Cuando estamos a punto de celebrar el 50 aniversario del final de la Segunda Guerra mundial y de la creación de las Naciones Unidas, parece predominar en ciertos medios de la escena internacional un ambiente de pesimismo, incomodidad y desconcierto: pesimismo ante nuestra impotencia para resolver dramas como el de Bosnia-Herzegovina; incomodidad por la falta de fórmulas eficaces para tratar conflictos como el de Chechenia; desconcierto ante la entrada de algunos ministros fascistas en el gobierno italiano y la recuperación de posiciones por parte de los viejos comunistas en países como Hungría, Bulgaria, Polonia o la República Checa.

Ya en 1988, Georgi Arbatov había advertido a Occidente que la perestroika le crearía un grave peligro: la eliminación de su enemigo histórico. Es un hecho de enorme trascendencia que ha modificado profundamente el mapa político de Europa y que ha despertado enormes interrogantes.

Sin embargo, no hay tanto crisis de seguridad como de un cierto modelo de seguridad y, aun así, es preciso reconocer que esta crisis se debe, más que a la ineficacia del modelo, a un cambio de las circunstancias externas, motivado en buena medida por su bondad intrínseca. Ha sido en definitiva el éxito del modelo lo que ha producido la desaparición física del viejo adversario tras los acuerdos de Minsk de diciembre de 1989.

No hay, por consiguiente, un vacío de seguridad, sino más bien una necesidad de adaptación de los modelos vigentes a un contexto externo que está cambiando a velocidad de vértigo. La Historia no ha terminado como habrían querido algunos, sino que se ha acelerado hasta el punto de que el polvo levantado por el galope de sus caballos no permite discernir con claridad a dónde nos dirigimos. Necesitamos tiempo para recuperar la perspectiva y este tiempo nos es negado por la propia aceleración del proceso, con el lógico desconcierto de muchos ante el fin de certezas que resultaban cómodas y “seguras”, aunque pudiesen pecar de injustas.

Por ello Alain Minc ha podido afirmar que estamos de regreso a una nueva Edad Media, caracterizada por la ausencia de sistemas organizados, el policentrismo y solidaridades fluidas y evanescentes. Pero tampoco hay que exagerar. Es innegable que la implosión “pacífica” de la antigua URSS ha producido ondas de choque que han alcanzado los más alejados rincones del planeta. Unos efectos han sido positivos y otros no, con predominio de los primeros. El más importante es el fin de la confrontación ideológica entre Este y Oeste, que quizá permita dedicar más energías a colmar la grave fisura en la relación vital entre un Norte que nada en la abundancia y un Sur que se ahoga en la miseria. Es esperanzadora al respecto la sensibilidad mostrada en nuestro propio país en campañas como la del 0,7 por cien y en la ayuda prestada desde la administración y la sociedad civil para paliar las consecuencias de la terrible catástrofe de Ruanda que, sin embargo, la sociedad internacional no supo evitar a tiempo.

En todo caso, el fin del enfrentamiento Este-Oeste ha desblo­­­que­a­­­do el Consejo de Seguridad de la ONU; ha conducido a la salida de los cubanos de Angola, haciendo posible la independencia de Namibia y la posterior caída del odioso régimen de apartheid en Suráfrica; ha abierto una “ventana de oportunidad” en Oriente Próximo, ágilmente aprovechada por la diplomacia norteamericana de James Baker para lanzar un proceso de paz que nació en el Palacio Real madrileño y que ha producido frutos importantes desde entonces; ha acelerado el cambio político en el Africa subsahariana, propiciando el fin de los modelos de partido único de uno u otro signo, en favor de regímenes más participativos; y, en fin, en sentido negativo, el menor control de Moscú hizo posible la aventura megalómana de Sadam Husein, con las consecuencias conocidas.

En el escenario europeo, más reducido, la desaparición de la URSS ha dado lugar, por una parte, al relanzamiento del proceso de construcción europea con el tratado de Maastricht y, por otra, a una mayor seguridad

Otra importante consecuencia del fin del bipolarismo ha sido que, mientras se llega a otro modelo, seguramente multipolar, el mundo vive un presente dominado por una superpotencia que se debate entre tendencias contrapuestas hacia un neo-aislacionismo, un internacionalismo activo y un tentador unilateralismo. Ninguna de estas tendencias se impone de manera clara y ello ha permitido a Jean Daniel escribir que “este año (1994) hemos visto cómo la superpotencia estadounidense ha manifestado las inseguridades e incoherencias propias de un pequeño país acéfalo”. Un juicio demasiado duro que repite Lurie con más ironía, al dibujar al presidente Clinton con un documento en la mano en el que se lee “política exterior” mientras dice, parodiando a Kennedy, “ich bin ein beginner” (yo soy un principiante).

En el escenario europeo, más reducido, la desaparición de la URSS ha dado lugar, por una parte, al relanzamiento del proceso de construcción europea con el tratado de Maastricht y, por otra, a una mayor seguridad, paradójicamente acompañada de una mayor inestabilidad: mayor seguridad porque ha terminado la fase del equilibrio del terror, de la amenaza atómica, de la doctrina de la destrucción masiva y del riesgo de un ataque generalizado desde el Este, al tiempo que caían los sistemas comunistas que aherrojaban a los gobiernos del también desaparecido Pacto de Varsovia como instrumento de dominación de Moscú sobre media Europa. Mayor inestabilidad porque ha desaparecido el viejo orden de Yalta, que era injusto, pero que innegablemente dio estabilidad al continente durante casi cincuenta años. Mayor inestabilidad también porque desde 1991 han proliferado conflictos de nuevo y viejo cuño: se violan los derechos humanos y las libertades fundamentales, persiste la intolerancia y se practica la discriminación contra las minorías. Están muy extendidas las plagas del nacionalismo agresivo, el racismo, el chovinismo, la xenofobia, el antisemitismo y las tensiones étnicas. La lista procede de la declaración final de la cumbre de la OSCE, celebrada en Budapest en diciembre de 1994.

