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La UE en busca de nuevos socios
Bruselas ha firmado 12 asociaciones de seguridad en apenas dos años. Todas responden a una misma estrategia: diversificar las relaciones de seguridad de la Unión Europea y reducir su tradicional dependencia de Estados Unidos.
Noruega y Moldavia, Canadá e India, Reino Unido, Ghana… Estos países tienen poco en común, sus culturas estratégicas son diferentes, sus prioridades regionales también y mantienen relaciones muy distintas con las grandes potencias. Sin embargo, en poco más de dos años la Unión Europea ha suscrito con todos ellos un nuevo tipo de acuerdo: las Asociaciones de Seguridad y Defensa (Security and Defence Partnerships, SDP).
Han pasado prácticamente desapercibidas, pero desde 2024 Bruselas ha firmado 12 de estas asociaciones con países de Europa, Norteamérica, Asia, el Indo-Pacífico y África. Lo que las une no es la pertenencia a una misma comunidad política, sino el interés compartido por establecer una cooperación estructurada con la Unión Europea en ámbitos concretos de la seguridad.
Se trata de un cambio sustancial respecto al enfoque tradicional de la política europea de seguridad y defensa. Durante gran parte del periodo posterior a la Guerra Fría, las relaciones exteriores de la UE en este ámbito se organizaban en torno a categorías políticas y geográficas relativamente estables. Bruselas cooperaba sobre todo con los países que formaban parte del proyecto de integración europea, de la alianza transatlántica o, en un sentido amplio, del denominado Occidente político. Cuando actuaba en África o Asia, lo hacía generalmente mediante misiones civiles de la Unión, no como un socio de seguridad propiamente dicho. Aquellas categorías nunca fueron completamente precisas, pero proporcionaban un marco útil: se daba por hecho que la cooperación en materia de seguridad derivaba de una convergencia más amplia de intereses, instituciones y valores políticos.
Una nueva lógica
Hoy esa lógica resulta mucho menos evidente. La guerra de Rusia contra Ucrania ha devuelto el poder militar y la seguridad territorial al centro de la política europea. Al mismo tiempo, la incertidumbre sobre el compromiso a largo plazo de Estados Unidos con la defensa del continente ha llevado a los gobiernos europeos a tomarse mucho más en serio la necesidad de diversificar sus relaciones de seguridad. Además, cuestiones como la seguridad económica, la tecnología, las cadenas de suministro o la capacidad industrial de defensa se han entrelazado con la política exterior y de seguridad tradicional.
Esto no significa el fin de las alianzas existentes. La OTAN –cada vez con un mayor peso europeo– sigue siendo el principal marco de defensa colectiva para la mayoría de los Estados miembros. Sin embargo, la cooperación en materia de seguridad se articula cada vez más mediante una combinación de acuerdos bilaterales, formatos minilaterales y coaliciones flexibles.
Desde 2022, los gobiernos europeos han multiplicado los acuerdos de defensa entre sí, construyendo redes de cooperación que complementan, en lugar de sustituir, las instituciones ya existentes. La propia Unión Europea también ha reforzado su actividad en este ámbito, aunque hasta ahora se ha centrado sobre todo en impulsar la cooperación industrial en defensa, financiar capacidades militares y respaldar a Ucrania.
Es precisamente en este contexto donde adquieren relevancia las doce Asociaciones de Seguridad y Defensa. A través de ellas, la Unión pretende presentarse como un socio de seguridad en un mundo marcado de nuevo por la rivalidad entre grandes potencias y por la voluntad de numerosos países de diversificar también sus propias relaciones estratégicas. La rápida proliferación de estos acuerdos plantea, por tanto, tres preguntas fundamentales: ¿con quién está decidiendo la UE establecer estas asociaciones? ¿Qué tipo de cooperación ofrecen realmente? ¿Y qué determinará que se conviertan en un instrumento relevante de la política europea de seguridad?
Tres círculos de socios de seguridad
Hasta ahora, los socios de seguridad y defensa de la Unión Europea pueden agruparse, a grandes rasgos, en tres círculos.
