El futuro incierto de las instituciones internacionales de paz

Son tiempos difíciles para las organizaciones internacionales. El periodo posterior a la Guerra Fría fue testigo de la rápida expansión de las organizaciones multilaterales en numerosos ámbitos políticos, entre los que destacan la gestión de conflictos y el establecimiento de la paz. Entre ellas se encontraban no solo las Naciones Unidas, sino también entidades especializadas como la Organización para la Prohibición de las Armas Químicas (OPAQ), organismos regionales como la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) e innovaciones jurídicas como la Corte Penal Internacional (CPI). A través de ensayo y error, esta red de instituciones creó un marco flexible para mitigar y resolver conflictos, imponiendo restricciones a la forma en que las partes beligerantes luchaban entre sí. Hoy en día, ese marco parece estar resquebrajándose.

En Nueva York y otros centros de asuntos multilaterales, se respira un ambiente de malestar generalizado. Una de las razones es el drástico recorte de los presupuestos de las organizaciones internacionales por parte de la actual Administración estadounidense, pero las frustraciones son anteriores al regreso del presidente Donald Trump a la Casa Blanca. La competencia entre las grandes potencias ha paralizado a la ONU en relación con la guerra de Rusia en Ucrania y la campaña israelí en Gaza, al tiempo que ha complicado la diplomacia en crisis como las de Sudán y Myanmar. Tensiones geopolíticas similares marcan ahora los debates en foros como la OPAQ, la OSCE y la CPI. Los esfuerzos de gestión de conflictos liderados por la ONU parecen estar estancados en casos como Haití y Yemen, donde es difícil reunir a los grupos armados en conversaciones de paz y los intereses externos a menudo dificultan aún más la diplomacia.

Paralelamente, una nueva generación de mediadores y negociadores con buenos recursos, como Turquía y los Estados árabes del Golfo, son cada vez más activos, aunque con resultados dispares.

El auge y la caída de las instituciones 

Si los años noventa y dos mil fueron una época de construcción de instituciones en el ámbito de la seguridad internacional, el mundo se encuentra ahora en una fase que los estudiosos de las relaciones internacionales Malte Brosig y John Karlsrud denominan “desinstitucionalización”, en la que los Estados “eluden las normas de procedimiento establecidas y consagradas en las instituciones internacionales” a la hora de responder a los conflictos. Las organizaciones multilaterales no son del todo irrelevantes. La ONU sigue teniendo 60.000 efectivos de mantenimiento de la paz desplegados en todo el mundo. Pero los gobiernos parecen dudar de la eficacia del sistema institucional posterior a la Guerra Fría y se inclinan por buscar alternativas.

Aunque los diplomáticos e incluso muchos funcionarios internacionales aceptan que las instituciones posteriores a la Guerra Fría están en retroceso, se tiene poco en cuenta lo que se pierde con su declive. Es fácil quejarse de que muchas secretarías internacionales son ineficaces y de que muchas iniciativas multilaterales de paz parecen no llevar a ninguna parte. Pero es igualmente fácil olvidar que el conjunto de herramientas de gestión de conflictos posteriores a la Guerra Fría también tenía puntos fuertes distintivos, a menudo conseguidos con mucho esfuerzo. La ONU y otras organizaciones internacionales han adquirido experiencia en la gestión de procesos de paz y, cuando el camino hacia la resolución de conflictos es difícil, en la prestación de ayuda vital y asistencia humanitaria a largo plazo a la población civil vulnerable. Organismos especializados como la OPAQ y el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) se han consolidado como árbitros ampliamente, si no universalmente, reconocidos del compromiso de los Estados con la no proliferación. Los organismos de derechos humanos y los tribunales internacionales han intentado, a menudo en vano, aplicar el derecho internacional a los conflictos.

«La actual generación de pacificadores internacionales parece cada vez más inclinada a abordar los conflictos sin tener en cuenta los mecanismos internacionales establecidos.»

A pesar de este legado institucional, la actual generación de pacificadores internacionales parece cada vez más inclinada a abordar los conflictos sin tener en cuenta, o casi, los mecanismos internacionales establecidos, a menudo porque creen que estos no funcionan o porque las instituciones implicadas están sometidas a demasiada presión política o financiera como para poder confiar en ellas. Pero el resultado es que les resulta difícil hacer que los acuerdos de paz se mantengan o ofrecer una ayuda sostenible a los más vulnerables.

Un breve repaso a los recientes análisis de Crisis Group sobre diversos conflictos ilustra la realidad del retroceso de las instituciones internacionales, el auge de las alternativas ad hoc y las dificultades que ello conlleva. En guerras como las de Sudán y Myanmar, Crisis Group ha seguido de cerca cómo los sucesivos enviados de la ONU han sido marginados políticamente, mientras que otros organismos han intentado intervenir. Sin embargo, estos nuevos actores a menudo tienen poco que mostrar a cambio de sus esfuerzos. En el caso de Sudán, donde funcionarios africanos, diplomáticos saudíes, emisarios estadounidenses y diversos representantes de Estados europeos han intentado establecer la paz desde que el país se derrumbó en 2023, Alan Boswell, de Crisis Group, señala que «no está claro qué país o institución podría tender puentes.»