Estos conflictos, reales o potenciales, no son exclusivos del mundo ex comunista aunque en él habían permanecido hibernados –ya que no resueltos– durante los últimos cincuenta años; desde la ex Yugoslavia hasta Abjacia, Osetia, Tayikistán o Nagorni Karabaj, por citar sólo algunos y dejar por ahora de lado la incógnita que sigue presentando para Occidente la propia estabilidad interna de la Federación Rusa, puesta estos días a prueba por las pretensiones independentistas de Chechenia.

Acercamiento a los PECOS

Esta inestabilidad azuza la premura con la que los países de Europa central y oriental (los llamados PECOS: Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Rumania, Bulgaria, junto con Estonia, Letonia, Lituania y, a mayor distancia, Eslovenia) tocan a las puertas de las estructuras europeas de tipo político, económico y militar: Unión Europea, OTAN, Consejo de Europa, Unión Europea Occidental. Se trata tanto de su retorno a la vieja familia europea de la que histórica y culturalmente forman parte, como de utilizar esta integración para consolidar su propio proceso de reforma política hacia la democracia pluripartidista y de reforma económica hacia la economía libre de mercado. Procuran así llenar el vacío que sienten tras la desaparición de otras estructuras de seguridad que les garantizaban estabilidad a la vez que les oprimían. Son conscientes, además, de que hoy la seguridad es indivisible y que nuestra seguridad está vinculada a la suya y a la de la cuenca mediterránea.
El Rey Juan Carlos I dijo, lúcidamente, ante la Asamblea Nacional francesa en octubre de 1993, que no debemos temer una inestabilidad, fruto de la libertad recobrada y de la vida reencontrada. Por ello, si en la anterior situación apostábamos por la supervivencia dentro de un contexto catastrofista, hoy con mayor razón, debemos tender al optimismo dentro de un esfuerzo riguroso de adaptación a la nueva situación estratégica, en la que ha des­aparecido el enemigo, con mayúsculas, para ser sustituido por una miríada de conflictos de menor entidad.

Es evidente que algunos de los mimbres de que disponemos, la OTAN –vehículo principal de la solidaridad transatlántica– y la OSCE –única estructura paneuropea de seguridad– han nacido de la guerra fría y necesitan adaptarse a la nueva situación. Con este espíritu, la Conferencia para la Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) decidió transformarse en la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) en la cumbre de Budapest (6 de diciembre de 1994) y comenzar a discutir sobre un nuevo modelo de seguridad global y común para Europa en el siglo XXI. Se trata de estar en condiciones de presentar un informe al respecto al Consejo ministerial del próximo año, con vistas al sometimiento del nuevo modelo a la aprobación de la cumbre que se celebrará en Lisboa en 1996. La OSCE convocará también un seminario sobre esta cuestión en Viena, en el otoño de 1995. La gran ventaja de esta organización es que, al abarcar un amplio espectro geográfico, “desde Vancouver a Vladivostock”, Rusia y el resto de países surgidos de la vieja URSS podrán participar en el ejercicio donde, sin duda, tratarán de hacer valer sus ideas. Otra iniciativa de la OSCE ha sido la aprobación de un código de conducta sobre los aspectos político-militares de la seguridad que parece estar siendo ya violado por las tropas rusas en su desproporcionada utilización de la fuerza armada en Che­che­nia, en particular contra la población civil.

Rusia y Ucrania no participan de los proyectos de expansión hacia el este de la UE. Con ambas se han firmado, sin embargo, acuerdos de asociación y cooperación y existe un compromiso de la UE para apoyar el tránsito hacia un Estado de Derecho y una economía de mercado en Rusia, así como la independencia, soberanía e integridad territorial de Ucrania

También la UE es sensible a las demandas de seguridad en sentido amplio procedentes de la Europa central y del Este y está tomando sus medidas al respecto: desde su punto de vista no hay duda de que los PECOS (y también Chipre y Malta) formarán parte algún día de la UE. Lo han repetido Antonio Remiro Brotóns y Andrés Ortega en sendos artículos publicados recientemente, en los que ponen de relieve que no es tanto la accesión lo que se discute sino el cómo y el cuándo. De la misma forma, en su discurso ante la 49 Asamblea Ge­ne­ral de las Naciones Unidas, el pasado mes de sep­tiembre, el ministro alemán de Asuntos Exteriores, Klaus Kinkel, recordó, en su calidad de presidente del Consejo de ministros de la UE, la decisión del Consejo Europeo de Co­pen­ha­gue de que los países asociados de Europa central y oriental que lo deseasen podrían entrar en la UE tan pronto como fueran capaces de asumir las obligaciones que de ello se derivan, añadiendo que la integración de estos países contribuirá decisivamente a la estabilidad del continente.

Con esta finalidad, la UE ha firmado acuerdos europeos de asociación con seis PECOS y están en negociación los relativos a Estonia, Letonia, Lituania y Eslovenia. Se trata de reforzar su seguridad creando un marco sólido de cooperación que facilite el de­sarrollo de las instituciones democráticas, la economía de mercado y los mecanismos de reforma social y de respeto de los de­re­chos humanos que ya están en marcha en estos países. El mecanismo de aproximación se completa con un diálogo estructurado que facilitará su homologación legislativa, el apoyo financiero de la UE y una relación política reforzada en los pilares segundo y tercero, que les ofrece la posibilidad de asociarse a ciertas iniciativas de la Unión en terceros países y ante las organizaciones inter­na­cio­nales.

