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Los BRICS y la gobernanza económica mundial

Los BRICS y la gobernanza económica mundial

Alicia González | 1 de marzo del 2015

La arquitectura financiera internacional sigue dominada por EE UU y Europa. Mientras las instituciones de Bretton Woods muestran su incapacidad para adaptarse a la nueva realidad, los países emergentes buscan alternativas para la gobernanza económica mundial.

En 2016, China asumirá la presidencia del Grupo de los 20, la primera vez que el gigante asiático encabezará uno de los principales foros de cooperación económica global. Para entonces también empezará a operar el banco de desarrollo impulsado por las grandes potencias emergentes –Brasil, Rusia, India, la propia China y Suráfrica, los BRICS–, con el objetivo de financiar proyectos de infraestructuras en países en desarrollo y propiciar liquidez si fuera necesario a países con crisis de financiación exterior. Será la constatación del éxito de estos países en las últimas cuatro décadas y del nuevo papel que están dispuestos a desempeñar en la gobernanza de la economía global.

 

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Los BRICS se constituyeron como grupo en 2009, en plena crisis financiera y ocho años después de que el entonces economista jefe de Goldman Sachs, Jim O’Neill, creara el acrónimo para definir a los países emergentes cuyas economías ofrecían mayores perspectivas de crecimiento. Durante ese tiempo, el grupo se ha constituido como un foro de articulación política, con 30 áreas definidas de cooperación y diálogo, pero donde las profundas diferencias entre los países habían permitido escasos avances. De hecho, los BRICS no se han caracterizado por su gran capacidad de coordinación en la escena internacional y sus posiciones en otros foros, como el mismo G20, la Organización Mundial del Comercio (OMC) y las cumbres del clima defendían en muchas cuestiones intereses contrarios que hacían difícil creer en la posibilidad de establecer un banco de desarrollo conjunto.

Las negociaciones para su creación se demoraron durante dos años, hasta su anuncio en julio de 2014, durante la cumbre de Fortaleza, Brasil. “Desde el surgimiento de los BRICS en 2009, el diálogo del grupo ganó en profundidad y extensión pero ahora abrimos un nuevo ciclo con la creación de dos bancos financieros propios”, explicaba entonces el diplomático brasileño José Alfredo Graça Lima. “Su creación es la respuesta a la falta de acuerdos para democratizar el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), pero no es solo eso. Es también una demostración de la capacidad de los BRICS y de que no dependen de los grandes organismos multilaterales”, apuntaba el diplomático.

 

Una nueva realidad económica

Lo cierto es que la arquitectura financiera internacional continúa dominada por Estados Unidos y Europa, y las instituciones diseñadas en Bretton Woods en 1944 han sido incapaces de acomodarse a la nueva realidad y otorgar a las economías emergentes el protagonismo que merecen. “El PIB agregado de los BRICS es hoy mayor que el de las economías avanzadas cuando se crearon las instituciones de Bretton Woods”, recuerda el premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz. Estos países representan una cuarta parte de la economía mundial, y casi el 94 por cien del crecimiento económico internacional entre 2007 y 2013. Su presencia en las instituciones financieras, sin embargo, es casi inexistente. El FMI ni siquiera ha sido capaz de poner en marcha la mínima revisión de cuotas aprobada en 2010, que ya habría quedado obsoleta por la evolución de las economías, ante el rechazo del Congreso de EE UU a ratificar el acuerdo. Dicho lo cual, los BRICS tampoco fueron capaces de consensuar su apoyo a un candidato para el FMI en 2011 o para presidir el Banco Mundial en 2012. “Los países emergentes son una importante fuerza de la economía mundial. Pedimos una mejora del sistema de gobernanza de la economía global aumentando el voto de los países emergentes en las instituciones”, han exigido los responsables chinos, en muchas ocasiones, sin éxito. De ahí, el especial simbolismo que cobra la creación del nuevo banco de desarrollo.