Mantener los acuerdos de paz

Incluso cuando mediadores alternativos logran alcanzar acuerdos de paz provisionales, la falta de respaldo institucional puede suponer un obstáculo para su aplicación. Un avance clave (y, en retrospectiva, obvio) en la resolución de conflictos tras la Guerra Fría fue el reconocimiento de que “los acuerdos de paz no se ejecutan por sí solos”. Una de las razones por las que organizaciones como la ONU y la OSCE se expandieron fue precisamente para gestionar los difíciles procesos de cumplimiento de los acuerdos, ya fuera mediante el mantenimiento de la paz militar o por medios civiles. Pero esta lección corre el riesgo de perderse. Crisis Group, por ejemplo, ha acogido con satisfacción el acuerdo de paz del 27 de junio negociado por Estados Unidos y Qatar entre la República Democrática del Congo (RDC) y Ruanda para poner fin a los combates en el este de la RDC, un problema que la ONU ha intentado resolver repetidamente sin éxito durante el último cuarto de siglo. Sin embargo, como también ha señalado Crisis Group, el marco para el cumplimiento del acuerdo es débil, ya que la responsabilidad del seguimiento se reparte entre Estados Unidos, que puede no mantener su atención, Qatar y la Unión Africana, que puede carecer del peso institucional necesario para persuadir a las partes de que cumplan sus compromisos. Irónicamente, los garantes de los acuerdos pueden acabar recurriendo a la ONU —que todavía cuenta con 14 000 cascos azules en la RDC— para garantizar el cumplimiento del acuerdo, a pesar de que la organización no participó en su negociación.

Cuando se trata de desplegar fuerzas para ayudar a establecer o hacer cumplir la paz, eludir los mecanismos institucionales existentes puede crear aún más problemas. Crisis Group ha destacado este problema en detalle en el caso de Haití, donde la administración del expresidente estadounidense Joe Biden instó al Consejo de Seguridad de la ONU a desplegar una fuerza ad hoc liderada por Kenia para hacer frente al colapso del orden público en 2023. En un principio, los funcionarios estadounidenses apoyaron esta medida como una alternativa inteligente al despliegue de fuerzas de paz de la ONU, dada la mala reputación de las anteriores misiones de cascos azules en la nación caribeña. No obstante, el proceso de creación de la fuerza improvisada resultó excepcionalmente difícil, ya que no pudo contar con el respaldo administrativo, financiero o logístico que la ONU utiliza para desplegar sus operaciones. Como advirtió Crisis Group en febrero, la misión liderada por Kenia ha demostrado valentía al enfrentarse a las bandas criminales que azotan Haití, pero ha estado “gravemente infradotada” y ha operado bajo la sombra de déficits financieros sin resolver. Al final de su mandato, la administración Biden presionó al Consejo de Seguridad para que considerara una misión de cascos azules para sustituir al contingente keniano, aunque los funcionarios de la ONU siguen mostrándose cautelosos con esta opción y la administración Trump ha descartado la idea por el momento.

Si Haití ha demostrado las limitaciones de las operaciones de paz ad hoc, los peligros de eludir las instituciones humanitarias establecidas para prestar ayuda han quedado patentes en Gaza. Desde los ataques de Hamás contra Israel el 7 de octubre de 2023, el Gobierno israelí ha tratado de reducir el papel de la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina (UNRWA), a la que acusa de complicidad con Hamás, en los territorios palestinos ocupados. Pero la puesta en marcha de un mecanismo alternativo respaldado por Estados Unidos, la Fundación Humanitaria de Gaza, ha degenerado en el caos, con las fuerzas israelíes disparando repetidamente y matando a civiles que visitaban los centros de distribución de alimentos. Algunos expertos en ayuda humanitaria temen que Estados Unidos pueda considerar la fundación como un precedente para sustituir los esfuerzos de ayuda de la ONU en otros lugares por iniciativas privadas. Incluso si estas no resultan tan caóticas como en Gaza, es poco probable que puedan prestar asistencia a los civiles vulnerables a la escala que pueden gestionar las agencias de la ONU o durante períodos prolongados.

¿Un caso para el ad hoc?

Estos son solo algunos ejemplos, pero hay pruebas suficientes que demuestran que llevar a cabo iniciativas de paz —o intentar mitigar los conflictos— sin el apoyo de instituciones formales y regidas por normas crea complicaciones. Pero esta verdad general viene acompañada de tres advertencias importantes. Una es que hay circunstancias en las que un enfoque ad hoc es preferible a un enfoque institucional. Puede que simplemente sea más rápido o que permita eludir problemas políticos profundamente arraigados dentro de una institución. Crisis Group, por ejemplo, ha acogido con cautela los esfuerzos de los gobiernos europeos por establecer “coaliciones de voluntarios” para abordar los retos de seguridad en el continente, lo que ayuda a sortear los posibles obstáculos que plantean Rusia (en la OSCE) o Estados Unidos (en la OTAN). En situaciones de crisis, los responsables de la toma de decisiones no siempre tienen el lujo de elegir entre enfoques ad hoc e institucionales: a veces es necesario detener una guerra sin demora y resolver los detalles después.