Rusia y Ucrania no participan de los proyectos de expansión hacia el este de la UE. Con ambas se han firmado, sin embargo, acuerdos de asociación y cooperación y existe un compromiso de la UE para apoyar el tránsito hacia un Estado de derecho y una economía de mercado en Rusia, así como la independencia, soberanía e integridad territorial de Ucrania, reforzando sus instituciones democráticas y velando por el cumplimiento de sus obligaciones internacionales en materia nuclear (apoyo a la declaración trilateral y a las garantías de seguridad de Budapest, cierre de la central nuclear de Chernobil).

Desde el tratado de la Unión Europea, ésta dispone de una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) que abarca todas las cuestiones relativas a la seguridad, incluyendo la definición en el futuro de una política de defensa común, que pueda conducir en su momento a una defensa común. Es el sentido de iniciativas como las acciones comunes –al amparo del artículo J. 3 del tratado– tendentes a la prórroga incondicional e indefinida del tratado de No Proliferación Nuclear o a la conclusión de un pacto de estabilidad en Europa, en un ejercicio de diplomacia preventiva en el que se propone crear un marco de resolución de los problemas pendientes de minorías y de fronteras que tienen los PECOS entre sí y con sus vecinos. El pacto se lanzó en una conferencia que tuvo lugar en París, en mayo de 1994, y actualmente se trabaja en dos mesas redondas, una para los países de Europa central y otra para los bálticos, en las que se discuten acuerdos “de buena vecindad” entre los países concernidos. La conferencia final del pacto, que tiene un contenido estrictamente político y no jurídico, se celebrará en París en marzo de 1995 y en ella se decidirá el traslado a la OSCE de los acuerdos de buena vecindad concertados, al objeto de que sea la propia organización la depositaria de los mismos y la que, a partir de ese momento, se ocupe de su seguimiento y cumplimiento. Es evidente que el objetivo final del ejercicio es limar las tensiones entre los PECOS para que sus problemas no entren con ellos en la UE.

El desarrollo de esta nueva identidad europea en el campo de la seguridad y la defensa implicará el reforzamiento de la Unión Europea Occidental (UEO) como componente de defensa de la propia UE. Así lo reconocía en un reciente artículo el primer ministro francés, Edouard Balladur, al afirmar que “todo depende de la voluntad de los europeos. ¿Quieren o no quieren ser independientes? ¿Quieren o no quieren desempeñar un papel primordial en los problemas que afectan a su continente? Si realmente lo quieren, habría que reservar un papel de mayor importancia para la UEO”. Este reforzamiento de la UEO debe hacerse sobre la base de su compatibilidad con las necesidades y estructuras de la defensa aliada en el seno de la OTAN, en una relación basada en la complementariedad y la transparencia. En todo caso, la identidad europea necesita un auténtico sistema propio de seguridad colectiva y esto implica dotarse de medios militares, desarrollando iniciativas como el euroejército, los proyectos de fuerzas trilaterales entre España, Francia e Italia o el del grupo aéreo franco-británico.

El artículo J. 4 de Maastricht prevé que la Unión pueda pedir a la UEO que elabore y ponga en práctica las decisiones y las acciones de la Unión que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa. Los detalles de esta relación están recogidos en las conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas de 29 de octubre de 1993 y se hallan hoy en pleno proceso de desarrollo entre ambos secretariados. Se progresa aunque con demasiada lentitud. Es cierto que la UEO ha respondido con presteza a una solicitud de la UE para enviar un contingente de policía a la ciudad de Mostar, bajo administración de esta última, pero, en cambio, la UEO no ha podido ser utilizada para coordinar la participación de los Estados miembros en la crisis yugoslava, en la que son los mayores contribuyentes a UNPROFOR, con 15.000 hombres.

Algo parecido ha ocurrido en Ruanda y Somalia, donde los Estados miembros de la UE han tenido intervenciones nacionales muy des­ta­cadas pero que tampoco han sido coordinadas por la UEO, lo que sin duda resta fuerza a nuestra proyección exterior. Cabe al respecto señalar que la presidencia española de la UE coincidirá con nuestra presidencia en la UEO durante la segunda mitad de 1995. Es la primera vez que esto ocurre y España procurará sacar partido de esta situación para promover una progresiva convergencia entre ambas, en la perspectiva de la conferencia intergubernamental de 1996, donde se podrá revisar el artículo J. 4 del tratado.

Nuevamente surge aquí el problema de Rusia y de Ucrania que, al no tener perspectivas de integración en la UE, no han podido ser incluidos en este esquema

Entretanto, corresponde a la UEO estudiar la forma en que puede contribuir a la estabilidad y seguridad de los países de Europa central y oriental. Es lo que ha hecho desde la reunión ministerial extraordinaria celebrada en Bonn el 19 de junio de 1992, entre los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa de los países miembros de la organización y sus homólogos de los seis PECOS y de los tres bálticos. En la reunión se decidió desarrollar con estos países una relación privilegiada, habida cuenta de la perspectiva de su futura adhesión a la UE y, deseablemente, a la propia UEO. Para ello se creó un “foro de consultas” que preveía reuniones periódicas con los ministros y embajadores de los países afectados. Pero esto no colmaba sus necesidades y en el Consejo ministerial de Luxemburgo, celebrado el 9 de mayo de 1993, la UEO les otorgó el estatuto de asociación, lo que les ha convertido en “asociados” con derecho a participar en ciertas deliberaciones del Consejo y de algunos grupos de trabajo y a tomar parte en operaciones de gestión de crisis y de tipo humanitario.

