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China: reformas en la Seguridad Social

China: reformas en la Seguridad Social

Leila Fernández-Stembridge | 21 de marzo del 2011

Para que el crecimiento económico chino pueda ser sostenido, el país debe hacer frente a una compleja reforma estructural del sistema de Seguridad Social, que sustituya el obsoleto modelo maoísta, garantice la cobertura universal y rompa la brecha en la dualidad campo-ciudad.

Reformar el sistema de Seguridad Social constituye una prioridad política para China. Las razones son múltiples y complejas: el envejecimiento de su población; el éxodo de más de 200 millones de trabajadores campesinos a las ciudades, traducido en una creciente presión social e institucional; la reducción de la pobreza rural resultante del aumento general en la producción; la desaparición del sistema de Seguridad Social heredado del periodo de Mao, en el que la “unidad de trabajo” o danwei proveía a sus trabajadores de cobertura médica, alojamiento y educación gratuitos, como consecuencia de la creciente absorción laboral en las empresas no estatales y el aumento de la pobreza urbana. Mientras estas tendencias son resultado inevitable de una economía en transición que deja de lado el equilibrio social, la presión sobre el gobierno aumenta y la tensión social deja de ser tabú en las decisiones de alto nivel.

A pesar del intenso debate interno, hasta ahora no se ha abordado una reforma real y efectiva de la Seguridad Social. Esto, en gran parte, se debe a la fragmentación en el reparto de las competencias institucionales. El ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social se encarga fundamentalmente de la Seguridad Social, pero también hay otros ministerios con competencias paralelas: el ministerio de Asuntos Sociales (apoya los sistemas rurales y da asistencia social a la población urbana); el ministerio de Finanzas (controla el Fondo Nacional de la Seguridad Social); el ministerio de Salud (aprueba nuevos fármacos en el mercado); la Comisión Nacional del Desarrollo y de la Reforma (decide sobre los precios de los fármacos).

Además de la complejidad y fragmentación del marco institucional chino, las ciudades se enfrentan al necesario saneamiento de un sistema perverso heredado del periodo de Mao, que entra en contradicción directa con las exigencias actuales, mientras se agudizan los problemas de desempleo y pobreza en las ciudades, el envejecimiento de la población, e incluso el creciente riesgo de epidemias difíciles de controlar. En el campo, el reto principal es erradicar la pobreza, ampliar la cobertura de beneficiarios y establecer una Seguridad Social efectiva para los campesinos. Mientras que la existencia de mecanismos institucionales como el sistema del registro familiar (hukou)1 y el incesante aumento de las diferencias sociales (el coeficiente Gini de China se sitúa en 0,47)2 han impedido el efectivo establecimiento de una Seguridad Social coherente, el objetivo ahora es claro: cobertura sanitaria universal de aquí a 2020.

 

Funcionamiento de la Seguridad Social

Siguiendo el modelo de la mayoría de los Estados de bienestar, la Seguridad Social en China incluye hoy por hoy pensiones para la jubilación, subsidios de desempleo, cobertura médica, compensaciones por accidentes de trabajo y cobertura por maternidad. Además de los sistemas básicos de seguros, existe una red de asistencia social financiada por el Estado, en la que se incluyen dos esquemas fundamentales:

– la Asistencia Mínima para mejores Condiciones de Vida (AMCV) en las zonas urbanas, cubriendo a unos 25 millones de beneficiarios;

– el Seguro Médico Cooperativo Rural (SMCR), todavía en periodo experimental, que cubre a unos 100 millones de beneficiarios.

Las pensiones a la jubilación se basan en el llamado modelo del “pago sobre la marcha” (más conocido por su nombre en inglés: pay-as-you-go model, PAYG): la contribución del trabajador se utiliza como medio de pago para los jubilados actuales. Según el Banco Mundial y la Organización Internacional del Trabajo, en 2030 China necesitará 10 empleados para mantener a cuatro o más jubilados si no se toman las medidas necesarias para establecer reservas estables. Teniendo en cuenta esta gris perspectiva, el objetivo actual es transformar el PAYG en un modelo de pago parcial, donde lo que el trabajador perciba proceda en parte de su cuenta individual y en parte de la sociedad. Conviene puntualizar que los 31 gobiernos provinciales son los que determinan las cuotas contributivas, que normalmente no superan el 20 por cien de las fichas salariales totales (el 11 por cien de la contribución salarial está adscrita a cuentas individuales para los trabajadores contribuyentes). En la actualidad, la pensión básica mensual media para los jubilados es de unos 900 yuanes (algo más de 100 euros), estimándose que la cantidad total de personas que se benefician del seguro de pensiones básico a lo largo y ancho de China alcanza los 150 millones de personas. Según las estadísticas oficiales, la fuerza laboral urbana cubierta por un sistema de pensiones corresponde al 65 por cien del total, en contraposición con menos del 15 por cien de la población activa rural. Aunque las tres fuentes principales de apoyo de los más mayores son en orden de importancia: la familia, los esquemas de Seguridad Social existentes (jubilación y asistencia social) y los ahorros personales, la combinación entre la política del hijo único y la creciente proporción de población envejecida contribuyen inevitablemente al reemplazo del apoyo financiero de la familia por las pensiones de jubilación (Tabla 1).