“La intención es que el banco de los BRICS se convierta, con el tiempo, en una alternativa al Banco Mundial y al FMI y que sea un nuevo actor entre las instituciones financieras globales. Es un objetivo ambicioso que requerirá un grado de coordinación y armonía que no siempre hemos visto en este grupo”, según explica Vivek Dehejia, profesor de Económicas de la Universidad Carleton (Canadá). El organismo nace con una aportación inicial de 50.000 millones de dólares al capital del banco y 100.000 millones de capacidad de préstamo, así como un fondo de reservas por otros 100.000 millones para ayudar a los países del grupo en caso de una posible crisis de liquidez, como las vividas en algunos países europeos durante la crisis financiera. Son unos 200.000 millones de dólares, la divisa que se utilizará en las transacciones de esta organización, para poner en valor el grupo y hacer una demostración de su fortaleza económica. China contribuirá con 41.000 millones de dólares; Rusia, India y Brasil, con 18.000 millones cada uno y Suráfrica con 5.000 millones. “Es importante que las mayores economías emergentes hayan sido capaces de poner en marcha un proyecto así, de lo contrario su credibilidad como grupo se habría visto cuestionada. Es un primer paso evidente, pero ahora necesitan pasar a la acción”, asegura O’Neill, en la actualidad investigador en el think tank Bruegel. “La verdadera cuestión es para qué quieren realmente estos países ese nuevo banco y qué quieren apoyar con él. No se sabe si es un mecanismo para explorar cómo asumir una mayor responsabilidad global, algo más fácil que lograr más representación en el FMI o el Banco Mundial, o si quieren financiar conjuntamente proyectos de infraestructuras en los países del grupo”, apunta O’Neill.

En diversos artículos, Nicholas Stern, presidente del Grantham Research Institute en la London School of Economics y de la Academia Británica, ha defendido junto a Stiglitz [ambos antiguos economistas-jefe del Banco Mundial] la necesidad de un nuevo banco de desarrollo que dé respuesta a las ingentes necesidades de los países emergentes en materia de infraestructuras. Sostiene lord Stern que el gasto en infraestructuras en estos países deberá aumentar desde los 800.000 millones de dólares actuales hasta, al menos, dos billones en la próxima década. “De lo contrario, será imposible lograr una reducción de la pobreza a largo plazo y un crecimiento inclusivo”, defiende en su análisis. Según sus cálculos, la contribución a la financiación en infraestructuras de los bancos multilaterales de desarrollo y de la ayuda externa rondará los 40.000 a 60.000 millones de dólares en los próximos años, apenas el dos-tres por cien de la cuantía requerida.

No se trata solo de garantizar que, después de la crisis financiera internacional y de los recursos procedentes del FMI que han consumido los países europeos, haya fondos suficientes destinados a promover el desarrollo en países emergentes. Se trata también de lograr que el tipo de proyectos que financian recoja las necesidades económicas, sociales y medioambientales de estos países. Por ejemplo, el Banco Mundial apenas financia una decena de proyectos de energía hidráulica en todo el mundo, debido al rechazo que genera en muchos grupos de presión la construcción de presas y pantanos. Asimismo, las salvaguardias impuestas por el Banco y por el Fondo en su funcionamiento, así como la dura condicionalidad asociada a sus préstamos han restado eficiencia a la financiación procedente de estos organismos, retrasando la puesta en marcha de los proyectos y su desarrollo. Pero, al mismo tiempo, son esas condiciones las que han mantenido prácticamente intacta la capacidad de recuperación de los créditos y, con ello, la capacidad de estos organismos para seguir concediendo préstamos. Ningún país ha dejado nunca de devolver los créditos concedidos por el FMI, debido a su condición como acreedor prioritario, gracias a lo cual, entre otras razones, mantiene la máxima calificación crediticia y su solvencia. Esto es un factor a tener en cuenta en la evolución del banco de desarrollo de los BRICS, que por otro lado puede incorporar instrumentos de financiación más modernos que los empleados por las instituciones de Bretton Woods.

Stiglitz sostiene que las instituciones tradicionales no han sido capaces de aprovechar las oportunidades que ofrecen los cambios en los mercados financieros, incluyendo las importantes sumas que manejan los fondos soberanos y los fondos de pensiones, y que el nuevo banco de desarrollo podría ser capaz de catalizar nuevas alianzas para dotarse de otros instrumentos de financiación, más innovadores y eficientes. “El nuevo banco puede hacer una gran contribución a la salud de la economía global al facilitar la transición hacia nuevos polos de crecimiento y demanda, ayudando a reequilibrar los ahorros y las inversiones globales y canalizando el exceso de liquidez para que tenga un uso productivo. No solo sería un motor de crecimiento sostenible en el mundo emergente, sino que podría impulsar también reformas en las instituciones multilaterales ya existentes”, ha asegurado en diversos artículos. Los BRICS aún trabajan en los modelos de funcionamiento de las recién creadas instituciones.

 

¿En las manos de Pekín?

