera abrumadora la mayor prioridad para todos los países–, el orden de los asuntos y las recomendaciones siguientes no obedece a su importancia relativa o las posibilidades de éxito.

Mitigar el impacto de la crisis financiera

EE UU está inmerso en una grave crisis económica y puede que la recesión se prolongue durante otro año o más. Aunque prácticamente todos los países están hoy mucho mejor preparados que en el pasado para resistir las sacudidas externas, éstas pasarán factura. Se prevé que en 2009 el crecimiento caerá más de un 50 por cien en Latinoamérica y es probable que varios países entren en una profunda recesión. También podría producirse un retroceso en los impresionantes avances conseguidos en los últimos años (aumento de las tasas de crecimiento del PIB, control de la inflación, creación de una clase media significativa y reducción generalizada de la pobreza y la desigualdad).
Un periodo prolongado de dificultades económicas podría provocar drásticos cambios políticos. En algunos países, la crisis despertará resentimiento hacia autoridades e instituciones. La frustración popular podría reducir el apoyo a la democracia y los mercados y cambiar las actitudes nacionales y regionales hacia Estados Unidos. Es muy probable que las relaciones interamericanas en años venideros se vean condicionadas por la forma en que Washington y los gobiernos de Latinoamérica y el Caribe actúen frente a la crisis.
Al insistir en que lo mejor que EE UU puede hacer por Latinoamérica es resolver sus problemas económicos, el presidente brasileño, Luiz Inácio Lula da Silva, ha dejado claro lo vital que es la economía estadounidense para la región. La recesión y el desconcierto financiero han puesto de manifiesto, más que cualquier otro acontecimiento reciente, la enorme interdependencia que existe entre Latinoamérica y EE UU. La caída de la economía estadounidense ha provocado un descenso en las inversiones, las remesas y otros movimientos de capital hacia América Latina, así como una disminución de las exportaciones, una bajada de los precios de los productos de la región y una drástica reducción del acceso al crédito internacional. Washington debería hacer todo lo posible por garantizar que la región siga teniendo acceso al crédito y al capital necesarios, y rechazar las medidas proteccionistas o nuevas restricciones a la inmigración. El daño será mayor en aquellos países con mayores vínculos económicos con EE UU.
Una manera de ayudar a la región frente a la crisis sería recabar apoyos para incrementar los recursos y los programas del Fondo Monetario Internacional (FMI) –como aprobó el G-20 en su reunión del 2 de abril en Londres– y los bancos multilaterales de desarrollo –en esa dirección va la reciente ampliación de capital del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)–. Con la excepción de Chile, que reservó una parte considerable de los beneficios obtenidos con el cobre cuando los precios eran altos, los gobiernos latinoamericanos tienen una capacidad limitada para financiar políticas fiscales anticíclicas. A diferencia de EE UU, Europa o China, Latinoamérica simplemente no tiene ahorros, acceso al crédito o margen en sus presupuestos para financiar programas de estímulo económico ni nuevas subvenciones sociales. En prácticamente toda la región, las iniciativas encaminadas a mitigar las dificultades (por ejemplo, la continuación de proyectos de infraestructuras, la financiación de créditos a la exportación, la protección de los puestos de trabajo y el mantenimiento del gasto en sanidad, educación y programas contra la pobreza) requerirán el apoyo de las instituciones multilaterales.
Estas instituciones –BID, Banco Mundial, FMI y la Corporación Andina de Fomento (CAF)– tienen que hacer más de lo que han hecho hasta ahora para proporcionar financiación y liderazgo analítico y político. Obama ha defendido enérgicamente estas iniciativas para ayudar a los países latinoamericanos y otros en desarrollo. En línea con las demandas de la región, EE UU ha respaldado también la reforma de las instituciones financieras internacionales con el fin de incrementar la representación de los países en desarrollo. La disposición “Buy American” en el paquete de estímulo económico de Obama preocupa a muchos países latinoamericanos, que temen un creciente proteccionismo, pero el presidente consiguió diluir lo que inicialmente había sido una disposición más agresiva. Los países más pobres de Latinoamérica (Haití, Bolivia, Honduras, Nicaragua y Guyana) probablemente necesitarán mayores ayudas para mantener la viabilidad de sus economías y proteger a sus vulnerables poblaciones.
El G-20, del que forman parte las principales economías del mundo, tiene la responsabilidad de armonizar las respuestas mundiales a la crisis financiera. Sus cinco miembros americanos (Argentina, Brasil, Canadá, México y EE UU) deberían establecer un mecanismo informal para el intercambio de información, análisis e ideas sobre la magnitud de la crisis en el continente y, dentro de lo posible, coordinar sus estrategias.

Apertura a Cuba

Cuba no es, en sí misma, una urgencia para EE UU. Pero no hay ningún otro asunto en el que sea tan grande el desacuerdo entre Washington y el resto de la región. No habría mejor prueba de que la nueva administración tiene la intención de enfocar sus relaciones con Latinoamérica de una forma distinta que el hecho de empezar a desmantelar la red de restricciones que EE UU ha impuesto a Cuba. Un cambio político en relación con Cuba, país con un enorme peso simbólico, sería una señal importante de que Washington va a ser más sensible a las opiniones de la región.
Obama ha comenzado a diseñar sabiamente una nueva política hacia Cuba con modestos pasos al eliminar todas las restricciones a los viajes de familiares cubanos a la isla y al envío de remesas. Se trata de medidas respaldadas por la mayoría de los cubano-americanos. La comunidad cubana en EE UU, que bloqueó con afán cualquier intento de flexibilizar la política hacia Cuba, puede ser más débil y más diversa que en el pasado, pero sus puntos de vista no pueden ser ignorados.
Obama ha dejado claro que ahora son las autoridades de La Habana las que deben responder con pasos recíprocos, y ha sugerido un pequeño conjunto de medidas que incluye la liberación de los presos políticos, permisos para viajar a un mayor número de cubanos y un recorte en los altos impuestos sobre las remesas.
En lugar de dejarlo todo en manos del régimen, Washington puede intentar compartir la carga con otros. Así, EE UU debe poner fin a los impedimentos a otros países e instituciones que hacen negocios con Cuba. Es preciso abandonar los esfuerzos para que la Organización de Estados Americanos (OEA) y los bancos multilaterales de desarrollo colaboren con la isla, y no inmiscuirse en la diplomacia de países como Brasil, Canadá, México y España que tratan de reforzar sus lazos políticos y económicos con Cuba. Washington debería promover estas relaciones para facilitar la reintegración del país en los asuntos hemisféricos y ayudarle en su transición hacia una economía y un sistema político abiertos. La administración estadounidense también podría compartir parte de la carga con sus ciudadanos, propiciando los intercambios académicos, culturales y deportivos, flexibilizando los obstáculos burocráticos y las desproporcionadas restricciones en vigor. Por otra parte, sería interesante ampliar el ya pujante comercio agrícola con la isla.
El objetivo de estas medidas es iniciar un proceso que conduzca a una continua mejora de las relaciones entre EE UU y Cuba, y ayudar al país en su transición hacia unas políticas más abiertas y democráticas y una economía basada en el mercado. Lo ideal sería que Washington estableciera con las autoridades cubanas un diálogo sobre diversos asuntos (como lo hizo con Vietnam hace casi 15 años) que sitúe a ambos países en rumbo a unas relaciones diplomáticas y comerciales normales. El ritmo y la importancia de los cambios políticos y legislativos en EE UU deberían aumentar en respuesta a medidas recíprocas en La Habana. No debería haber duda sobre el apoyo de Washington al avance de Cuba hacia la libertad de expresión y asociación, el Estado de Derecho, el respeto a los derechos humanos y la celebración de elecciones competitivas. Pero la existencia de una sociedad cubana democrática debe ser el objetivo, no una condición previa.

México: trabajar con un socio con problemas

De todos los países del continente, México es probablemente el que más desafíos planteará y, también, el que mejores oportunidades presenta para una cooperación productiva. EE UU y México comparten una frontera de 3.200 kilómetros que es cruzada de forma ilegal unas 250 veces al año. México envía el 80 por cien de sus exportaciones a EE UU y es su tercer socio comercial, por detrás de Canadá y China. También es, con diferencia, la principal fuente de inmigrantes (tanto legales como ilegales). A la larga, el principal problema para las relaciones bilaterales será la gestión de la creciente integración económica y demográfica de dos países radicalmente distintos.
México afronta un conjunto de problemas de seguridad que se verán agravados por la recesión económica. Si las condiciones de seguridad empeoran, el país podría convertirse en una de las pruebas más difíciles para la política exterior de Washington. Durante los dos últimos años, el gobierno mexicano ha llevado a cabo una contundente campaña militar contra las bandas de narcotraficantes y el crimen organizado. La violencia ha ido en aumento y causado estragos en la seguridad ciudadana, ha minado la credibilidad del ejército, la policía y el sistema judicial y, en algunas zonas, ha desafiado la autoridad del gobierno. Esta violencia está rebasando la frontera y llega a EE UU. Para empeorar las cosas, México corre el riesgo de sufrir una prolongada crisis económica y un gran aumento del paro.
Sin embargo, no se debe exagerar la amenaza. Entre otros motivos, porque el sistema democrático de México no está en peligro, como tampoco lo están sus instituciones. México no fracasará como Estado. Las interpretaciones alarmistas de la situación (difundidas por el ejército y las agencias de espionaje de EE UU), a pesar de ser básicamente erróneas, son cada vez más frecuentes. Es posible que conduzcan a unas políticas equivocadas y que dificulten la cooperación bilateral en asuntos de seguridad.
En su breve tiempo de gobierno, Obama ha dado una atención especial a México, centrada en la lucha contra el narcotráfico y la masiva oleada de violencia. Obama visitó México en su viaje hacia la Cumbre de las Américas (ya se había reunido con el presidente, Felipe Calderón, en Washington antes de su toma de posesión en enero), y tres miembros de su gabinete, incluida la secretaria de Estado, Hillary Clinton, viajaron también al país en marzo y abril. Las autoridades mexicanas y los ciudadanos agradecieron que la nueva administración estadounidense señalara que la violencia y el narcotráfico son problemas compartidos, que el consumo de drogas y la venta de armas hace a EE UU corresponsable de lo que sucede en México, que Washington aceleraría la asistencia técnica y la ayuda prometida y que intensificará y reformulará sus esfuerzos para reducir el consumo de drogas y el contrabando de armas. Lo que EE UU no ha estado dispuesto a hacer por el momento es emprender una batalla política seria frente al lobby que defiende la posesión de armas e ilegalizar así la venta de armas de asalto en EE UU.