Nuevamente surge aquí el problema de Rusia y de Ucrania que, al no tener perspectivas de integración en la UE, no han podido ser incluidos en este esquema. La UEO es consciente de este problema y trata de desarrollar relaciones con ambos países, dada su importancia para la estabilidad europea en su conjunto. Así lo afirma la declaración del Consejo ministerial que la UEO celebró en Noordwijk el pasado 14 de noviembre.

Es importante señalar que, al igual que la OSCE, también la UEO se ha embarcado en la redacción a medio plazo de un Libro Blanco sobre seguridad en Europa. Este estudio completará un informe interno más restringido sobre la política de defensa común europea aprobado en Noordwijk, como aportación a la reflexión que deberá hacerse en la conferencia de 1996, y donde debería insistirse en la necesidad de reforzar las capacidades operativas de la organización, para facilitar su labor de apoyo a las Naciones Unidas y a la OSCE en operaciones de mantenimiento de la paz y de gestión de crisis.

Adaptación de la OTAN

En relación con la OTAN, los problemas son más complicados. El cambio de circunstancias sobrevenido en el teatro europeo ha lanzado a la Alianza a un doble proceso de autoafirmación y de adaptación que se inició con la cumbre de Londres de 1990. Auto­afirmación de su propia necesidad ante algunas dudas –¿interesadas?– surgidas tras la desaparición del enemigo que había motivado su creación. A diferencia de los últimos cuarenta años, el principal peligro para la OTAN puede ya no ser externo. Pero hoy igual que ayer una Alianza cohesionada y eficaz es necesaria para la seguridad de Europa, no sólo como elemento disuasor de agresiones potenciales, sino como manifestación vigente del vínculo transatlántico materializado en el compromiso norteamericano y como mecanismo organizador de la defensa colectiva del continente en la que los europeos vamos progresivamente asumiendo mayores responsabilidades.

Adaptación porque la OTAN debe embarcarse en una profunda transformación que le proporcione más flexibilidad, la capacite para emprender nuevas tareas y la dote de nuevas estructuras acordes con el nuevo contexto estratégico y el desarrollo de la integración europea. Así, sin descuidar el objetivo esencial de garantizar la defensa colectiva, la OTAN debe ser capaz de afrontar otro tipo de misiones que se plantean tras el final de la guerra fría y que cada vez van a adquirir mayor relevancia: la prevención de conflictos, la gestión de crisis y las operaciones humanitarias o para paliar catástrofes a petición y en colaboración con otras organizaciones como la ONU y la OSCE. Esto exige modificar sus estructuras militares, incluyendo la posibilidad de cooperar con países que no sean miembros de la Alianza. De modo más concreto, esta adaptación debe ir dirigida a atender las legítimas aspiraciones de seguridad de las nuevas democracias de Europa central y oriental, pues entre la OTAN y la UE hay intereses estratégicos comunes, como se afirma en el comunicado de la cumbre de la Alianza, de enero de 1994. Como ha escrito recientemente el presidente Clinton: “No podemos permitir que el telón de acero sea reemplazado por el velo de la indiferencia. No podemos dejar aparcadas a las nuevas democracias en una zona gris”.

La primera reacción de la OTAN se produjo en la cumbre de Roma de 1991, en la que se aprobó el nuevo concepto estratégico de la organización y el inicio de una relación de cooperación más estrecha con los países de Europa central y oriental, mediante el establecimiento del Consejo de Cooperación del Atlántico Norte como marco de diálogo y cooperación en cuestiones políticas y de seguridad entre la Alianza y casi todos los antiguos miembros del Pacto de Varsovia.

En la cumbre de Bruselas de enero de 1994 se dio un paso más con el lanzamiento de la iniciativa norteamericana de la Asociación para la Paz (APP), que supone un salto cualitativo en el carácter de relación mantenida hasta entonces. Con ella se pretendían evitar los inconvenientes de iniciar un proceso de ampliación de la Alianza con carácter inmediato y satisfacer a la vez las inquietudes de seguridad experimentadas por los países de Europa central y oriental, poniendo en marcha un sistema de seguridad en el que tuviesen cabida todos los Estados europeos sin exclusiones. Esto es muy importante, ya que con la APP se evita la creación de nuevas divisiones en Europa y se da tiempo para la homologación progresiva de las doctrinas y estructuras políticas y militares de los países candidatos a una futura ampliación.

La APP permite a los países implicados participar en operaciones militares de la Alianza y les da el derecho a pedir consultas con todos los miembros de la OTAN si perciben una amenaza contra su seguridad. Quizá por ello la APP ha sido bien acogida y 24 países ya han suscrito el documento marco que sirve de base a la negociación del programa individual de cooperación con cada país. El último en hacerlo ha sido Bielorrusia, el 11 de enero de 1995. Entre ellos está también Ucrania, que ya ha participado en dos maniobras, en Polonia y en los Países Bajos, realizadas dentro de este nuevo marco de cooperación.

Otro instrumento creado en la cumbre de enero de 1994 de la Alianza fue el concepto de “fuerza combinada operativa conjunta” que permite el uso de recursos comunes aliados (medios logísticos, estructuras de mando y control) en operaciones de mantenimiento de la paz o de gestión de crisis en las que participen países no miembros de la Alianza. Aquí se incluye también el concepto de “fuerzas separables pero no separadas” que posibilitará, en su caso, la utilización de recursos de la OTAN por la UEO en operaciones militares autónomas en supuestos diferentes a los previstos en el artículo 5 del tratado de Washington. Hay que reconocer sin embargo que, a diferencia de la APP, este nuevo concepto apenas se ha desarrollado.