Se muestra en esta tabla que el aumento en el índice de dependencia de los más mayores va en paralelo a la disminución del índice de dependencia de los más jóvenes. No es de sorprender que los esquemas de jubilación (y por tanto, de apoyo a los más mayores) se hayan convertido en un problema mucho más agudo en las zonas rurales: con el aumento de los flujos del campo a la ciudad, la proporción de personas mayores con respecto a la población activa acaba siendo mayor que en las ciudades.

Tradicionalmente, el seguro por desempleo ha sido financiado por fondos centralizados, contribuciones del empleador y contribuciones del trabajador a una tasa fija. El objetivo actual en este ámbito es ofrecer una subvención en metálico a aquellos residentes urbanos con un ingreso por debajo de la línea de pobreza local a través de la mencionada AMCV (mejor conocida como “garantía mínima” o dibao), actualmente cuestionada por asociarse a menudo con un “socialismo de la pobreza”. Ya en 2005, cerca de 105 millones de personas se habían beneficiado de este esquema social, lo que se tradujo en la provisión de ayudas por desempleo para unos 7,5 millones de trabajadores despedidos de las empresas estatales.

El seguro médico ha sido objeto de numerosas transformaciones desde la reforma de la Seguridad Social, lanzada en 1998 a escala nacional. Resumiendo, la responsabilidad en la financiación del seguro médico básico recae en la actualidad en la contribución salarial, impuesta tanto sobre el empleador como sobre el empleado. Desde entonces, la contribución del empleador se utiliza en parte para financiar los gastos médicos importantes fundamentalmente, mientras que las mixtas empleador-empleado son incluidas en una cuenta personal que cada empleado puede utilizar para servicios médicos externos. En teoría, la cobertura debería extenderse a todos los trabajadores urbanos, a los jubilados y a todos aquellos que fueron en su momento despedidos de las empresas estatales. Las provincias también tienen la opción de cubrir a los trabajadores autónomos. Según las estadísticas oficiales disponibles, ya en 2006 unos 110 millones de personas eran partícipes del sistema, incluyendo a 80 millones de trabajadores y 30 millones de jubilados.

Se carece de datos estadísticos fiables sobre las indemnizaciones por accidentes laborales y la cobertura por maternidad. En todo caso, con la multiplicación de accidentes laborales en el sector minero y las consecuentes protestas en los últimos años, las autoridades por fin reaccionaron en 2007-08, mediante la publicación de regulaciones, mejorías de las condiciones de trabajo y a través de una mayor concienciación en el establecimiento de una responsabilidad social corporativa, tema candente no solo en la industria pesada sino en todos los sectores económicos. La Ley del Contrato Laboral, aprobada en enero de 2008, constituyó un elemento fundamental, garantizando a los trabajadores mejores condiciones laborales. Si bien la ley fue en su momento un paso hacia delante, también ha sido objeto de numerosas críticas por no contemplar elementos básicos establecidos por la Organización Internacional del Trabajo, como las convenciones 87 y 98 (libertad de asociación y negociación colectiva).

 

Principales obstáculos

Las reformas de la Seguridad Social de China persiguen actualmente tres objetivos concretos:

– reducción de la pobreza;

– apoyo económico cuando se producen desempleo, accidentes laborales, enfermedad o jubilación;

– establecimiento de una cobertura sanitaria subsidiada o gratis. Los tres objetivos identificados son el resultado de dificultades estructurales que ya no son sostenibles en una economía de rápido crecimiento, y que se describen a continuación:

Cobertura insuficiente. Aunque por ley la cobertura del sistema de Seguridad Social es obligatoria para la totalidad de la fuerza laboral urbana, en la práctica, los principales beneficiarios son los residentes urbanos contratados en el sector formal. Esto implica que la tasa de participación sea elevada en el ámbito público y en las empresas privadas grandes, pero reducida en las pequeñas y medianas empresas, fundamentalmente en el sector servicios. Como consecuencia, mientras la fuerza laboral se desplaza del sector estatal a las pymes privadas, resulta cada vez más complicado extender la cobertura de la Seguridad Social. Además, el sistema no solo no se extiende a la totalidad de la fuerza laboral urbana y excluye a aquellos sin actividad laboral, sino que escasea en las zonas rurales. Efectivamente, la Seguridad Social no cubre ni a los trabajadores asalariados de empresas rurales no agrícolas (que representan un total de 140 millones de empleados) ni a las familias campesinas, a quienes se les asigna una porción de tierra que les sirve como fuente de ingresos, pero que tienen una capacidad limitada para contribuir a la Seguridad Social. En términos generales, existe una tasa elevada de participación de los contribuyentes en ciudades desarrolladas (Shanghai) y muy baja en provincias pobres (zona oeste de China).

Inversión con bajos rendimientos y fraude en los fondos de pensión. Los fondos urbanos para la jubilación se invierten únicamente en depósitos bancarios y en bonos del tesoro que, por definición, son de bajo riesgo y aportan menores rendimientos. En el caso de los fondos rurales de pensión, aunque se pagan con rendimientos predeterminados, tienden a ser considerados por las autoridades locales como rendimientos derivados de impuestos, lo que a su vez conduce al amiguismo y a la corrupción. Inspiradas por el Fondo Gubernamental del Petróleo de Noruega, las autoridades centrales decidieron crear en 2000 el Fondo Nacional para la Seguridad Social (FNSS). El FNSS se concentra en la inversión de bonos del tesoro y es supervisado por el ministerio de Finanzas. Constituye una reserva de pensiones basada en dos principios clave: seguridad de los activos y liquidez, lo que hace que la asignación de activos tienda a ser bastante conservadora.

Esta actitud “conservadora” ha sido, sin embargo, puesta en duda desde que tuvieron lugar los famosos casos de corrupción de Shanghai en 2006, en los que el secretario del Partido, Chen Liangyu, fue destituido por supuesta corrupción y malversación de fondos en la Seguridad Social de Shanghai; al igual que Zhu Junyi, responsable de la Oficina de Trabajo y Seguridad Social de Shanghai y a cargo del FNSS, que fue objeto de investigación por supuesta malversación de fondos en negocios inmobiliarios y otros; o Qin Yu, responsable del distrito de Baoshan en Shanghai, detenido por “sospecha de participación en actividades ilegales graves” (irónicamente, Qin Yu tenía un máster en Ética).

Hablamos de casos de corrupción públicos. La lucha contra el fraude se ha convertido igualmente en un elemento crucial para la credibilidad de las reformas económicas, por lo que es necesario definir mejor los umbrales y los sistemas de penalización. Tal como lo expresan los medios de comunicación en general, “China no puede permitirse lagunas”. En este contexto, mientras que la intervención estatal en precios y en costes es vista como una intervención legítima, el FNSS requiere una administración y una gestión de su sistema financiero más efectivas, aunque solo sea en aras de una mayor credibilidad y confianza en la institución. Será ganándose la confianza del público cuando se produzca a largo plazo una mejor asignación de la (excesivamente) elevada tasa de ahorro de las familias chinas.

Segmentación y disparidades entre los grupos beneficiarios. No existe ningún sistema de Seguridad Social que cubra a toda la población, al encontrarse esta dividida en dos segmentos:

– población rural y urbana, bajo la errónea idea de que los trabajadores rurales son autónomos y trabajan en la agricultura;

– residentes permanentes y trabajadores inmigrantes.

Para apreciar mejor esta doble dualidad, conviene explicar las características del sistema de Seguridad Social rural, que gira en torno a una cuestión muy básica: ¿cómo reducir la pobreza en las zonas rurales y establecer a su vez un sistema de Seguridad Social eficiente para los campesinos? La principal respuesta podría encontrarse en la creación de incentivos para los campesinos que dejan la tierra y dedican su mano de obra a actividades no agrícolas: hoy por hoy, unos 40 millones de familias no disponen de tierra en el campo (16 por cien del total de las familias campesinas).