Luchar contra el delito, la violencia y las drogas

Los crímenes violentos, a menudo asociados con el narcotráfico, no son un problema exclusivamente mexicano: se han convertido en una preocupación para los gobiernos y los ciudadanos de casi todos los países latinoamericanos. Se trata de asuntos en los que muchos gobiernos latinoamericanos buscan la ayuda y la cooperación de EE UU.
Los 5.000 millones de dólares aportados por EE UU en los últimos seis años, junto con la formación militar y el apoyo a los servicios secretos, han ayudado al gobierno de Colombia a controlar de forma más eficaz su territorio y reducir la violencia armada de las guerrillas y los paramilitares. Sin embargo, el país ha tenido menos éxito en su lucha contra el cultivo y el tráfico de droga, así como en la solución de los problemas relacionados con los derechos humanos. Ciertamente, el progreso de Colombia se ha debido, sobre todo, al refuerzo de la autoridad y las competencias de las instituciones, y no a la eliminación del narcotráfico, que sigue floreciendo.
Puede que el avance de Colombia en cuanto a la seguridad y la disminución de la amenaza de la guerrilla signifique que es posible reducir la ayuda militar de EE UU, pero sigue existiendo una necesidad urgente de ayudar al gobierno colombiano a avanzar en todo lo relacionado con los derechos humanos, los objetivos humanitarios y los programas sociales, olvidados durante los años de la guerra.
La Iniciativa Mérida también pone a disposición de los gobiernos de Centroamérica y el Caribe pequeñas cantidades de ayuda. Pero en esta zona las instituciones son más débiles y vulnerables que en México, y corren más peligro de verse arrolladas por la delincuencia. La dependencia del comercio, las inversiones, el turismo y las remesas procedetes de EE UU pone a las economías de estos países en grave peligro. Washington también puede contribuir realizando un mayor esfuerzo para controlar el contrabando de armas y cuestionarse la deportación de los delincuentes a sus países de origen, donde a menudo son reclutados por las bandas callejeras.
Hoy, prácticamente en la totalidad del continente americano el delito y la violencia se alimentan del narcotráfico, y es evidente que las campañas estadounidenses contra la droga no están sirviendo de mucho; ni para cortar el suministro ni para reducir la demanda. El consumo de cocaína en EE UU ha bajado desde su máximo a comienzos de la década de los setenta, pero ha permanecido más o menos estable durante muchos años, con una tasa que triplica la de Europa. En el lado de la oferta, los dos pilares de la batalla –la erradicación y la prohibición– han perdido credibilidad en todas partes. De vez en cuando se consiguen avances en uno u otro país, pero a continuación la producción y el tráfico se trasladan a otro. Y los países latinoamericanos ya no son sólo proveedores o centros de paso: se han convertido gradualmente en consumidores de droga.
Los gobiernos latinoamericanos están molestos con la inflexibilidad de Washington a la hora de enfocar la lucha contra la droga. Se sienten frustrados por la falta de voluntad que muestran los organismos oficiales y las autoridades estadounidenses para cuestionar las estrategias actuales y estudiar alternativas. Por desgracia, Washington no ha aprendido demasiado de más de 20 años de su política antidroga. Reformar la política antidroga no será fácil, en parte porque no hay propuestas alternativas aceptadas por la sociedad y, también, porque la poderosa burocracia antidroga de Washington es en gran medida impermeable a las nuevas ideas. Durante una década o más, las discusiones y los debates políticos sobre los problemas y las estrategias han sido silenciados, y los programas antidroga no se han analizado ni evaluado de forma rigurosa.
Ahora, son necesarios un estudio y un debate honestos, documentados y de amplio alcance sobre políticas alternativas en todo el continente americano. Esto requerirá una gran iniciativa de todo el hemisferio a la hora de recopilar las estadísticas y llevar a cabo la investigación, la evaluación y la experimentación necesarias para hacer un diagnóstico preciso de los problemas, evaluar las políticas antidroga y poner a prueba nuevas propuestas. Además, Washington debería renunciar a su dominante papel a la hora de dar forma a las propuestas antidroga en el hemisferio, y cooperar de forma genuina con los gobiernos latinoamericanos en el desarrollo de nuevas ideas y estrategias.

Reformar las políticas de inmigración

Para una docena o más de países de la región (incluidos México y todos los de Centroamérica excepto Costa Rica) la política de inmigración de EE UU es la cuestión más apremiante en sus relaciones con Washington. En todos ellos, el trato a los inmigrantes ilegales se ha convertido en un asunto candente desde el punto de vista político, al tiempo que el aumento del número de deportaciones desde EE UU está contribuyendo a empeorar los problemas de paro y violencia en los países de origen.
Las remesas de los familiares que viven en EE UU se han convertido en una fuente de ingresos vital para millones de hogares latinoamericanos. Los casi 70.000 millones de dólares que se transfieren al año también son esenciales para un número creciente de economías de la región, especialmente en un momento en el que otras fuentes de dinero se están agotando. Las remesas superan en mucho la cantidad correspondiente a la ayuda internacional, y casi todos los años son más altas que la inversión extranjera directa.
Dentro de EE UU, la política de inmigración se ha convertido en un asunto discutido que tiene dimensiones políticas, económicas, culturales y de seguridad. Ha dividido al pueblo estadounidense y provocado agrios debates que a menudo resultan ofensivos para los inmigrantes o sus países de origen.
Dos iniciativas inmediatas de la nueva administración serían bien recibidas. La primera es la interrupción de la construcción del muro o valla que recorre la frontera entre EE UU y México. Se ha convertido en un elemento de gran simbolismo que representa la falta de respeto hacia los latinoamericanos y que se compara con el muro de Berlín o el que Israel ha construido para aislar a los palestinos. La segunda iniciativa es la suspensión de las cada vez más numerosas redadas y detenciones que tienen por objetivo a inmigrantes ilegales, y que ofrecen una imagen preocupante del tratamiento abusivo y discriminatorio que reciben los latinoamericanos.
Sin embargo, ninguna de estas medidas aborda el problema oculto: el sistema de inmigración ha fallado, perjudica a los intereses estadounidenses y latinoamericanos y se ha convertido en una fuente de tensiones entre Washington y muchos gobiernos de la región. Aunque se trata de asuntos que generan división en EE UU, existe consenso en cuanto a los elementos clave del enfoque que se le debe dar a la inmigración. Estos incluyen: ofrecer un número suficiente de permisos de trabajo para satisfacer la demanda del mercado laboral estadounidense en la agricultura y otros sectores; dar alguna categoría legal a los emigrantes que residen de forma ilegal, incluyendo la posibilidad de un permiso indefinido de residencia y la ciudadanía, y crear incentivos y mecanismos policiales (y humanos) eficaces que frenen la inmigración ilegal. Éste era de hecho el núcleo de la reforma propuesta por Bush y rechazada por el Senado de EE UU en 2007 (apoyada por el entonces senador Obama). Pese a los riesgos políticos, el presidente ha declarado ahora su compromiso para trabajar por estos cambios.
La dificultad reside en convertir estas directrices en políticas y leyes que sean viables en EE UU y obtengan el apoyo de los gobiernos latinoamericanos. Hay que concretar detalles sobre el número anual de trabajadores temporales, las normas que deben regir su entrada y estancia, los criterios para decidir si un inmigrante indocumentado puede optar a un permiso de residencia legal y los trámites para acceder a éste. Habrá que tener en cuenta la inquietud actual de los trabajadores estadounidenses respecto a la seguridad económica. Sus preocupaciones sobre la posibilidad de perder el empleo o que se deteriore la sanidad o la educación. Si no se abordan de forma eficaz, serán un obstáculo para la reforma de la política de inmigración.

Completar el programa comercial

El libre comercio debería ser un objetivo básico a largo plazo para el hemisferio, pero no es probable que se hagan grandes progresos hasta que amaine la crisis económica. Ahora Washington debería dedicarse a completar el programa que Bush dejó sin acabar.
– EE UU debería prestar atención inmediata a los acuerdos de libre comercio firmados con Colombia y Panamá. Garantizar la ratificación de los acuerdos (que en el caso de Colombia requerirá la negociación de una enmienda o un capítulo adicional sobre derechos humanos) convencerá a los gobiernos latinoamericanos de que Washington es un socio fiable.
– En los últimos años, se ha reducido el apoyo popular al libre comercio. Las perspectivas de nuevos tratados son escasas hasta que los ciudadanos recuperen su confianza en su efecto beneficioso para impulsar el crecimiento, crear empleo y mejorar la calidad de vida (no para reducir los salarios y eliminar puestos de trabajo). Es crucial que Washington y otros gobiernos se esfuercen en compensar el perjudicial traslado de puestos de trabajo que el libre comercio puede provocar. EE UU dio recientemente un paso importante en esta dirección, al hacer que los funcionarios y los trabajadores del sector servicios pudiesen acceder a las ayudas para los ajustes comerciales (que antes estaban limitadas a los obreros del sector industrial) y facilitar el acceso a programas de formación y atención sanitaria.
– EE UU debería dejar claro a México y Canadá que va a cumplir con sus compromisos en virtud del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Nafta, en sus siglas en inglés). Sin embargo, siendo realistas, hay algunas cláusulas que no lograrán la necesaria aprobación del Congreso, como la de permitir que los camiones de propiedad mexicana (incluso los que cumplen con las normas de seguridad exigidas) transporten mercancía a EE UU.
– Es preciso restaurar las preferencias comerciales de Bolivia, anuladas tras la expulsión del embajador estadounidense y la suspensión del programa antidroga de EE UU en el país andino. Puede que los actos de Bolivia exigiesen una respuesta por parte de Washington, pero cancelar las preferencias comerciales, que podría ocasionar la pérdida de más de 100.000 puestos de trabajo, es una respuesta considerada demasiado dura por la mayoría de los gobiernos latinoamericanos. Revocar la decisión contaría con el beneplácito de muchos congresistas estadounidenses, y la nueva administración daría muestras de su interés por mejorar las relaciones con Bolivia.
– Un acuerdo en la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio sería mucho más beneficioso para los intereses económicos de EE UU y Latinoamérica que todos los tratados comerciales bilaterales que Washington ha intentado firmar en los últimos años. Sin embargo, las posibilidades de que las negociaciones tengan éxito a corto plazo son escasas. Aun así, EE UU debería seguir esforzándose por alcanzar un acuerdo con Brasil sobre una fórmula que pueda ser aceptada por otros países. De los participantes en la Ronda de Doha, Brasil es uno de los más influyentes y comparte muchos objetivos con EE UU, como la reducción de los subsidios a la exportación y de las discriminatorias ayudas internas a los productores agrícolas.
Cooperar con Brasil