Una segunda advertencia es que las partes interesadas, ya sean mediadores de paz o las diferentes partes en conflicto, no consideran la participación de las instituciones internacionales únicamente en términos de eficiencia. Por el contrario, sus preferencias están inevitablemente motivadas por consideraciones políticas. En el caso de Haití, los funcionarios estadounidenses plantearon brevemente la idea de que la Organización de los Estados Americanos (OEA) pudiera llevar a cabo una operación de paz, a pesar de que carece de la experiencia institucional y la base jurídica necesarias para desplegar una misión sólida en Puerto Príncipe. Washington parece haber estado motivado por el deseo de evitar discutir las opciones de mantenimiento de la paz con cascos azules con China y Rusia en el Consejo de Seguridad de la ONU. También presentó esta opción como una prueba de la voluntad de los miembros de la OEA de ser útiles.

«Muchas partes en conflicto resienten lo que consideran una intromisión de las organizaciones multilaterales en sus asuntos.»

La tercera advertencia es que, en el actual momento de confusión internacional, muchos estados y grupos armados ven una ventaja política en reducir el papel de las instituciones internacionales en sus asuntos. Muchas partes en conflicto resienten lo que consideran una intromisión de las organizaciones multilaterales en sus asuntos. Para algunas partes en conflicto, las instituciones formales simplemente representan una restricción inaceptable de su libertad de acción; otras ven a los organismos multilaterales supuestamente imparciales como herramientas de Estados Unidos y otras grandes potencias.

En Malí, el Gobierno exigió que la ONU retirara la fuerza de mantenimiento de la paz en 2023, en parte porque se oponía a los informes de la ONU sobre derechos humanos relativos a sus propias operaciones de contrainsurgencia. En Oriente Medio, Irán ha empezado a sospechar de la OIEA —incluso antes de los ataques estadounidenses de mediados de junio contra sus instalaciones nucleares— porque cree que los informes de la organización son parciales en su contra. Mientras tanto, en su guerra con Hamás, Israel se ha propuesto marginar al sistema de la ONU, al que considera fundamentalmente prejuicioso en su contra. No solo ha tildado a la UNRWA de cómplice del terrorismo y ha atacado a otras agencias de la ONU que trabajan en la Franja de Gaza, sino que también ha desafiado o ignorado a las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU en sus fronteras, con el objetivo de establecer su dominio militar en toda la región. En tales casos, el proceso de desinstitucionalización está impulsado por las decisiones de las partes en conflicto sobre el terreno, más que por los debates dentro de las propias instituciones.

¿Qué futuro le queda, entonces, a las instituciones internacionales formales en la gestión de crisis? Por el momento, el proceso de desinstitucionalización de la resolución de conflictos está lejos de completarse. En muchos casos, los países que quieren eludir las normas de una organización siguen deseando obtener apoyo multilateral o respaldo para sus esfuerzos. Como observa el estudio de Crisis Group sobre las coaliciones europeas de voluntarios, “aunque no se trata de actividades de la OTAN, gran parte del debate tiene lugar en la OTAN”. La ONU también sigue actuando como un espacio en el que representantes de diferentes regiones pueden compartir sus perspectivas sobre cuestiones de seguridad, aunque su papel operativo se esté reduciendo gradualmente. Las organizaciones formales que actualmente atraviesan dificultades también pueden conservar el potencial de desempeñar un papel útil en el futuro. En el caso de la OSCE, que se encuentra al borde de la parálisis desde la invasión total de Ucrania por parte de Rusia, el organismo podría convertirse en un depósito de nuevos acuerdos de control de armas con Moscú, si ambas partes decidieran poner límites a sus respectivos aumentos de armamento.

Aunque tanto el sistema internacional como el establecimiento de la paz internacional tienden a fragmentarse cada vez más en los próximos años, algunas partes del sistema internacional posterior a la Guerra Fría aún pueden proporcionar un respaldo útil a los acuerdos y procesos de paz establecidos o futuros. Los líderes de la ONU y otras instituciones formales tendrán que mostrarse emprendedores a la hora de vender las ventajas de la cooperación: ya no pueden dar por sentado que se les incluirá en las iniciativas de paz como algo natural. Los diplomáticos que descartan las instituciones formales pueden tener buenas razones para volver a ellas en el futuro. Parafraseando una frase atribuida a Winston Churchill sobre la dificultad de luchar con los aliados, solo hay una cosa peor que hacer las paces con las instituciones internacionales: hacer las paces sin ellas.

Artículo traducido del inglés de la web de Crisis Group. publicado originalmente el 24 de julio de 2025.