Efectivamente, la población rural se encuentra condicionada por el sistema del registro familiar (hukou) y por la estructura de propiedad de la tierra, que es arrendada o incluso subarrendada dentro del mismo pueblo (el leasing fuera del pueblo está estrictamente prohibido, dado el alto riesgo en la pérdida de control). Por tanto, si los campesinos quieren dejar atrás la tierra, solicitan la propiedad privada; pero si prefieren permanecer en el trabajo agrícola, optan por la propiedad colectiva (por las ventajas fiscales, entre otras razones). Además, cuando los campesinos pierden su tierra bajo el llamado sistema de “adquisición obligatoria” (adquisición de tierras con propósitos públicos, normalmente para proyectos de construcción, para así obtener máximos beneficios a corto plazo), se les da una compensación muy reducida, tan solo el 15-20 por cien del total del valor de la tierra. Esta situación de desventaja empuja a los campesinos a abandonar la agricultura y reduce asimismo sus oportunidades para ser cubiertos por sistemas rurales de Seguridad Social.

Descentralización. Tanto el sistema de Seguridad Social urbano como el rural están significativamente descentralizados:

– el sistema urbano incluye 269 ciudades, que cubren los costes relativos a la Seguridad Social utilizando los recursos de su propio presupuesto, mientras que los pagos dependen de la proporción de personas jubiladas con relación a los contribuyentes y a la tasa de desempleo;

– en el sistema rural, la mayoría de los esquemas incluyen asistencia a familias pobres, pensiones y el SMCR, todavía en pruebas y cubriendo un total aproximado de 100 millones de personas. A pesar de las transferencias existentes entre el gobierno central y los gobiernos locales, no existe un marco regulado para transferencias fiscales, por lo que el gobierno central está considerando crear un fondo de contribuciones a la Seguridad Social y a gastos sociales a escala provincial.

Contención de costes. Como en la mayoría de los países, la cobertura sanitaria en China se enfrenta a problemas de contención de costes, gestión y al dilema entre oferta limitada y excesiva demanda. En lo que respecta a la contención de costes, existe una diferencia muy significativa entre los sistemas rurales y los urbanos: los problemas de salud de los campesinos tienden a ser más graves, con lo que se produce una mayor incidencia de enfermedades y una mayor mortalidad infantil, pero en 2000, menos del 10 por cien de la población rural tuvo acceso a una sanidad subsidiada. Desde 2002, se han incluido varias medidas: el SMCR, la ayuda medicinal y la asistencia médica han demostrado ser proyectos bastante exitosos, cubriendo un 80 por cien de la población potencial con un fondo total de 1.290 millones de yuanes (algo más de 130 millones euros).

Los principales obstáculos en la contención de costes puede resumirse en: falta de regulaciones efectivas que determinen o controlen los precios de los productos farmacéuticos (tan solo 1.200 productos farmacéuticos tienen los precios regulados); falta de un control efectivo en el ingreso y el gasto de los hospitales (por ejemplo, ¿cómo es posible calcular los costes en recursos humanos de los 1.300 hospitales de Pekín?); y falta de una tasa fija para primas (demasiado variables según provincias). Como el antiguo sistema de Seguridad Social ya no es aplicable, conviene lanzar reformas institucionales, implicando a todas las partes afectadas: ministerios, hospitales, médicos y farmacias.

A pesar de estos obstáculos, numerosos analistas coinciden en que si bien la contención de costes es importante, más lo son la equidad y la asignación efectiva de recursos que garanticen una genuina mejoría en el sistema sanitario para los pacientes. Esto es lo que ha llegado a conocerse como “farma-economía”: mientras la prioridad inicial del ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social fue expandir la cobertura, desde hace tres años está poniendo todos sus esfuerzos en aumentar la eficiencia y, por tanto, en implicar a médicos y hospitales para ofrecer buenos servicios mientras generen beneficios.

Dicho de otro modo, los costes en la sanidad tan solo pueden ser contenidos y controlados si los problemas de salud de los pacientes son atendidos; se tiene en cuenta su capacidad financiera; mejora la gestión; el personal sanitario es designado de forma apropiada; los sistemas de auditoría mejoran; se aplican sanciones si se producen gastos excesivos; se establecen mejores mecanismos para la recaudación de primas; los recursos financieros y humanos están mejor integrados; el presupuesto se comparte mejor entre Pekín y las provincias; el ingreso y el gasto de los hospitales están claramente separados (el Consejo de Estado dispone ahora de un grupo de trabajo de 11 departamentos encargados de las operaciones de los hospitales); y dentro de este contexto, la cooperación con organismos internacionales aumenta.