EE UU necesita la cooperación de Brasil y México en casi todos los problemas del hemisferio (y muchos otros asuntos internacionales). Brasil y México son los dos países más grandes e influyentes de Latinoamérica. Juntos representan más de la mitad de la población, del territorio y de la actividad económica de la región.
El aumento de la influencia regional y mundial de Brasil es un cambio fundamental en los asuntos interamericanos, y un avance alentador para EE UU. A decir verdad, ambos países están en desacuerdo en muchos asuntos, y Brasil aboga por nuevos marcos institucionales para la región que auguran un papel menos destacado de EE UU. A pesar de ello, Washington ha mantenido buenas relaciones con el gobierno de Lula y durante los últimos años ha considerado a Brasil una fuerza constructiva en los asuntos del continente. Brasil ha liderado las misiones de paz en Haití durante los cuatro últimos años y ha ayudado a resolver conflictos complejos en Suramérica.
Ni Brasil ni EE UU están preparados para una colaboración extensa y a largo plazo. No están dispuestos a hacer las concesiones ni a aceptar los compromisos necesarios para construir una relación más estratégica. No obstante, ambos deberán ser capaces de cooperar de una forma más efectiva y sistemática en asuntos de interés común. Por ejemplo, Brasilia y Washington comparten intereses fundamentales en las negociaciones de la Ronda de Doha y han trabajado juntos para alcanzar un resultado favorable, a pesar de sus diferencias en algunas cuestiones. Este año, el gobierno brasileño exigió al estadounidense mayor implicación para llevar a buen término la Ronda de Doha. Las posibilidades de una colaboración productiva pueden ser aún mayores en asuntos como el cambio climático, la protección del medio ambiente y las nuevas fuentes de energía. Es más, desde que Obama es presidente, estos asuntos ocupan un lugar destacado en la agenda de Washington, lo que aumenta las posibilidades de cooperar con Brasil y otros países.
El medio ambiente y la energía tienen un lugar propio en la lista de prioridades del continente americano. Si EE UU y Brasil deciden seguir adelante, y México y Canadá se unen a ellos, la mayoría de los países latinoamericanos estarán dispuestos a participar. Hay que buscar la cooperación regional desde el principio. Pero EE UU debe intentar establecer una coordinación política más activa con Brasil en asuntos como la no proliferación, la lucha contra la discriminación racial y étnica y la reforma de las instituciones multilaterales. Al acordar una pronta visita a Washington del presidente Lula y un recíproco viaje a Brasil, Obama ha dejado claro el interés de su administración en construir una relación estrecha y cooperativa con un país de influencia creciente. Asimismo, es prometedor el amplio acuerdo de los dos países en el G-20.

El desafío de Venezuela y sus aliados

El mayor desafío a Washington ha procedido en los últimos años del gobierno de Hugo Chávez en Venezuela y de sus aliados: Bolivia, Cuba, Nicaragua y, en menor medida, Ecuador y Honduras. El presidente venezolano ha sido una fuerza divisoria en las relaciones interamericanas desde que ascendió al poder en 1999: ha alimentado los conflictos internos en varios países andinos, ha impedido actuar a las instituciones regionales y ha estrechado sus lazos con los adversarios de EE UU en todo el mundo. Aunque actualmente su alianza contra EE UU sólo incluye a cuatro o cinco de los países más débiles y menos estables del continente, muchas otras naciones han recurrido a Venezuela como fuente de ayuda financiera.
Pero es probable que el presidente Chávez sea menos feroz en los próximos años. La bajada del precio del petróleo, que representa más del 90 por cien de las exportaciones de Venezuela y la mitad de los gastos del gobierno, va a costarle apoyo político en su país e influencia en la región. Chávez es ahora un problema menor. No es urgente que la administración estadounidense colabore con él o se replantee la política de EE UU hacia Venezuela. Washington debería guardar distancias con el dirigente venezolano y dejar que la situación siga su curso durante los próximos meses. No obstante, EE UU no debería rechazar los esfuerzos por parte de Chávez para reducir la tensión en la relación bilateral, y podría hacer su propio gesto de buena voluntad ofreciéndose a intercambiar embajadores y restablecer los lazos diplomáticos. Lo mejor que puede hacer EE UU para equilibrar la influencia de Chávez es reconstruir su credibilidad en la región y reforzar su cooperación con otros países latinoamericanos.
Durante la cumbre, Obama se mostró dispuesto –probablemente más de lo que le habría gustado– a contar con Chávez y, quizá, intentar una distensión en las relaciones bilaterales. La mayoría de los países latinoamericanos darían la bienvenida a esto, pero EE UU debe proceder con cautela ante el impredecible y desmedido presidente venezolano.

Hacer que la democracia avance

Hoy la democracia es la norma en todo el continente americano. De los 35 países del hemisferio, sólo Cuba está gobernada por dirigentes que no han sido elegidos democráticamente. Desde 1976, en una única ocasión los militares han quitado el poder a un gobierno civil: en Haití, en 1991. Las elecciones son ahora la única forma de obtener y mantener el poder político en Latinoamérica, y casi todas las celebradas en los últimos años han sido consideradas libres y justas. Pero la política democrática conlleva algo más que elecciones periódicas. Las instituciones básicas de la democracia (partidos políticos, asambleas legislativas, jueces, sistemas electorales y medios de comunicación) siguen funcionando mal en gran parte de la región. En muchos países, tienen poca credibilidad o escaso apoyo popular. La corrupción política está extendida.
En algunos países han surgido divisiones entre las fuerzas políticas tradicionales y los nuevos grupos que exigen más poder y cambios en el ejercicio de la política. La participación política de grupos antes excluidos (descendientes de africanos, comunidades indígenas, votantes más jóvenes o con rentas más bajas y mujeres) contribuye a revitalizar y hacer más prometedoras las democracias de Latinoamérica. También contribuye el hecho de que se preste más atención a los asuntos relacionados con la justicia social y la calidad de los servicios públicos. Sin embargo, estos nuevos grupos políticos presionan a unos gobiernos ya de por sí saturados y con escasos recursos económicos. Frecuentemente (y a menudo con razón), tienen poca paciencia con la lentitud de las burocracias y los sistemas legislativos. Las tensiones son evidentes en muchos países, y en algunos la legitimidad del sistema político se ve amenazada.
La Carta Democrática Interamericana, aprobada por todos los gobiernos electos de América en 2001, se ideó para cumplir dos importantes objetivos: establecer las normas básicas de la práctica democrática y reforzar la determinación y la capacidad de los gobiernos del continente para defender colectivamente la democracia. Pero la Carta no establece criterios o procedimientos para determinar si se ha cometido una violación o para decidir qué medidas correctivas deben tomar las instituciones regionales y otros gobiernos. Y lo que es más importante, nunca ha existido entre los países firmantes la disposición de permitir una intervención colectiva en un asunto tan delicado como la democracia.
El progreso democrático de Latinoamérica y el Caribe dependerá principalmente del gobierno y los ciudadanos de cada país. Sin embargo, EE UU puede y debe defender la democracia en la región porque están en juego importantes asuntos. Para ello debería empezar a cooperar y mantener consultas periódicas con los gobiernos latinoamericanos en cuestiones políticas delicadas (además de confiar en sus opiniones y estar dispuesto a respetarlas), aunque a menudo, los latinoamericanos quieren resolver estos asuntos por su cuenta, y tienen capacidad para hacerlo.
Durante la Cumbre de las Américas Obama remarcó las cuestiones de derechos humanos en su debate sobre Cuba y también aludió al tema en su comparecencia final ante la prensa. Pero el presidente ha sido bastante tímido al hablar del brusco deterioro de las prácticas democráticas en algunos países de la región, especialmente en Venezuela y Nicaragua.
La defensa de la democracia por parte de Washington resulta más creíble y productiva cuando se pone en práctica de forma multilateral. La OEA, el principal foro multilateral del continente, debería tener una función destacada en el fomento y la defensa de las políticas democráticas en Latinoamérica y el Caribe, en conformidad con los dictados de la Carta Democrática. Algunos gobiernos han propuesto reducir el poder de la OEA y trasladar su autoridad a otras organizaciones latinoamericanas creadas recientemente. Estas nuevas agrupaciones han demostrado que pueden contribuir de forma importante y, a veces, han reforzado la labor de la OEA, que sigue siendo, no obstante, la única institución con autoridad legal y legitimidad para representar a los gobiernos del continente y actuar a escala regional. También es el único foro permanente en el que los gobiernos de Latinoamérica y el Caribe pueden colaborar de forma conjunta con EE UU.