Una vez desaparecido el enemigo soviético, los riesgos a que se enfrenta la OTAN son internos y se derivan de las distintas percepciones de sus miembros sobre asuntos tan delicados como la ampliación de la Alianza o la crisis de la ex Yugos­lavia

Es fundamental que en este proceso paralelo de adaptación, las diferentes organizaciones e instituciones eviten duplicidades y logren una utilización óptima de los recursos existentes para el logro de los objetivos perseguidos. Este es el sentido que tiene el concepto de “instituciones que se refuerzan mutuamente”, adoptado por la UE y defendido por el ministro Kinkel ante la última Asamblea General de las Naciones Unidas.

De cuanto antecede se deduce que las estructuras europeas de seguridad en sentido amplio no han sido en modo alguno indiferentes a los cambios acaecidos en Europa y se han embarcado en procesos de adaptación que les permitan, por una parte, hacer frente a los nuevos retos de seguridad y, por otra, acoger gradualmente en su seno a los países que han recuperado la libertad tras la desaparición del imperio soviético. Y, sin embargo, también se aprecia que las cosas no van como debieran y que no hay respuestas ante las nuevas amenazas a la seguridad europea. Lo afirma Jürgen Habermas sin rodeos cuando dice que “no hay respuestas visibles a este dramático giro de la Historia”. Se citan como ejemplos la incapacidad para evitar el riesgo de una nueva división estratégica del continente, al no incorporar suficientemente a Rusia y Ucrania a los sistemas colectivos de seguridad, pese a los esfuerzos que se hacen; las dificultades de la reciente cumbre de la OSCE en Budapest y, sobre todo, la impotencia ante la terrible crisis de Bosnia-Herzegovina donde –afirma Jean Daniel– “la ONU, la OTAN y los europeos han sido escarnecidos y ridiculizados”.

Son cuestiones independientes y, sin embargo, relacionadas entre sí. En definitiva, fue el malestar ruso ante las condiciones de la ampliación de la OTAN lo que condujo al veto de Moscú a una declaración de la OSCE sobre la crisis yugoslava. Y no hay que olvidar que, una vez desaparecido el enemigo soviético, los riesgos a que se enfrenta la OTAN son internos y se derivan de las distintas percepciones de sus miembros sobre asuntos tan delicados como la ampliación de la Alianza o la crisis de la ex Yugos­lavia. Vale la pena examinar con detalle estos asuntos, empezando por el impulso dado por Washington a la ampliación de la Alianza en la reunión del Consejo del Atlántico Norte (CAN) de 1 de diciembre de 1994.

Hay que recordar que la OTAN no es un club cerrado, sino que está en principio abierto a nuevos miembros que cumplan las condiciones para entrar y que puedan contribuir a la seguridad de Europa. Todo ello dentro de un proceso evolutivo que tenga en cuenta el desarrollo político y de seguridad de Europa en su conjunto. El ministro de Defensa, Julián García Vargas, lo ha recordado al afirmar que la incorporación de los PECOS a la OTAN “debe hacerse de forma progresiva, no sólo por dar tiempo a la Alianza a asumirlo, sino porque los nuevos miembros deben aportar medios compatibles en organización, doctrina y tecnología y ese no es el caso ahora”. De ahí la prudencia en la que ha insistido también el secretario general de la OTAN, Willy Claes, al recordar que el artículo 5 del tratado de Washington implica la defensa mutua y que no es fácil dar a los PECOS el paraguas nuclear al margen de las dificultades presupuestarias para actuar precipitadamente o de los problemas que plantea un proceso de adaptación institucional sobre la base de decisiones adoptadas por unanimidad.

Este es el trasfondo sobre el que se ha producido una pisada de acelerador por parte de Washington el pasado 1 de diciembre; como consecuencia, el CAN ha encargado un estudio sobre el cómo, los principios y las implicaciones de la ampliación de la OTAN. Este informe debe estar finalizado en diciembre de 1995 y de él se informará a las “partes interesadas” lo que, obviamente, incluye también a Rusia. No hay por ahora calendario alguno, ya que se trata tan sólo de analizar el cómo y el porqué de la ampliación, dejando para más adelante el quiénes y el cuándo.

En su intervención ante el Congreso de los Diputados el pasado 14 de diciembre, el ministro de Asuntos Exteriores, Javier Solana, recordaba que la ampliación debería hacerse de forma que contribuyera a la seguridad y estabilidad de la región euro-atlántica, a reforzar la eficacia de la Alianza, se decidiera caso por caso y se hiciera de modo pleno, con todos los derechos y obligaciones que corresponden a un aliado.

¿Y Rusia? En principio nadie está excluido de este proceso. Willy Claes lo dijo gráficamente durante la reunión del 1 de diciembre: “Nobody’s in, nobody’s out”. De momento, se ofreció a Rusia una relación especial complementaria de la que Moscú desarrolle con la OTAN en el marco de la APP y consistente en intercambios de información sobre cuestiones de seguridad que tengan una dimensión europea, consultas políticas entre ministros y expertos sobre asuntos de interés común, así como cooperación en determinadas materias de seguridad. Moscú no lo ha considerado suficiente, al menos por el momento, y el propio Kozirev mostró su desagrado ante lo que percibió como una “lógica de ampliación” que contrapuso a la “lógica de la Asociación para la Paz” que Rusia había firmado tan sólo el pasado mes de junio. En consecuencia se negó a suscribir el documento que se le ofreció sobre relaciones específicas OTAN-Rusia y el programa individual de cooperación en el marco de la APP. Los contactos, sin embargo, continúan.