Trabajadores inmigrantes con reducida Seguridad Social. Los trabajadores inmigrantes constituyen la “columna vertebral” del empleo urbano (58 por cien): el 80 por cien de la mano de obra dedicada a la construccion, 68 por cien de la industria ligera, 52 por cien de los servicios. En general, solo el 20 por cien de los trabajadores inmigrantes han trabajado para un único empleador durante más de tres años, por lo que tienen menor poder de negociación (largas jornadas y malas condiciones de trabajo). Aunque no existen datos estadísticos que confirmen esta tendencia, se estima que la cobertura de la Seguridad Social de los trabajadores inmigrantes en las zonas urbanas es inferior al 15 por cien, mientras que muchos de ellos dejan de formar parte del sistema en cuanto abandonan su trabajo. Dado que sus condiciones laborales suelen ser malas, existe entre ellos una tasa muy elevada de accidentes de trabajo y enfermedades. Además, como muchos de los trabajadores inmigrantes se concentran en el sector informal, tienden a no exigir un seguro médico y mucho menos una pensión para la jubilación. Se estima en un 65 por cien la proporción de trabajadores inmigrantes que trabaja en el sector formal y disfruta de algún seguro de accidentes de trabajo y cobertura sanitaria.

Si bien el Consejo de Estado ha promulgado una serie de regulaciones que afecta a los trabajadores inmigrantes para su creciente integración en el sistema, en realidad sus ingresos siguen siendo muy reducidos y sus empleadores no están necesariamente dispuestos a cubrir sus costes contributivos. Estas regulaciones se refieren a tres modelos distintos:

– modelo de Shanghai: sistema comprensivo de Seguridad Social para gastos médicos, jubilaciones y accidentes laborales. Los trabajadores inmigrantes pagan un tercio;

– modelo de Shenzhen: participación obligatoria en el pago de compensaciones por accidentes laborales para los trabajadores inmigrantes, si bien con contribuciones muy reducidas;

– modelo de Pekín: no hay diferencia en el nivel de contribución entre los trabajadores inmigrantes y locales, si bien la cobertura es bastante reducida.

La cuestión es si los trabajadores inmigrantes deberían tener la misma cobertura que los locales, teniendo en cuenta su elevada movilidad laboral. Una idea sería expandir la cobertura a dos categorías:

– aquellos que han trabajado durante varios años en la ciudad, trabajadores urbanos de facto;

– aquellos trabajadores temporales cubiertos por contribuciones de sus empleadores por accidentes laborales y cobertura sanitaria limitada durante la duración de su contrato, pero sin beneficios acumulados.

Con el tiempo, las autoridades locales deberían promover esquemas concretos, introduciendo un paquete general de seguros (aun estando siempre enfrentados al riesgo de que los trabajadores inmigrantes quieran salirse del sistema); o si no, incorporando los seguros uno a uno (primero, la compensación por accidente laboral; segundo, la cobertura sanitaria; y tercero, la pensión para la jubilación), con una tasa contributiva reducida.

 

Conclusiones

Dada la complejidad del sistema de Seguridad Social en China, no es fácil identificar una única receta. A nosotros, los europeos, nos cuesta comprender el complejo sistema laboral chino; pero a los chinos les resulta todo un misterio cómo nuestras contribuciones impositivas en la UE pueden cubrir el seguro social de los trabajadores inmigrantes, mientras el aumento de las restricciones económicas en el mundo incentiva la inmigración (ilegal). A pesar de todo ello, el gobierno chino se muestra interesado en la experiencia europea en el ámbito de la Seguridad Social y la toma como referencia en sus reformas actuales. Por ello, la UE y China cooperan e intercambian resultados de sus respectivos experimentos, a través del diálogo UE-China en la Seguridad Social (lanzado en septiembre de 2005) y de la implementación, desde 2006, de un programa de asistencia técnica. Si bien la UE tiene una larga tradición en el desarrollo del Estado de bienestar, se enfrenta también a los rápidos cambios derivados de la globalización y de la crisis actual. Por otro lado, China intenta deshacerse del modelo arcaico heredado de los años de Mao, lo que implica una completa reasignación de los recursos para cubrir la mayor proporción posible de su población, así como una restructuración general de su dualidad rural-urbana, de sus responsabilidades provinciales, de su marco ministerial e institucional y de su respuesta a largo plazo a las nuevas presiones demográficas.

El sistema de Seguridad Social en China sigue en construcción, y como parte de la tan preconizada armonía social, el gobierno tiene previsto establecer un sistema de Seguridad Social universal (campo ciudad) de aquí a 2020. El objetivo es ambicioso y el tiempo disponible limitado. Sin embargo, no parece imposible: hay suficiente dinero (ya desde 2008, ha aumentado en más del 25 por cien el gasto en sanidad); y parece haber voluntad política (a pesar del complejo entramado institucional). En cualquier caso, mientras no se desarrolle una sanidad básica o un sistema de empleo seguro, China corre el riesgo de carecer de un desarrollo sostenible y de una genuina cohesión social.

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