El fracaso de Haití

Haití es el único Estado del continente que ha fracasado, o casi. En los últimos años la cooperación internacional en la que participaban otros países de la región, EE UU, Canadá y Europa, ha contribuido a lograr algunos avances en Haití (aunque, en los últimos meses, la situación del país ha empeorado). Desde hace cuatro años, las tropas de las Naciones Unidas en Hatí, la mayoría latinoamericanas y dirigidas por Brasil, han contribuido a mantener un nivel aceptable de orden y seguridad. Hay un gobierno elegido libremente, aunque su capacidad y autoridad son limitadas. Los problemas económicos siguen siendo muy graves. Teniendo en cuenta los huracanes que han arrasado el país en 2008, los altos precios de los alimentos (que provocaron disturbios generalizados y la expulsión del primer ministro) y la recesión estadounidense, la economía haitiana podría seguir hundiéndose, y crecer aún más la desesperación de los ocho millones de habitantes del país.
Ninguna administración estadounidense ha hecho lo suficiente por ayudar a Haití de forma sostenida. Aunque disponga de recursos limitados, ahora EE UU tiene la oportunidad de reforzar la cooperación interamericana de los últimos tiempos (incluida la atención prioritaria a Haití por parte de Canadá) y establecer un compromiso multilateral y a largo plazo con su desarrollo. La administración Obama podría tomar dos medidas para ayudar al país durante el actual periodo de dificultades extremas: suspender las deportaciones de emigrantes y refugiados haitianos sin papeles, y animar a los bancos multilaterales a que condonen la deuda de Haití. La visita de Clinton fue alentadora al dejar claro que EE UU estaba dispuesto a ejercer un papel más activo.

Una segunda oportunidad

Con América y el mundo sumidos en una crisis económica y EE UU enfrentándose a desafíos nacionales e internacionales más urgentes, la situación parece menos favorable que hace décadas para recomponer la relación hemisférica. El sentimiento de decepción con EE UU se extiende por toda la región. Los gobiernos latinoamericanos no confían en Washington, y muchos han llegado a dudar de que sea un socio fiable. Pero la actual mayor firmeza e independencia de América Latina y el Caribe puede allanar el camino hacia una relación más sana y productiva con Washington. De hecho, es posible que se den en la actualidad unas condiciones más favorables que nunca para el desarrollo de una colaboración sólida y a largo plazo.
La mayoría de los gobiernos latinoamericanos desea tener buenas relaciones con EE UU. Saben que es vital para sus intereses y que comparten algunos valores fundamentales. Quieren tener unos vínculos comerciales fuertes y mayores lazos económicos, y desean trabajar con EE UU para resolver otros problemas, regionales y mundiales. Hoy todos esperan que la presidencia de Obama traiga los cambios necesarios a las relaciones interamericanas.
El 10 de marzo The Inter-American Dialogue publicó su Informe 2009, en el que recomendaba a la adminstración Obama que, en lugar de intentar desarrollar una nueva visión o estrategia para la política de EE UU en el hemisferio, centrara su atención en una agenda de 10 retos. El informe sostenía que un esfuerzo pragmático y cooperativo para dirigir esos retos daría un nuevo vigor a las relaciones de EE UU con la región.
En las seis semanas que transcurrieron hasta la Cumbre de las Américas, Obama ha actuado en la mayoría de los asuntos de la agenda citada. Los pasos dados no han sido especialmente drásticos, de hecho, muchos de ellos son modestos. Pero, aparte de algunos asuntos cruciales relacionados con el comercio, la mayoría de los pasos van en la dirección correcta y han sido bien recibidos en América Latina y el Caribe (aunque con algunas críticas sobre el ritmo y el alcance del cambio). Ha sido un buen mes y medio para las relaciones entre EE UU y Latinoamérica. Si Obama tiene éxito en las iniciativas lanzadas en marzo y abril, los asuntos hemisféricos empezarán a mejorar.

Un juego simplón, sin estrategia posible, cuyo único requisito es saber contar hasta seis, sirve de armazón para describir los ocho años de gobierno de George W. Bush, el peor presidente de la historia, corean diversas voces desde Estados Unidos. La oca del señor Bush. Cómo los neocons han destruido el orden internacional desde la Casa Blanca reúne notas, artículos y reflexiones del periodista Lluís Bassets de los últimos tres años.

Publicados en El País o en su blog, en un vivo intercambio con los lectores, el objetivo de estos escritos es dar fe de la existencia de los neoconservadores, la guerra de Irak, Abu Ghraib, Guantánamo, el huracán Katrina, el fiasco económico, la manipulación informativa, el disparate en fin, antes de que el cambio esperado el 4 de noviembre acelere el olvido del destrozo provocado por Bush y su gente.
El libro se publica cuando el juego de la oca termina, atascado en la casilla del “laberinto” o en el “pozo”, y nuevos jugadores se preparan en el punto de salida. Todavía es una incógnita si comenzará otra partida absurda o se abrirá un juego donde la inteligencia tenga algo que decir. Y sin embargo, no hay inocencia en los personajes ni ingenuidad en los planteamientos. Bassets no pretende hacer un chiste.
Desde que el Tribunal Supremo declarara a Bush vencedor un mes y medio después de las elecciones de 2000, por una diferencia de 500 votos en Florida (el Estado gobernado por su hermano), EE UU ha entrado en una incomprensible etapa de su historia. Pero el desconcierto mundial ante el presidente de la primera potencia comenzó a partir del 11 de septiembre de 2001. Bassets sitúa en esta fecha el primer movimiento de una jugada largamente meditada, con unas raíces ideológicas definidas, para transformar el orden internacional y convertir EE UU en la única superpotencia “a partir de su superioridad económica, cultural y moral y su disposición a intervenir muy activamente en la organización del mundo”. ¿Quién está detrás del plan? ¿Cuándo comenzó a gestarse?

Los jugadores de esta partida entre el bien y el mal –los extremos que han articulado el discurso de la administración republicana– protagonizan la información internacional desde el 11-S. Por el lado del mal, Osama bin Laden, Al Qaeda, los talibanes, Sadam Husein, Mahmud Ahmadineyad. El bien reunía a Bush y su equipo de neocons, verdaderos creadores de las reglas del juego. Al frente de todos, el vicepresidente Dick Cheney, “un auténtico presidente en la sombra”; Karl Rove, “fabricante de realidades”; Donald Rumsfeld; Condoleezza Rice, la persona “de mayor talla intelectual del entorno de Bush”; Paul Wolfowitz, Richard Perle, Robert Kagan, Stephen Hadley, Lewis Scooter Libby, Eric Edelman, Alberto Gonzales, William Kristol… Un conjunto de políticos, diplomáticos, consejeros, juristas, espías, abogados y periodistas relacionados con la administración de Ronald Reagan y, algunos de ellos, con cargos en el equipo de George Bush padre.

En los últimos años se han publicado varios libros que analizan los orígenes ideológicos de este grupo y su proyecto político. Una nación conservadora: el poder de la derecha en Estados Unidos, de John Micklethwait y Adrian Wooldridge (Debate, 2006), y Los vulcanos: el gabinete de guerra de Bush, de Jim Mann (Almed, 2007), detallan la estrategia de los neocons para radicalizar e imponerse en el Partido Republicano, al tiempo que se dividía a los demócratas. Las ideas de los filósofos Leo Strauss (1889-1973) y Allan Bloom (1930-1992) son el fundamento del “supremacismo cristiano y occidental” defendido por los neocons y causa mayor de “este río fangoso hacia una cita que es mejor no imaginar”, en palabras de Bassets. Los lectores de Política Exterior han podido seguir en cada número las andanzas de los nuevos conservadores a través de la Carta de América de Jaime Ojeda.

El proyecto de los neocons tomó fuerza con la caída del muro de Berlín y la desaparición de la Unión Soviética. A partir de entonces, se replantearon el destino de América en el mundo, que no podía ser otro que la hegemonía. Como explica el autor, las implicaciones internacionales de este proyecto eran el refuerzo de la OTAN, la marginación de las Naciones Unidas y de la Unión Europea, frenar a China, vigilar a Rusia. En el interior, se devolvería a la religión un papel central en la política, prohibía el aborto, defendía la pena de muerte y la posesión de armas, se minimizaba la actuación del Estado en asuntos económicos y se reducían impuestos.

Para conseguir el “realineamiento republicano”, los neocons se han servido de medios de comunicación y una red de think tanks, como Heritage Foundation, American Enterprise Institute o Project for the New American Century, que en los últimos años han contado con enormes recursos económicos frente a los más progresistas Brookings Institution o Rand Corporation. Además de una precisa descripción de los neocons –su ascenso y caída– La oca del señor Bush incluye numerosas referencias a los centros de investigación y de pensamiento estadounidenses, así como a los medios de comunicación.
El libro de Bassets, subdirector de El País, es en gran medida un homenaje al periodismo: “hay que decir que la prensa norteamericana y el [New York] Times son el honor de América y el honor del oficio periodístico”, afirma. Ciertamente, es admirable que la crítica más implacable a la administración Bush haya procedido, día a día, del propio EE UU. Junto a Seymour Herst y Jon Lee Anderson, del New Yorker, el autor cita artículos reveladores publicados por una prensa que tras el 11-S se alió con el presidente de la nación y hoy siente que se han traicionado los valores democráticos y las libertades.
Entramos así en las casillas del juego de la oca: “la cárcel”, “el pozo”, “la muerte”. En guerra desde hace siete años, EE UU ha pasado varias veces por ellas: Irak, Guantánamo, Abu Ghraib y un reguero de cárceles clandestinas, tortura, detenciones ilegales, Afganistán, Blackwater y los contratistas privados de seguridad, escuchas telefónicas. En definitiva, la suspensión del Estado de Derecho en virtud de la guerra global contra el terrorismo. Todo ello fue posible a través de la Patriot Act y la AUMF (Autorización para el Uso de la Fuerza Militar), que dieron al presidente los mayores poderes de la historia y la libre interpretación de los mismos. A su amparo, aparece una nueva casilla en La oca del señor Bush: “el gorila”.