Es una reacción comprensible, ya que la dimensión y las características de Rusia impiden contemplar, al menos de momento, su integración en la OTAN. Willy Claes lo ha reconocido paladinamente al afirmar en una entrevista que “Rusia es parte de Europa pero también de Asia. Incorporarla, cambiaría la naturaleza de la relaciones de la OTAN. No insinúo nada pero ellos tienen a China de vecina. ¿Estarían dispuestos los Dieciséis, por imperativos de la defensa mutua, a afrontar un conflicto con China? Nuestra voluntad no es aislar a Rusia. No crearemos otra Yalta con dos zonas de influencia (…) La arquitectura europea de seguridad no se hace contra Rusia (…) Pero tampoco haremos dejación de nuestra autonomía. No daremos a nadie un derecho de veto o supervisión”. Más claro, agua.
Pero no conceder a Rusia un derecho de veto sobre lo que haga o no la Alianza, no implica que no deban tenerse en cuenta las diferentes sensibilidades en presencia y, así, Guenadi Udovenko, ministro de Asuntos Exteriores de Ucrania, ha escrito que “Ucrania, en el supuesto de un crecimiento momentáneo y rápido de la OTAN como resultado del ingreso de nuestros vecinos euro-orientales, se hallará en una situación absolutamente nueva e ‘incómoda’ desde el punto de vista de los parámetros de seguridad nacional”. Y añade: “Teniendo en cuenta estas circunstancias, no puede apresurarse el proceso objetivo pero complejo de la ampliación de la OTAN, el cual debe tener lugar de modo equilibrado, paulatino, evolutivo y natural, dentro de un marco de posibilidades diferentes que excluya el trazado de nuevas líneas de demarcación y tenga en cuenta los intereses de seguridad de todos los Estados europeos, incluyendo a Ucrania”.

Sin embargo, en algunos sectores de Estados Unidos hay tendencia a considerar que lo que sucede es una lógica consecuencia del cambio de estatuto ruso, de superpotencia a potencia regional. Peter Rodman, antiguo miembro del Consejo Nacional de Segu­ri­dad, ha afirmado que “ha llegado el momento de aceptar el hecho de que la ampliación de la OTAN es inevitable y necesaria, que una reacción rusa negativa es también inevitable y que cuanto antes lo hagamos antes acabaremos”. El propio secretario de Defensa, William Perry, ha dicho, con razón, que la ampliación no es negociable con Rusia.
Son mensajes que no caen bien en Moscú. Y es comprensible. No se puede responder niet a Rusia en todas las puertas a las que llama, desde la UE a la OTAN, la UEO o el propio Consejo de Europa que acaba de “suspender” la consideración de la admisión de Rusia a la vista de la represión en Chechenia. Sólo en la OSCE se reconoce un papel a Moscú. Hay líderes europeos que son más matizados que los norteamericanos. Es el caso del canciller Kohl, quien considera que “una ampliación de la OTAN, estrechamente conectada con la expansión de la UE y de la UEO, debe ser vista como parte de un concepto paneuropeo de seguridad que debe desarrollarse en estrecho contacto con Rusia”, añadiendo que “Rusia tiene derecho a esperar un papel que refleje su rango y dignidad. En consecuencia, la entrada de nuevos miembros en la OTAN debe complementarse con una amplia cooperación con Rusia y Ucrania”. La misma idea la ha expresado el ministro francés de Defensa, François Leotard, al afirmar que “debemos ofrecer a Rusia los medios para sentirse un miembro completo de la familia europea”.

Probablemente, habrá que buscar algo a mitad de camino entre las tesis extremistas que propugnan aprovechar la debilidad de Rusia para marginarla o para incorporarla sin matices. Lo primero sería un error y lo segundo, una ingenuidad. Mientras tanto, el actual debate es como la profecía que origina el mismo efecto que anuncia: al afirmar que la seguridad de los PECOS exige su incorporación a nuestras estructuras de seguridad, Rusia resiente su aislamiento y sus protestas son interpretadas en clave de inseguridad por los PECOS, que redoblan sus aldabonazos en nuestras puertas.

Bien es verdad que Rusia debe hacer también sus deberes y que su manejo de crisis como la de Chechenia no contribuye ni a aumentar nuestra confianza ni a acercarla a nosotros, aunque tampoco lo inverso sea cierto. Como ha escrito Javier Rupérez, “no tendría sentido castigar a Yeltsin con la ampliación de la OTAN por su torpe y sangriento comportamiento en Chechenia. Una desmesura no se arregla con un apresuramiento».

Se trata, en definitiva, de crear un sistema duradero de seguridad para Europa en el cual no haya ni líneas divisorias ni tampoco intentos de crear zonas de influencia o espacios de soberanía limitada. Esto exige poner en pie unos mecanismos de diálogo y cooperación que tengan debidamente en cuenta la singularidad de Rusia y disipen su temor al aislamiento y la marginación. El malestar ruso se manifestó pocos días después del CAN en Budapest, en la cumbre de la OSCE, única organización paneuropea de seguridad.