La situación económica y política de las grandes economías emergentes tampoco resulta especialmente alentadora de cara a su acción exterior. La actividad en estas economías se ha ralentizado en los últimos meses y ello, sin duda, se dejará sentir en el plan de recapitalización del banco previsto para los próximos años. La caída del precio del petróleo y las sanciones económicas contra Rusia por el enfrentamiento en Ucrania han mermado notablemente la capacidad financiera del gobierno de Moscú, cuya economía entrará este año en recesión después de perder unos 150.000 millones de dólares en capital extranjero en 2014. La economía de Suráfrica apenas creció el 1,4 por cien en 2014, la mitad de lo previsto a principios de año, debido a las numerosas huelgas en el sector de la minería y a la caída del precio de las materias primas. En el caso de Brasil, el nuevo gobierno de Dilma Rousseff se ha embarcado en un programa de ajuste, con el que espera recortar gastos por el equivalente al 1,5 por cien del PIB, mientras el banco central ha subido los tipos de interés al 12,25 por cien, pese al frenazo de la economía para intentar controlar la inflación. Solo la economía de India presenta un perfil vigoroso y, con un aumento del PIB del 7,5 por cien en 2014, ya ha superado a China, que este año crecerá un 6,8, según estimaciones del FMI, después de registrar en 2014 el menor crecimiento de los últimos 24 años, 7,4 por cien. Pese a todo, el PIB de China es mayor que el de las otras cuatro economías BRICS juntas y representa el 55 por cien del total, “lo que significa que todo va a depender básicamente de Pekín”, apunta O’Neill.

China, sin duda, podía haber financiado por sí misma un banco de desarrollo mucho mayor del que han puesto en marcha este grupo de potencias emergentes. Según datos de diversos responsables estadounidenses, las instituciones públicas chinas han distribuido 670.000 millones de dólares en los dos últimos años y solo el Banco de Desarrollo de China realiza ya más préstamos que el Banco Mundial. No en vano, el gigante asiático acumula la mayor cantidad de reservas en divisas del mundo, con cuatro billones de dólares, el 40 por cien del total, y al tiempo que ha puesto en marcha el banco de desarrollo de los BRICS también ha anunciado la creación del Banco de Inversiones en Infraestructuras Asiáticas y el Fondo de la Ruta de la Seda, respaldado por otro banco de desarrollo. En total, 140.000 millones de dólares comprometidos para la inversión en infraestructuras. “China está decidida a aprovechar el hueco que está dejando el FMI y el Banco Mundial para tejer una estrategia de alianzas a largo plazo y en función de sus propios intereses”, sostiene Miguel Otero-Iglesias, investigador de Economía Política Internacional del Real Instituto Elcano y autor de The Euro, the Dollar and the Global Financial Crisis.

Es la diplomacia monetaria china, según la definición de Yang Jiang, profesora de la Copenhagen School of Economics, una estrategia que permite a Pekín granjearse importantes apoyos políticos entre aquellos países que necesitan financiación, como sucede en buena parte de África o países sin acceso a los mercados financieros como Argentina, Venezuela o Ecuador. Pekín ha aprendido las lecciones del pasado. Es la misma estrategia que ya utilizó en 1971 para recabar el apoyo de las naciones africanas y asegurarse la continuidad en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y el reconocimiento de la República Popular. Solo que ahora el papel que ejerce de prestamista de último recurso para muchos países tiene razones más relacionadas con la protección de sus inversiones y la necesidad de asegurarse el acceso a las materias primas y los recursos. Esa política, además, favorece el uso de su divisa, yuan, que ya se ha convertido en la séptima divisa más usada en los pagos globales pero que aún no puede ser considerada una divisa de reserva internacional porque no es totalmente convertible. Hasta la fecha Pekín ha firmado acuerdos cambiarios con una treintena de países, entre ellos Reino Unido y Australia, y su objetivo es lograr la inclusión del yuan en la cesta de divisas que conforman los Derechos Especiales de Giro (DEG), la divisa del FMI. El Fondo revisa este año la composición de esa cesta, que ahora incluye el dólar, el euro, el yen y la libra. Y eso tiene una traducción en el uso de la divisa. Según Yang, los países del Consejo de Seguridad de la ONU que cuentan con mayores reservas en yuanes en sus bancos centrales votan mayoritariamente en el mismo sentido que China en las consultas.
Pese al estatus de superpotencia que le otorga un colchón monetario de cuatro billones en divisas, China se empeña en defender su condición de economía en desarrollo y aparecer como una potencia del Sur, que trata de igual a igual a sus vecinos de Asia, Latinoamérica y África. Cuando el FMI confirmó que, por paridad de poder de compra, China había superado a EE UU como primera economía mundial, Pekín protestó enérgicamente por los métodos seguidos por la institución para la elaboración de esa estadística. China quiere convencer al resto de los países de que su auge económico y político va a ser pacífico y de que su compromiso como defensor de los países emergentes en la gobernanza mundial es firme. “La táctica china nunca pasa por dar jaque mate al rey”, explica Otero-Iglesias. Por ello, resulta tan importante para las autoridades de Pekín la próxima presidencia del G20.