Su imagen es la más poderosa del libro de Bassets. Y es la primera que habrá que borrar en una nueva etapa entre EE UU y la UE. Fue la secretaria de Estado, Condoleezza Rice, quien habló de la bestia en una cena en diciembre de 2005 con los ministros de Asuntos Exteriores europeos en la OTAN. “Hay un gorila de 800 libras en este comedor”, dijo Rice. Los europeos sabían a qué se refería: los vuelos secretos de la CIA que trasladaban prisioneros de un país a otro, con escalas en territorio europeo, para ser interrogados en cárceles clandestinas, sin garantías jurídicas. No se ha aclarado aún el grado de implicación de Europa, pero ya nadie duda de que todos conocían las extraordinary renditions (entregas extraordinarias) y lo que implicaban: consentir la tortura.

Alberto Gonzales, al frente del departamenteo de Justicia, y un grupo de juristas fueron los encargados de montar la estructura normativa que ha permitido al presidente sortear el Estado de Derecho en EE UU. En Guantánamo, Bagram y las prisiones flotantes de la isla de Diego García en el Pacífico, los presos, definidos como combatientes enemigos ilegales, al margen de las Convenciones de Ginebra, sufren privación de sueño, exposición al frío y otras técnicas de tortura como el waterboarding (ahogamiento fingido). Bush ha conseguido convertir EE UU en lo que los terroristas querían, dice Bassets.
La oca del señor Bush es a estas alturas un libro nada simpático. Pese a su título, no hay frivolidad en el tono. ¿Es un libro contra EE UU? No. Es un libro por lo mejor de este país: la creatividad de su sociedad, la libertad de prensa, la independencia de la justicia. El hostigador de Bush ha sido el Tribunal Supremo, definido por el autor como “esa institución venerable y conservadora de la que puede sentirse legítimamente orgulloso el pueblo americano”. Con una sucesión de sentencias, el Supremo ha ido corrigiendo los despropósitos de la adminstración republicana. Así, en junio pasado, declaró ilegales las comisiones militares que iban a juzgar a los detenidos en Guantánamo, que tienen ahora derecho a ser juzgados por tribunales federales y según la legislación de EE UU.

El gorila se alimenta también de Guantánamo y de los contratistas privados de seguridad en Irak. Sobre lo primero escribía Jennifer Daskal, de Human Rights Watch, y sobre lo segundo Peter Singer, de la Brookings Institution, en dos artículos publicados recientemente en Política Exterior. Y, como señala Bassets, ese gorila es también europeo, y no sólo por la colaboración oficial-oficiosa con los vuelos de la CIA , sino por la situación de miles de inmigrantes clandestinos recluidos en centros de internamiento en Europa: 20.000 personas en 174 centros en régimen semicarcelario, según el informe del Parlamento Europeo del pasado verano.

Bassets tiene para todos: “al final, uno no sabe qué es peor, si la deriva americana o la inopia europea”. En La oca del señor Bush no salen bien parados los europeos, cansinamente timoratos, y señala el autor como uno de los éxitos de Bush en sus objetivos internacionales haber conseguido la división de la UE. La crisis financiera y la posible recesión económica mundial presentan ahora una ocasión para lograr varias cosas al mismo tiempo: el impulso del proceso europeo y del papel internacional de la UE, la recuperación de la relación transatlántica y la reforma de los organismos multilaterales, ONU, Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, fundamentalmente.

Porque mientras en la Casa Blanca se tiraban los dados, el mundo se ha transformado en una forma muy distinta a la prevista en el juego de Bush. Parece que en el último año de su mandato la historia hubiera querido mostrar a los neocons el fracaso de su plan para el mundo del futuro: lo sucedido en Georgia el pasado agosto es la evidencia de que ha habido un cambio de agujas en el orden internacional, donde la hegemonía estadounidense se ve imposibilitada por la emergencia de países con un enorme potencial y decididos a defender su espacio y sus intereses. Ahí están Rusia, China, Brasil, India… La caída al vacío de Pakistán, el agravamiento de la situación en Afganistán y el caos de las finanzas desatado en EE UU son otras evidencias de la destrucción del orden internacional enunciado por Bassets en su título.

Recuperar el multilateralismo, sobre todo revivir la ONU, condenada a la irrelevancia por Bush, es quizá el primer asunto pendiente de la nueva etapa que se abrirá el 20 de enero de 2009, cuando jure su cargo el próximo presidente de EE UU.

Pero antes de eso hay una prueba fundamental el 4 de noviembre que medirá el fondo religioso y profundamente conservador de la sociedad americana del que Bassets habla. Si ganan los republicanos, habrá que cruzar los dedos para que el autor se equivoque sobre John McCain, un neocon de espíritu que defiende el papel central de EE UU en el mundo y la cuestión de los valores americanos. Si ganan los demócratas, se espera que la Casa Blanca abra el juego con más inteligencia y resistencia frente a las simplificaciones. Quizá el próximo libro de Bassets pueda titularse “match point para Barack Obama”.

La guerra de Irak fue corta, pero la historia necesitará mucho tiempo para mostrarnos sus efectos. Uno de ellos es que las Naciones Unidas aparecieron como la víctima institucional del fracaso diplomático de Estados Unidos en su intento de lograr una resolución legitimadora de su decisión previa de atacar Irak. Al retirar, por falta de apoyo, la resolución al efecto y sustituirla por el ultimátum de las islas Azores (16 de marzo) a Irak y a la ONU, EE UU, Reino Unido y España dañaron la capacidad real del organismo para cumplir con sus fines en el “nuevo orden”. A partir de entonces se abrió el debate sobre la función futura de las Naciones Unidas.

Lo que quedó de la refriega escenificada antes de la guerra en el Consejo de Seguridad de la ONU fue la constatación del papel que le atribuye la única superpotencia: ser un instrumento coadyuvante de la propia estrategia de seguridad mundial. En unas declaraciones a la cadena NBS, el secretario de Estado, Colin Powell, advirtió: “No estamos dispuestos a decir: ‘muy bien, el conflicto ha terminado y nos vamos para dejar el sitio a las Naciones Unidas’. Los países que han pagado el precio político y el precio de sangre (…) para crear las circunstancias que permiten establecer un gobierno democrático en Irak tendrán un papel importante y un papel motor en ese proceso”.

El fracaso diplomático de Powell en la ONU supuso un triunfo de los más radicales partidarios del unilateralismo en EE UU, que no han ocultado nunca la hostilidad que desde hace tiempo profesan al organismo y que aprovecharon aquel fiasco para imponer su visión. Uno de sus más destacados representantes, Richard Perle, se apresuró a escribir en The Guardian, el 21 de marzo, recién comenzado el ataque militar a Irak: “Gracias, Dios mío, por la muerte de la ONU”. Lo que había muerto, según él, era “el mito de las Naciones Unidas como fundación de un nuevo orden internacional (…) el concepto liberal de una seguridad obtenida por un Derecho internacional aplicado por instituciones internacionales”.

El mismo Perle declaró a Les Echos el 25 de abril: “La ONU es incapaz de resolver los problemas más graves de nuestro tiempo”. Ése es el punto de vista predominante en Washington, donde hay consenso en considerar que la ONU no es un instrumento idóneo para garantizar la seguridad de su país en el siglo XXI, aunque Powell aprecie las ventajas de contar con su respaldo, en todo caso no condicionante. Los más radicales neoconservadores han evocado incluso el abandono del Consejo de Seguridad como forma de deslegitimarlo. Sencillamente, al dejar de ser útil al unilateralismo, el Consejo de Seguridad se ve incapacitado para ejercer su función institucional.

La resolución 1483

De haber secundado y amparado la decisión de EE UU de atacar a Irak, la ONU habría sobrevivido manteniendo la apariencia de funcionalidad como garante de la seguridad mundial. Pero en tal caso habría quedado reducida de facto a la condición de ente colaborador de los planes y objetivos americanos. Sin embargo, al soslayar ese destino, la ONU está amenazada de obtener el mismo resultado, aunque con dignidad.

Al pasar por encima del Consejo de Seguridad, EE UU y sus coaligados le vaciaron de influencia y poder. Concluida la guerra de Irak, numerosos interrogantes se ciernen sobre el futuro de las Naciones Unidas. ¿Es posible devolver a la ONU su credibilidad y protagonismo? Si no lo es, ¿será sometida, ignorada o reconvertida en una gran agencia humanitaria sin nervio político? ¿Es posible una reforma institucional de la organización en un contexto unilateral? ¿Hasta dónde puede EE UU prescindir de la ONU? ¿Aceptará Washington la cobertura de la ONU para eludir los efectos negativos de una administración en solitario en Irak? Después de la batalla diplomática que precedió al ataque del 20 de marzo, el debate jurídico-político pasó de la legalidad de la guerra a la legalidad de la ocupación. ¿Iba a seguir a la guerra sin mandato de la ONU una posguerra sin responsabilidad colectiva en su gestión?

Las primeras respuestas vinieron dadas por la resolución 1483, aprobada por el Consejo de Seguridad el 22 de mayo por catorce votos a favor y la ausencia de Siria. Analicemos en primer lugar su contenido:

– El mandato y la autoridad. La resolución reconocía “la autoridad, la responsabilidad y las obligaciones específicas que, en virtud del Derecho internacional aplicable, corresponden a esos países (EE UU y Reino Unido) en su calidad de potencias ocupantes bajo un mandato unificado (la ‘autoridad’)”. Se trata de un reconocimiento de competencia, pero también de la responsabilidad de las potencias ocupantes como tales. La pretensión de Francia, Rusia y Alemania de establecer un plazo al mandato quedó reducida a la obligación de “pasar revista a la aplicación de la resolución dentro de los doce meses siguientes a su aprobación y considerar las nuevas medidas que puedan ser necesarias”.

La resolución 1483 “insta a la autoridad a que, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y otras normas pertinentes del Derecho internacional, promueva el bienestar del pueblo iraquí mediante la administración efectiva del territorio, en particular tratando de restablecer la seguridad y estabilidad además de crear las condiciones en las que el pueblo iraquí pueda decidir libremente su propio futuro político”. Se trata por tanto de una invitación o incitación, no de un mandato, en la que la nitidez de los objetivos contrasta con la inconcreción de las formas y plazos para alcanzarlos. No hay un calendario preciso y la fuerza de estabilización sigue siendo la de la coalición bélica y sus adheridos. A diferencia de Kosovo y Afganistán, el poder del control militar lo ejercerán las potencias ocupantes a través de la autoridad estadounidense establecida antes de la resolución.