Aprovechando esta tribuna, que reúne a 53 países, desde Canadá hasta Uzbekistán, el presidente Yeltsin anunció, ominosamente, el nacimiento de un período de “paz fría” si se intentaba aislar a Rusia e hizo patente su despecho vetando un proyecto de declaración sobre la ex Yugoslavia. Al impedir que 53 jefes de Estado y de gobierno hicieran pública su posición sobre el drama de Bosnia-Herzegovina, a escasos kilómetros del lugar de la reunión, Moscú estaba dejando claro que había que contar con ella si se quiere montar un eficaz sistema de seguridad europeo.

Diferencias sobre Bosnia

Esto nos lleva a la ex Yugoslavia: las diferencias de criterio entre los aliados sobre este conflicto constituyen hoy la principal amenaza a la cohesión de la OTAN, aunque tiene razón Willy Claes cuando afirma que la situación no reviste la gravedad que tuvo la crisis de Suez en 1956. A pesar de todo, la comunidad internacional está de acuerdo en que el conflicto no tiene solución militar; ya es algo y es importante. Dentro del llamado grupo de contacto, la UE –autora de los únicos planes de paz que hay sobre la mesa– se esfuerza en evitar las tendencias centrífugas de norteamericanos con inclinaciones unilateralistas y de rusos que buscan un mayor protagonismo en la esfera internacional como medio de satisfacer tensiones nacionalistas internas. La cuerda se ha tensado en algunos momentos pero hasta ahora hemos logrado evitar que se rompa.

La relación entre la OTAN y las Naciones Unidas (UNPROFOR) sobre la ex Yugoslavia no es fácil y ha dado lugar a frustraciones, recriminaciones mutuas poco edificantes y disensiones en el seno de la propia Alianza. Las reglas de juego básicas son dos: la doble llave en las decisiones y la proporcionalidad en las actuaciones. Estos principios los comparten la ONU y la OTAN. A partir de aquí comienzan las divergencias debido a la lógica preocupación de la ONU por la seguridad de las fuerzas de UNPROFOR, rehenes potenciales en un país desquiciado, y la insistencia de la OTAN en preservar un prestigio que se ve puesto a prueba por vez primera desde la fundación de la organización y en condiciones imposibles.

El instrumento con el que cuenta la OTAN en el conflicto yugoslavo es el de la fuerza aérea, que puede utilizar en tres supuestos, siempre en ejecución de un mandato del Consejo de Seguridad de la ONU:

– Para hacer respetar la prohibición de vuelos en Bosnia-Her­ze­govina: se basa en la Resolución 816 del Consejo de Seguridad de 31 de marzo de 1993 y dio lugar al derribo de cuatro aviones serbios el 28 de febrero de 1994.

La Resolución 958 de 19 de noviembre de 1994 extendió la pro­hi­bición al espacio aéreo croata, si desde él se producen ataques contra zonas seguras en Bosnia-Herzegovina. A su amparo se bombardeó el aeropuerto de Ubdine.

– Para dar apoyo aéreo a UNPROFOR: tanto en Bosnia-Herze­govina; en la que siguiendo la Resolución 836 de 4 de junio de 1993 se utilizó por vez primera en el área segura de Gorazde, contra atacantes serbios como en Croacia (se basa en la Resolución 908 de 31 de marzo de 1994).

– Para hacer ataques aéreos: los permiten, entre otras, la Resolución 836, en los supuestos de ataques en áreas seguras, estrangulamiento de Sarajevo o en el caso de graves interferencias a la labor de UNPROFOR o de los convoyes humanitarios.

Tampoco hay que olvidar que por muchos que sean los medios, de poco sirven frente a un pueblo decidido a luchar, como ilustra bien el alto coste que los rusos están pagando para ocupar Grozni

Aunque los procedimientos están claramente definidos entre la ONU y la OTAN, los desentendimientos han sido frecuentes porque hay una contradicción insoluble entre el peace keeping y el peace enforcing. No se puede imponer la paz y hacer ayuda humanitaria en el mismo sitio y al mismo tiempo. El general Rose, al mando de UNPROFOR en Bosnia-Herzegovina, lo expresó muy gráficamente al afirmar que no podía hacer la guerra con unos tanques pintados de blanco.

Otros problemas derivan tanto de la insuficiencia de medios humanos por parte de UNPROFOR para explotar sobre el terreno la ventaja que pudiera darle el arma aérea, como del propio contenido de su mandato, que no prevé el uso de la fuerza para llevar a cabo su misión, esencialmente humanitaria. Quizá más frustrante aún sea la inoperancia del arma aérea en un conflicto de las características del que tiene lugar en Bosnia-Herzegovina: ¿cómo utilizar aviones cuando se combate casa por casa? ¿Qué eficacia tiene la aviación cuando se corta el agua o la electricidad a la ciudad de Sarajevo? ¿Qué represalias no podrían tomar unos y otros contra los indefensos efectivos de UNPROFOR? Son preguntas que conducen a la frustración al constatar la distancia existente entre la voluntad y los medios.

Porque tampoco hay que olvidar que por muchos que sean los medios, de poco sirven frente a un pueblo decidido a luchar, como ilustra bien el alto coste que los rusos están pagando para ocupar Grozni, donde tampoco el arma aérea está resultando decisiva. El gran problema de Bosnia es que todas las partes actúan como si pudieran imponerse por la sola fuerza militar. Grave error. Otra dificultad deriva de la pretensión, que todos comparten, de poner a su favor a las fuerzas de las Naciones Unidas, e incluso utilizarlas al servicio de tácticas negociadoras o de presión. Es el sentido que tiene la decisión de 12 de enero de 1995 de no renovar el mandato de UNPROFOR en Croacia cuando llegue a su término, el 31 de marzo de 1995.