 

El G20 y el cambio en la gobernanza

Se trata de uno de los escasos foros multilaterales reconocidos por el Congreso Nacional del Partido Comunista Chino en 2012, junto al propio grupo de los BRICS, la ONU y la Organización para la Cooperación de Shanghai. Es ahí donde China reconoce estar dispuesta a “jugar un papel activo en las relaciones internacionales”, frente al “bajo perfil internacional” decretado por Deng Xiaoping. El G20 ha surgido en la reciente crisis financiera internacional como el foro donde acomodar a países desarrollados y países emergentes para hacer frente a las amenazas para la economía global, un gran avance respecto al modelo posterior a la Segunda Guerra mundial, dominado por las grandes potencias industrializadas organizadas en torno al G7. China rechazó pertenecer a este último grupo –que incorporó a Rusia en 2002 como G8 y del que fue expulsada de forma temporal en 2014 a raíz del conflicto en Crimea– por su desconfianza hacia un foro que representaba exclusivamente a los países ricos y su temor a ser tratado como un socio de segunda fila, además de tener que asumir responsabilidades innecesarias dada su autoproclamada posición como potencia en desarrollo.
Hugh Jorgensen y Daniela Strube, investigadores del Instituto Lowy de Política Internacional en Sidney (Australia), sostienen que el G20 “proporciona a China una transición ordenada entre el legado de las estructuras de Bretton Woods, de las que se ha beneficiado enormemente su economía, y los nuevos foros como el de los BRICS”. A su juicio, el G20 tiene potencial para ayudar a China a expandir su papel en la gobernanza económica global, mientras se mantienen en lo fundamental las estructuras de la actual arquitectura financiera mundial. “Esa combinación podría ayudar a impulsar la gobernanza económica global”, aseveran en uno de sus análisis. Lo cierto es que desde la cumbre de San Petersburgo de 2013, Pekín ha defendido la necesidad de una mayor cooperación económica internacional y su propia evolución económica ha contribuido a reforzar ese llamamiento. Con el superávit exterior reducido de forma dramática y sin la presión en el G20 sobre los desequilibrios de las balanzas por cuenta corriente, China parece haber empezado a aceptar los compromisos para un cambio en su modelo de crecimiento y la agenda prevista para su presidencia del grupo es fiel reflejo de sus intereses.

Tal como está diseñado el funcionamiento del foro, la presidencia del G20 tiene que coordinar la agenda con el país que le precede en el cargo, en este caso Turquía, y la presidencia posterior, aún por definir. Eso supone que Pekín dará continuidad a los debates sobre cuestiones financieras, la coordinación económica y la reforma del sistema financiero y monetario internacional. Es ahí donde el presidente, Xi Jinping, insistirá en la necesidad de aprobar la reforma del sistema de cuotas del FMI y en la inclusión del yuan en la cesta de divisas que el Fondo utiliza como referencia para fijar los DEG. Según Alex He, investigador del Centro para la Innovación de la Gobernanza Internacional (CIGI), entre las cuestiones que la presidencia china quiere incluir como novedad en la agenda están el comercio, la energía y la financiación de la inversión en infraestructuras, lo que vuelve a poner el acento en los bancos de desarrollo impulsados por Pekín en los últimos meses y en el grupo de los BRICS.

Ahí los BRICS aún deben superar la prueba del tiempo. La fortaleza y unidad del grupo tendrá que enfrentarse a un entorno en que el ritmo de crecimiento de China estará más próximo al cinco por cien que a los dos dígitos registrados en el pasado, y donde las tensiones entre los distintos miembros del grupo aún están por resolver. De hecho, Rusia está desplegando sus alianzas con distintos países asiáticos para compensar las pérdidas derivadas de su tensión con Occidente y para evitar también una dependencia excesiva de su principal socio comercial, según los datos de 2013.

Del acuerdo firmado con el gigante asiático en mayo de 2014 de suministro de gas por 400.000 millones de dólares para 2018 no hay rastro, ni han comenzado las exploraciones en el oriente de Siberia ni la construcción del gasoducto que haga posible la entrega. Mientras, el presidente ruso, Vladimir Putin, ha ofrecido a India, que mantiene un enfrentamiento histórico con China, suministrarle petróleo, armamento y reactores nucleares, aunque como aseguran diversos expertos, Rusia no tiene una economía que apoye una presencia creciente y sostenida en la región. Del éxito o del fracaso de todos estos proyectos dependerá, en buena medida, la capacidad de influencia de los países emergentes en la reforma de la gobernanza económica mundial.

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