– Representante de la ONU. La importancia del papel atribuido a la ONU debe medirse en parte por la valoración que merezca la figura de su representante en Irak. Las aspiraciones “multilaterales” lograron en este punto cierto reconocimiento, sin duda con la ayuda de la actitud propicia de Reino Unido. La figura del “coordinador” designado por el secretario general, Kofi Annan, fue “elevada” a la de “representante especial”, como en Kosovo y Afganistán, y se reconocieron unas “funciones independientes” que quedaron definidas así: “Informar periódicamente al Consejo de sus actividades, coordinar las actividades de la organización en los procesos posteriores al conflicto, coordinar a todos los organismos internacionales dedicados a asistencia humanitaria y reconstrucción en Irak y, en coordinación con la autoridad, prestar asistencia al pueblo iraquí”.

Más alcance político tiene la función reconocida al representante “trabajando intensamente con la autoridad, el pueblo de Irak y otros interesados a fin de avanzar en la tarea de restablecer y formar instituciones nacionales y locales para un gobierno representativo y colaborando para facilitar un proceso que culmine en un gobierno de Irak, internacionalmente reconocido y representativo”. El representante de la ONU no será un convidado de piedra, pero su valoración como “un actor importante del proceso político puesto en marcha” (Dominique de Villepin) se ve limitada por su escasa capacidad resolutiva. Sin embargo, la habilidad y experiencia del brasileño Sergio Vieira de Mello, nombrado representante especial del secretario general, pueden lograr cierta influencia, más allá de la letra de la resolución, en el curso de los acontecimientos.

– El fin de las sanciones. La solución encontrada al problema de las sanciones a Irak representa un ejercicio de habilidad diplomática. De acuerdo con las resoluciones que siguieron a la invasión de Kuwait, Irak sólo podía comerciar con el exterior y recibir dinero en condiciones muy estrictas y bajo supervisión de la ONU. Washington exigía el levantamiento inmediato de todas las prohibiciones referidas al comercio (excepto las de ventas de armas) y la disposición sobre los recursos generados por el petróleo. Rusia y Francia lo condicionaban a que el Consejo de Seguridad constatase, de acuerdo con las resoluciones que las originaron y el informe de sus inspectores, la eliminación de las armas de destrucción masiva (ADM). “Una certificación independiente y proveniente de una institución autorizada por la comunidad internacional”, dijo, eufemísticamente, Hans Blix. Sin levantamiento de las sanciones, nadie dispondría de autoridad legal para exportar el crudo iraquí, tutelado por la ONU.

La situación de partida era complicada. Jurídicamente, Francia y Rusia, más o menos apoyados por China y Alemania, podían presionar a EE UU esgrimiendo el requisito de que el levantamiento de las sanciones debía estar precedido por la certificación de los inspectores sobre las ADM. Sin embargo, la virtualidad de ese arma legal, como de las sanciones, perdía todo sentido tras la caída del régimen baazista y la no localización de dichas armas. Empecinarse en ese punto habría sido anteponer una formalidad, por importante que fuese, a la evidencia, y provocar que la coalición anglo-americana prescindiera nuevamente del Consejo de Seguridad, esta vez con la comprensión de la mayoría de los países miembros. Algunos altos funcionarios de Washington dejaron claro que deseaban el levantamiento de las sanciones por parte del Consejo de Seguridad, pero que de no producirse harían caso omiso de las mismas.

En realidad nadie se oponía al levantamiento de las sanciones, sino a hacerlo, como sostenía el presidente ruso, Vladimir Putin, sin el dictamen de los inspectores. Una solución de compromiso habría sido la suspensión de las sanciones en espera de una posterior decisión del Consejo, como en algún momento se consideró, pero EE UU impuso el levantamiento puro y simple. Pudo acordarse el regreso de los inspectores después de levantadas las sanciones, como propuso Rusia, lo que habría representado un reconocimiento del papel de la ONU, y a su vez una forma de dar credibilidad a un eventual e improbable hallazgo de armas, o la ausencia de las mismas; pero EE UU consideró la cuestión innecesaria e irrelevante, sin duda porque Blix y sus colaboradores comparten con Francia las preferencias punitivas de Washington y porque la cuestión de los inspectores simbolizaba la disputa anterior a la guerra.

Finalmente, a través de la resolución 1483, el Consejo de Seguridad “reafirma que Irak debe cumplir las obligaciones de desarme que le incumben”, “alienta” a EE UU y Reino Unido a que “le mantengan informado de sus actividades al respecto” y “destaca su intención de volver a examinar” los mandatos que dieron lugar a las sanciones. Tres afirmaciones irónicamente pueriles (con Irak ocupado y las armas sin aparecer) con las que se pretendía salvar la dignidad de la ONU ante el hecho básico consistente en la imposición de la exigencia estadounidense. Los inspectores no vuelven (aunque podrían hacerlo en el futuro en cooperación con la autoridad) y EE UU ha asumido la responsabilidad en la inspección de las armas. Es la forma diplomática de “pasar página” de lo que sirvió como justificación formal de la guerra de Irak.

– Recursos del petróleo. La resolución “pone término a las funciones relacionadas con las actividades de observación y supervisión a cargo del secretario general en virtud del programa, en particular la supervisión de la exportación de petróleo y derivados de Irak”. El programa “petróleo por alimentos” (expiraba el 3 de junio), finalizará una vez que transcurra la prórroga de seis meses acordada por la resolución 1483 a partir de su aprobación el 22 de mayo. Se trata de una concesión (cuatro meses en la primera propuesta de resolución americana) que dista de satisfacer la pretensión de algunos gobiernos de que la supresión del programa fuese gradual y flexible o de prolongarlo hasta la formación de un gobierno iraquí reconocido internacionalmente. Pasado el semestre de prórroga, la responsabilidad “por la administración de toda actividad restante en virtud del programa” será transferida a la autoridad. Por otra parte, la resolución obliga a una revisión “a la luz del cambio en las circunstancias” de la “utilidad relativa de cada uno de los contratos aprobados y financiados” (en virtud del programa).

– Fondo de desarrollo. La resolución “observa que se ha establecido” un Fondo de desarrollo (la propuesta inicial de EE UU, presentada el 9 de junio, lo denominaba inapropiadamente Fondo de asistencia), para Irak que “se deberá utilizar de manera transparente para satisfacer las necesidades humanitarias del pueblo iraquí, llevar a cabo las tareas de reconstrucción económica y reparación de la infraestructura de Irak, y hacer frente a los gastos de la administración civil iraquí, así como para otros fines que vayan en beneficio de la población”. El Fondo “estará a cargo del Banco Central de Irak” y auditado por contadores públicos independientes aprobados por la Junta Internacional de Asesoramiento y Supervisión del Fondo, de la que formarán parte representantes del secretario general de la ONU, del director del Fondo Monetario Internacional, del presidente del Banco Mundial y del director del Fondo Árabe para el Desarrollo Social y Económico. No hay referencia a obligación alguna de informar a la ONU.

El apartado 20 clarifica los ingresos del Fondo y su control. “Decide [el Consejo de Seguridad] que todas las ventas de exportación de petróleo, productos derivados y gas natural que se lleven a cabo a partir de la aprobación de la presente resolución, se hagan con las mejores prácticas del mercado internacional y, a efectos de transparencia, sus cuentas sean verificadas por contadores públicos independientes que presenten informes a la Junta Internacional de Asesoramiento y Supervisión (…) y que además, con la excepción de lo dispuesto en el párrafo 21 (el cinco por cien de las ventas será depositado en el Fondo de Indemnización), la totalidad del producto de dichas ventas se deposite en el Fondo de Desarrollo para Irak hasta que se haya constituido un gobierno de Irak reconocido y representativo”.

Como se observa, lo resuelto estaba lejos de las pretensiones iniciales de Francia y Rusia de un control directo de la ONU del petróleo iraquí. El apartado 9 advierte de que los recursos del Fondo “serán desembolsados según disponga la autoridad, en consulta con la autoridad provisional iraquí”. La supresión de las sanciones y el establecimiento de la “inmunidad judicial” en la gestión de los recursos petrolíferos han dado a EE UU un poder prácticamente pleno en la explotación de los mismos. En los hechos, el responsable iraquí designado por EE UU, Thamir Ghadhbane, prácticamente un ministro del petróleo, está subordinado a las decisiones que toman los tres directivos, dos estadounidenses y un iraquí nacionalizado en EE UU, nombrados por Washington y que dependen del presidente del Consejo de Vigilancia, Phillip Carroll, verdadero patrón del petróleo iraquí.

Cuestión delicada a la vista de las nuevas evidencias de los crímenes perpetrados por el régimen de Sadam Husein es la persecución y juicio de sus responsables y autores. La resolución 1483 formula la “necesidad de que se rindan cuentas por las atrocidades y los crímenes cometidos por el anterior régimen iraquí” e “insta” a los miembros de la ONU a que “respalden las medidas encaminadas a hacerlos comparecer ante la justicia”. Pero hacer justicia por los crímenes del régimen baazista se convertirá en un difícil problema para la “autoridad”, es decir para EE UU, que ha asumido esa carga al rechazar que la resolución 1483 precise la forma en que se hará justicia y desde luego que reconozca cualquier forma de competencia de un tribunal internacional. ¿Quién va a juzgar a los dirigentes y cómplices del régimen de Sadam? El 8 de mayo comenzaron los procesos judiciales en Irak bajo la supervisión del consejero de Justicia estadounidense, Clint Williamson, quien dijo que “los crímenes contra el pueblo iraquí serán juzgados por el pueblo iraquí”. ¿Quiénes serán los jueces, quién los nombrará, con arreglo a qué principios y normas? ¿Será una justicia de los vencedores?