Aun así, el que haya disensiones entre los partidarios de “enseñar más músculo” y los que tienden a una mayor prudencia no deben hacernos olvidar los éxitos obtenidos por esta cooperación entre la ONU y la OTAN: el conflicto no se ha extendido; la ayuda humanitaria acaba llegando a sus destinatarios; las “zonas seguras” y “áreas de exclusión” se acaban respetando, los aeropuertos están abiertos y operativos y se cumple el régimen de sanciones impuesto tanto a Serbia-Montenegro como a los serbio-bosnios de Pale.

Por eso precisamente es grave el “desmarque” norteamericano al decidir que sus barcos no vigilen el embargo en el Adriático, en una operación conjunta OTAN-UEO en la que España tiene destacados dos buques de guerra. La decisión norteamericana implica que sus buques no colaborarán deteniendo y desviando barcos y que dejarán pasar armas destinadas a Bosnia-Herzegovina que no supongan un peligro para la OTAN (misiles, armas y municiones antiaéreas, armas de destrucción masiva). Asimismo, implica que EE UU no compartirá con sus aliados información procedente de sus servicios de inteligencia sobre estos asuntos.

El alcance militar de la decisión es muy limitado: de los 18 buques que vigilan el embargo sólo dos son norteamericanos. Más grave es que no compartan información. Y más grave aún es que se distancien de una operación de la OTAN, cuyo mando supremo recae en un oficial estadounidense. Pero lo peor es el mensaje que envía: mensaje de disensión entre los aliados, que no dejarán de aprovechar en beneficio propio las partes en conflicto y mensaje equívoco hacia éstas, porque: ¿existe acaso una solución militar a esta lucha fratricida? ¿No se alimentan así esperanzas que se verán luego frustradas ante la desigualdad de las fuerzas en presencia?

De momento, la situación se va capeando tanto en el seno del Consejo de Seguridad como en el seno de la OTAN. Pero, ¿seguirá siendo así si Washington continúa tomando medidas unilaterales bajo presión política del Capitolio y de los medios de comunicación y sin contar con los aliados? Las últimas iniciativas del senador Dole son preocupantes.

En el supuesto de que EE UU decidiera finalmente el levantamiento unilateral del embargo de armas a Bosnia-Herzegovina, en contravención de lo dispuesto por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y en contra de la opinión de sus aliados en la OTAN y de sus socios en el grupo de contacto, las consecuencias serían muy graves: supondría el fin de los esfuerzos en favor de una solución negociada, la muerte del grupo de contacto, la salida de las tropas de UNPROFOR y el fin de la ayuda humanitaria en la ex Yugoslavia. Por no hablar del duro golpe que infligiría al prestigio del Consejo de Seguridad y al valor de ius cogens de sus resoluciones. Daría lugar además a una grave crisis en el seno de la OTAN como ha reconocido públicamente su secretario general.

El proceso es frágil y el grupo de contacto se encuentra permanentemente al borde del abismo. Pero es importante preservarlo porque es la única alternativa a una seudo-solución militar, al margen de su valor como factor de integración de Rusia, en un momento en que Moscú es especialmente sensible a no verse ni sentirse aislada en el contexto internacional del proceso de toma de decisiones. Para ello hay que mantener la cohesión en torno al plan de paz de la UE evitando decisiones unilaterales de gravísimas consecuencias potenciales. Sólo la presión concertada de la comunidad internacional podrá imponer una solución negociada que ponga fin a ese teatro de los horrores en que se ha convertido la ex Yugoslavia.

El momento es confuso pero no hay que perder la esperanza. Mucho se ha hecho en muy poco tiempo. No se ha perdido el tiempo aunque todavía no tengamos todas las respuestas. Los estudios sobre seguridad europea que han puesto en marcha tanto la OSCE como la UEO y la OTAN contribuirán, sin duda, a clarificar el panorama, como también lo hará la conferencia intergubernamental de 1996. Por eso, 1995 y 1996 serán años decisivos para la construcción de una nueva arquitectura de seguridad en Europa. Aunque sea una verdad de perogrullo, nuestro objetivo debe ser la estabilidad en el continente: será positivo todo arreglo que la incremente y negativo lo que la disminuya. Está claro el porqué y se impone trabajar ahora en el cómo. Mientras tanto, conviene no tomar decisiones precipitadas que puedan complicar aún más la frágil situación interna rusa, agravada por la crisis chechena.

Si no se va a admitir a Moscú el derecho de veto sobre las decisiones que pueda tomar la OTAN, ni es aceptable que Rusia se labre zonas de influencia en el continente que pongan en peligro la libertad recientemente adquirida por países que han salido de la órbita soviética, ni tampoco es deseable aislar y marginar a Rusia y Ucrania de los nuevos esquemas de seguridad europea, levantando barreras en el continente que reemplacen a las felizmente desaparecidas. No queremos más muros ni más cortinas, ni de hierro ni de otros materiales. Ni siquiera psicológicas.

Mantener una información clara y transparente es esencial para evitar recelos y malentendidos en este período de transición que vivimos. “Ni vetos ni sorpresas” es una fórmula feliz acuñada por el secretario del Foreign Office, Douglas Hurd.

La nueva seguridad europea no debe ya ir dirigida contra nadie ni debe estar basada en la división, sino en la búsqueda de fórmulas de integración, puesto que no puede haber un sistema eficaz de seguridad en una Europa dividida. Esto exige un cambio de mentalidad y hay que dar tiempo para que penetre en las conciencias la idea de que si en el pasado la seguridad europea se hizo contra la Unión Soviética, hoy no es posible construirla sin Rusia, a menos que ella misma lo haga imposible.