Entre el primer proyecto de resolución presentado por EE UU el pasado 9 de mayo y el aprobado veintitrés días después hay notables diferencias –hasta ochenta modificaciones a los sucesivos textos– cuya importancia a favor de la visión multilateralista debe reconocerse. La propuesta inicial que confería a las Naciones Unidas un papel “vital” en cuanto a “proporcionar ayuda humanitaria, apoyando la reconstrucción de Irak y ayudando a la formación de una autoridad interina” fue sensiblemente mejorada hasta quedar en los términos siguientes: “Que las Naciones Unidas desempeñen un papel fundamental en la prestación de asistencia humanitaria, la reconstrucción de Irak y el restablecimiento y la creación de instituciones nacionales y locales de autogobierno representativo”. De esta forma al Consejo de Seguridad se le reconoce una función vital también en la gestión política de la posguerra en Irak, lo que evita la ostensible relegación a la condición de prestigiosa ONG.

Dicho lo anterior, el texto general de la resolución 1483 responde a la interpretación estadounidense del concepto “vital” en contraposición al “central”. El sentido dado a ambos conceptos es, respectivamente, el de “importante” y “decisorio”. Y lo aprobado por el Consejo de Seguridad responde indudablemente al primero con algunas concesiones secundarias al segundo.

Un papel ‘vital’

Algunos analistas se esforzaron por encontrar lecturas concluyentes sobre los “vencedores” y “vencidos” por la resolución que pone fin aparentemente al conflicto político-legal vivido en el Consejo de Seguridad sobre la crisis de Irak. ¿Hay que interpretar “la paz de la 1483” como una capitulación de los países antihegemónicos? Éstos lo niegan argumentando que los principios se han salvado porque la resolución no ha legalizado la guerra. En realidad, esta cuestión se ha obviado. Ni se la legaliza ni se la condena, porque nadie tenía interés en un pronunciamiento tan crítico y conflictivo sobre un asunto tan evidente y a estas alturas políticamente incorrecto e incómodo. La ilegalidad formal de la guerra ha quedado en el limbo jurídico de la historia.

Quienes interpretan que se ha producido una “capitulación” de la ONU ante la hiperpotencia destacan el contraste entre los plenos poderes otorgados a EE UU (la autoridad) y la inexistencia de las ADM invocadas para justificar la guerra. La resolución aprobada liquida los equipos inspectores de la ONU y cede la responsabilidad inspectora a la autoridad ocupante. En vez de colocar a Irak bajo la tutela de la ONU, no especifica limitaciones sustanciales a los poderes de la autoridad ocupante –auténtica controladora del proceso de reconstrucción económica y de transición política– y las funciones atribuidas a la ONU y a Annan convierten a ambos en instituciones colaboradoras de las potencias ocupantes.

Sin embargo, aunque la resolución 1483 asumió básicamente los objetivos de la propuesta estadounidense, no debe interpretarse como una simple claudicación si se consideran sus aspectos positivos y el contexto real y fáctico en el que se ha producido. Los intereses y aspiraciones de la coalición ocupante y de los países antihegemónicos están todo lo equilibrados que cabía esperar en la resolución. Ésta es el resultado de una negociación realizada por ambas partes con ánimo constructivo y percepción pragmática de la realidad posbélica de Irak.

Ciertamente, la resolución legitimó la ocupación por la coalición y la autoridad ocupante, pero ello no es sino la constatación de una realidad irreversible. No recompone la legalidad internacional violada, que en puridad sólo podría manifestarse mediante una condena de la guerra sin aval, pero restablece, al menos formalmente, la funcionalidad de la organización y trasluce la intención de “rehabilitarla moralmente” a posteriori. Más bien significa el compromiso posible en la “correlación de fuerzas” actual entre unilateralistas y multilateralistas y se atiene a un hecho irreversible: la guerra al margen de la legalidad había concluido y había que centrarse en los problemas de la ocupación de Irak.

¿Legitima de hecho la resolución 1483 la situación que precede a su aprobación? Los multilateralistas lo niegan. “La resolución carece de retroactividad y no legitima las actuaciones en Irak contra la opinión del Consejo de Seguridad”, según Igor Ivanov, ministro ruso de Asuntos Exteriores. Su colega alemán, Joschka Fischer, añadió que la posición de Alemania, hostil a la guerra, sigue vigente, y el francés, Dominique de Villepin aseguró que Francia, “al votar la resolución (…) permanece fiel a sus principios: este texto no legitima la guerra y abre la vía a la paz, que hay que construir juntos (…). Hemos escogido la unidad y la responsabilidad de la comunidad internacional (…). La ONU vuelve al juego y tengo la convicción de que estará en el futuro en el centro de la acción internacional”.

¿Ha contradicho Francia su posición anterior? No, si los hechos de la guerra y la posguerra pudieran disociarse, poniendo la segunda bajo la égida del realismo y la responsabilidad frente a la cuestión de principio asumida para rechazar la primera. ¿Es posible legalizar la posguerra sin legalizar la guerra? ¿Podía Francia hacer otra cosa una vez concluida la guerra y por tanto la vigencia de la discordia previa a la misma? Una vez derribado el régimen baazista se producía una situación de hecho que originaba una realidad jurídica, y sobre todo política, distinta. En ella carecía de sentido, a los ojos de gran parte de la comunidad internacional, proyectar sobre el futuro los vicios legales de la guerra, en perjuicio de la normalización democrática y la reconstrucción.

Entre los principios y el realismo

La resolución ha de contextualizarse en la realidad presente y los dilemas que plantea. ¿Qué hacer ante la hiperpotencia resuelta a usar sin complejos ni limitaciones todo su poder? La primera opción es resignarse y renunciar a contrariar a la “nueva Roma”, lo que supondría abdicar de los principios de un mundo plural, regido por reglas colectivas. La segunda es esperar, confiando en que los problemas y limitaciones del unilateralismo para crear un mundo más estable y seguro terminen por provocar no sólo un cambio de presidente sino también un cambio de política en EE UU; es una expectativa posible, pero lenta y azarosa. La tercera está en la línea de lo propuesto por el ex ministro de Exteriores francés, Hubert Védrine: “A un mismo tiempo, asumir, defendernos, separarnos, con habilidad y sangre fría. Seguir recordando moderadamente pero con claridad los principios de toda sociedad internacional para ser coherentes y preparar el futuro”.

Una realista y hábil combinación de las dos últimas opciones parece la mejor estrategia de contención en los escenarios de diálogo-confrontación con EE UU: la lucha común contra el terrorismo, la reconfiguración de las relaciones atlánticas, la globalización económica, las relaciones de poder con las potencias emergentes y, desde luego, el debate sobre las Naciones Unidas. A esa visión realista y paciente, que busca y aprovecha las ventanas de oportunidad, parece responder la resolución 1483.

Los hechos podrían dar la razón a quienes piensan que el tiempo favorece a la ONU y que la posguerra iraquí depara un contexto más propicio. El Financial Times lo previó al comentar en pleno debate diplomático prebélico que “EE UU parece determinado a debilitar la institución [la ONU] que más necesita”. Si la guerra sirvió para demostrar que EE UU se basta y se sobra para ganar una guerra, la posguerra demostrará la imposibilidad de hacer frente unilateralmente a los innumerables problemas de la reconstrucción política y económica y a las consecuencias de todo tipo generadas por “las guerras de Bush”. EE UU no necesitó a la ONU para hacer la guerra, pero no ha podido gestionar la posguerra en un enfrentamiento permanente con el Consejo de Seguridad, al igual que los países del rechazo no están en condiciones de sostener una dinámica de conflicto. Washington necesita algo más que aliados circunstanciales y condescendientes para evitar una catástrofe humanitaria en Irak, continuar la guerra contra el terrorismo mundial o llevar la paz a Oriente Próximo.

Cuando el portavoz del departamento de Estado, Richard Boucher, aseguró, durante la negociación de la 1483: “Nos esforzaremos por conseguir una resolución que todo el mundo pueda votar”, no actuaba bajo un súbito ataque de generosidad, sino en plena conciencia de la necesidad de ganar apoyo y legitimación internacionales. Ni siquiera EE UU podía colocarse en rebeldía abierta y permanente en el Consejo de Seguridad prescindiendo unilateralmente del levantamiento de las sanciones, lo que por otra parte hubiera supuesto una inseguridad jurídica inadmisible incluso para las empresas estadounidenses implicadas o interesadas en la reconstrucción del país y en la explotación petrolífera.

La difícil situación en Irak, la persistencia de la inestabilidad en Afganistán, los atentados terroristas en Riad y Casablanca, las dificultades para concretar el proceso de paz palestino-israelí, todo debe incitar a Estados Unidos a contar con apoyos internacionales en los diversos frentes. Dentro del país, la administración tiene que enfrentarse a las acusaciones de mentir sobre las armas de destrucción masiva iraquíes y fabricar o amañar pruebas para justificar la guerra. Ello no va arredrar a los ultraconservadores ni al Pentágono, cuyo número dos ha reconocido sin pudor la manipulación, pero estimula, por primera vez desde los atentados, un frente interno que cuestiona los métodos de la administración republicana.

La suavización estadounidense tiene que ver con los múltiples problemas y complicaciones de la posguerra. EE UU se ha mostrado incapaz e indolente como potencia ocupante. Meses después de finalizar la guerra, el caos es tal que se multiplican las críticas a la improvisación e impericia para organizar la paz y a la falta de previsión sobre los problemas y riesgos de la estabilización. Washington tuvo que relevar al desorientado administrador, el general retirado, Jay Garner, y prescindir de ciertos líderes proamericanos del exilio poco representativos.

El rechazo a la ocupación militar favorece las expectativas electorales de los líderes iraquíes nacionalistas, mientras que los ataques a las tropas no tardarán en superar en víctimas a las bajas durante la contienda. Lejos de pensar en una retirada parcial de los soldados estadounidenses, el actual administrador, Paul Bremer, reclamaba el envío de miles de policías para controlar las ciudades, mientras que Rumsfeld anunciaba a finales de mayo que enviaría 15.000 soldados de refuerzo, lo que elevaría la cifra de efectivos, incluyendo los policiales, a 160.000. Al mismo tiempo, el proceso político se ralentiza y avanza con contradicciones.

El paso del tiempo y las circunstancias posbélicas también favorecen a los sectores más dialogantes de la administración Bush, de forma que las diferencias entre el primer proyecto de resolución presentado por EE UU y el aprobado marcan las distintas ópticas de los departamentos de Defensa y de Estado, respectivamente. Así como el Pentágono se sentó a esperar a que fracasase Powell en el intento de conseguir el apoyo del Consejo de Seguridad a la guerra, éste esperó a los previsibles problemas de su rival interno después de la guerra, simbolizados en los errores de Garner como administrador.

Sin embargo, no hay que olvidar que los multilateralistas de Washington, situados en el departamento de Estado, son en el fondo unilateralistas moderados. Sostienen, como Powell, que antes de atacar Irak u otro país, EE UU debe pedir el apoyo del Consejo de Seguridad, pero que si éste no se produce, actuará de todos modos. “El Consejo debe decidir, y una vez que lo haya hecho haré lo que quiero”. Ése fue el mensaje de Powell en septiembre de 2002 ante el Consejo: lo que decida “no nos impedirá hacer lo que creamos que es apropiado”. Son, como escribió Robert Kagan, “multilaterales instrumentales” y siguen con ello una tendencia histórica del “realismo” americano que no confía en las Naciones Unidas. La diferencia con los neoconservadores unilateralistas es que éstos están profundamente convencidos de que no es posible afrontar con eficacia los peligros del mundo moderno con un orden internacional que tenga como eje decisorio o condicionante a la ONU, por lo que hay que prescindir de la organización, mientras que Powell y los conservadores tradicionales creen que es posible tener a la organización de su lado y que el juicio favorable del Consejo de Seguridad es deseable aunque no vinculante. No hay pues una oposición frontal de fondo entre unilateralistas puros y multilateralistas instrumentales. Como se vio con ocasión del debate sobre Irak en el Consejo de Seguridad, los primeros deseaban simplemente quemar etapas, convencidos de que el Consejo no aprobaría el ataque, mientras que los segundos creían necesario, con Powell a la cabeza, intentar ganar antes el apoyo de la ONU.

Las dos visiones han actuado sin grave contradicción, más bien como fases distintas de un mismo plan (“el puño de hierro del unilateralismo dentro del guante de terciopelo del multilateralismo”).6 Entre ellas se establece un equilibrio que permite jugar tácticamente según las circunstancias. Ambas se apoyan mutuamente: los multilateralistas pueden negociar en posición de fuerza con los aliados y objetores porque éstos saben que en caso contrario entrarán en escena los unilateralistas; que dejan hacer a los primeros a sabiendas de que les cederán el terreno si fracasan. En ese entendimiento, la administración Bush asumió antes de la guerra que el departamento de Estado lograría reconducir a los “díscolos” a favor de su resolución en el Consejo de Seguridad.

El fracaso resultó irritante para todos en Washington y fortaleció a los unilateralistas genuinos, que aprovecharon la ocasión para demostrar la voluntad de actuar independientemente de todo condicionamiento. Pero después de la guerra el juego entre unilateralistas y multilateralistas en Washington vuelve a equilibrarse en su objetivo de reconstruir la OTAN y reconducir a la ONU hacia un papel colaborador. Los reticentes y díscolos han tenido ocasión de comprobar la dureza de las reacciones americanas y, sobre todo, la inutilidad de su “numantinismo” para cambiar la voluntad preexistente en la Casa Blanca.

A su vez, EE UU tendrá ocasión de comprobar en las circunstancias de la posguerra de Irak las ventajas de contar con aliados y de implicar a la ONU en determinados aspectos de la ocupación. Sobre estas bases, los multilateralistas instrumentales tienen oportunidades para intentar reconstruir en cierto modo el multilateralismo. Pero sin equívocos: en la era de la supremacía absoluta estadounidense, el multilateralismo será según el estilo americano. El fondo del conflicto que enfrenta en la ONU a unilateralistas y multilateralistas sigue intacto porque radica en la negativa del gobierno y el Congreso de EE UU a aceptar una instancia internacional superior. El debate jurídico ha sido y continuará siendo el ropaje con que los países contrarios al hegemonismo estadounidense intentarán proteger su autonomía a través de una arquitectura institucional mundial.

Reforma y futuro de la ONU

Tras la guerra de Irak nadie abriga dudas sobre la necesidad de redefinir las funciones y la estructura de las Naciones Unidas, pero mientras unos la quieren para fortalecer el sistema de seguridad internacional, no para debilitarlo, Bush ya ha anunciado que su objetivo es hacerla coherente con el ejercicio de la hegemonía estadounidense.

Una reforma conforme a la experiencia y las prioridades actuales debe definir un concepto global de seguridad que incluya los aspectos de la cooperación y de los derechos humanos como integrantes de una visión actual, justa y realista de la seguridad. La experiencia demuestra la insuficiencia finalista e instrumental de un concepto de seguridad determinado por los intereses de Estado y centrado esencialmente en cuestiones como las armas no convencionales en cuanto que amenaza para los Estados centrales. El caso de Irak es una manifestación flagrante de cómo las violaciones de los derechos humanos y las situaciones de tiranía sólo entran en la agenda del Consejo de Seguridad cuando existen por medio ADM o afectan a intereses de seguridad de los principales Estados miembros. Como ha escrito Vieira de Mello, “éste es el fracaso político distintivo de nuestra era: la incapacidad de comprender la amenaza para la seguridad que suponen las violaciones graves de los derechos humanos, y la incapacidad de lograr consenso prácticos a la hora de actuar contra tal amenaza”.

Se trata de trabajar en las causas y orígenes de los conflictos, antes que sobre sus efectos. La acción de la comunidad internacional tiene que ser preventiva, en una concepción de la justificación y ejercicio de ese principio que nada tiene que ver, obviamente, con los ataques militares unilaterales. Pero hoy día no se percibe cómo ni cuándo podrá alcanzarse esa aspiración.

Contra el parecer de la administración Bush, la ONU es absolutamente necesaria. La “vía de la ONU” es la de los principios y normas del Derecho internacional y la de los valores universales enunciados en su carta fundacional. Pero el ordenamiento necesario no puede basarse sólo en el concepto de seguridad de los Estados, sino en la protección y mundialización de los derechos fundamentales. Es preciso definir el principio de injerencia humanitaria en relación con el de no intervención. No son las creencias y las normas morales de un Estado las que deben ordenar el mundo, sino los principios de libertad de las naciones y de su derecho a organizar su forma de convivencia sin más condición que el respeto a los derechos y libertades. El principio legitimador no puede ser la implantación de un determinado modelo político-económico ni el cumplimiento de una misión providencial. Más bien se trata de dar cabida a una ética de la responsabilidad por parte de quienes ostentan mayor poder.

Después del equilibrio entre bloques, la ONU es más irreemplazable que nunca si queremos un orden internacional basado en la responsabilidad y la voluntad colectivas. Es la pieza clave de una arquitectura multilateral del orden mundial, como bien saben los neoconservadores estadounidenses que desean vaciarla de cualquier función ordenadora. Restablecer su credibilidad y funcionalidad es, sin duda, uno de los ejes de un orden que tenga a la comunidad internacional como un protagonista activo y legítimo. Pero este objetivo y sus posibilidades, una vez concluida la guerra de Irak, requiere para ser viable un enfoque realista de las condiciones en que debe actuar.

La experiencia de la crisis iraquí ha demostrado las debilidades prácticas del multilateralismo “puro” onusiano a la hora de contener el ejercicio de la voluntad unipolar, pero también ciertas limitaciones del unilateralismo. La ONU supo defender sus principios y contestar el unilateralismo, pero no pudo evitar la guerra al margen de la legalidad y la legitimidad. De esta forma, el Consejo de Seguridad mostró su condición de institución superflua cuando las dos visiones del mundo entran en oposición frontal. Ésta es una realidad que hay que asumir si se quiere que recupere influencia. Cualquier pretensión de atribuirle en las presentes circunstancias un “poder mundial”, que por otra parte no ha tenido anteriormente, sería un error porque se trata de una pretensión inviable.

La recuperación de credibilidad y protagonismo por parte de la ONU debe ser un proceso gradual, prudente y que aproveche todos los resquicios y ocasiones que se presenten para demostrar su necesidad, incluso, por supuesto, para los objetivos legítimos de paz y seguridad de la potencia hegemónica. Un punto esencial de ese objetivo debe ser reformar la propia institución para que sea más representativa del mundo actual, más universal, y por consiguiente más legítima y eficaz. El capítulo VII de la Carta debe reformarse y el Consejo de Seguridad debe incluir entre sus miembros permanentes a las nuevas grandes potencias (Alemania, Japón, India, Brasil) y a representantes formales de bloques, grupos de países (la Unión Europea, los países árabes) y de regiones.

El debate sobre la ONU e Irak atañe no sólo a la legalidad sino también a la legitimidad de las decisiones de la organización. Las razones de los miembros del Consejo de Seguridad contrarios a la guerra fueron no sólo jurídicas y políticas sino también éticas. Al cuestionar la moralidad de un ataque preventivo contra un país que no constituía, desde su legítima y fundada percepción de las cosas, una amenaza cierta e inmediata, unos países rechazaron el uso instrumental de la ONU para legalizar decisiones originadas por una lógica de poder. Esto permite abrigar la esperanza, cara al futuro, de que los valores universalmente reconocidos en estos comienzos de siglo condicionen de alguna manera las actuaciones de los órganos colectivos de la comunidad internacional. Se trata de progresar hacia una institucionalidad en la que legalidad y legitimidad no se hallen disociadas, como ocurrió en Kosovo y más recientemente en Irak. En el primer caso la legalidad formal se esquivó en 1999 por una intervención militar que tenía el respaldo de la OTAN y de la UE y se justificaba éticamente por responder a una agresión activa y cierta contra el pueblo kosovar. En Irak, se pretendió, por decirlo en palabras de Mario Vargas Llosa, una legitimidad “en contra del único orden legal internacional, que es la ONU”.