El primero está formado por países ya estrechamente vinculados a la UE, bien por su pertenencia al Espacio Económico Europeo (EEE), bien por ser candidatos a la adhesión. Entre ellos, Noruega e Islandia –uno de los firmantes más recientes de una Asociación de Seguridad y Defensa– mantienen una relación especialmente estrecha con Bruselas en materia de seguridad. Ambos países tienen un interés particular en la cooperación en el Alto Norte, una región que ha adquirido una importancia creciente tras la presión ejercida por Estados Unidos sobre Groenlandia.
Entre los candidatos a ingresar en la Unión, Bruselas ha firmado hasta ahora asociaciones con Albania, Macedonia del Norte y la República de Moldavia. En estos casos, las SDP están estrechamente ligadas al proceso de adhesión y se conciben como un instrumento para mantener a estos países alineados con la política exterior, de seguridad y de defensa de la UE, en competencia con otros actores presentes en los Balcanes Occidentales, especialmente Rusia y China.
El segundo círculo engloba a socios de la OTAN afines a la Unión, pero situados fuera de ella: Canadá y el Reino Unido. El acuerdo alcanzado con Londres marcó un punto de inflexión en unas relaciones deterioradas tras el Brexit, al recuperar parte de la cooperación en política exterior y de seguridad que se había perdido cuando el Gobierno de Boris Johnson decidió excluir expresamente este ámbito del marco de relaciones posteriores a la salida británica de la UE.
El acuerdo con Canadá responde a una lógica distinta. Bajo el liderazgo del primer ministro Mark Carney, Ottawa ha mostrado un interés creciente por estrechar lazos con otras potencias medias. Se trata, en buena medida, de una respuesta a la creciente incertidumbre sobre su relación con Estados Unidos, su principal garante de seguridad, y a la disposición de Washington a utilizar las dependencias económicas y estratégicas como instrumento de presión sobre sus aliados.
El tercer círculo está formado por los socios globales de la Unión. En él destaca claramente el Indo-Pacífico, donde Bruselas ha suscrito asociaciones con Japón, Corea del Sur, Australia e India. Ghana es, hasta el momento, el único país africano que ha firmado un acuerdo de este tipo. Como la propia Unión Europea, todos ellos buscan diversificar sus relaciones de seguridad más allá de Estados Unidos, aunque sin pretender –ni estar en condiciones de– sustituirlo.
India constituye un caso especialmente significativo. Tradicionalmente no alineada y todavía estrechamente vinculada a la industria de defensa rusa, Nueva Delhi ha reforzado de forma notable sus relaciones de seguridad con Europa mediante su Asociación de Seguridad y Defensa con la UE y a través de acuerdos bilaterales con Estados miembros, especialmente Francia y Alemania. Resulta igualmente revelador que Bruselas firmara los acuerdos con India y Australia al mismo tiempo que avanzaba en sus negociaciones comerciales, una coincidencia que apunta a una creciente convergencia entre su agenda económica y su estrategia de seguridad.
También resulta significativo observar qué países no figuran entre los socios de seguridad de la Unión. Ni Estados Unidos ni China –a pesar de haber sido definidos como “socios estratégicos” en 2010– forman parte de esta red. Tampoco aparecen potencias medias de América Latina o Sudáfrica. En el caso de Turquía, el conflicto de Chipre continúa bloqueando cualquier posibilidad de alcanzar una Asociación de Seguridad y Defensa.
De este modo, los únicos miembros de la OTAN no pertenecientes a la UE que todavía carecen de una SDP son Estados Unidos, Turquía y Montenegro, este último con la aspiración de incorporarse a la Unión en 2028. Ucrania tampoco dispone de una asociación formal de este tipo, aunque su cooperación en materia de defensa con Bruselas es, en muchos aspectos, más profunda que la establecida mediante las nuevas SDP. La integración de Ucrania en la política europea de defensa avanza, por tanto, a través de otros instrumentos.
Asociaciones, no alianzas
Un examen más detenido de las doce Asociaciones de Seguridad y Defensa revela un patrón claro: no se trata de alianzas militares tradicionales con una cláusula de defensa mutua comparable al artículo 5 de la OTAN. Ninguna de ellas menciona el equivalente europeo, recogido en el artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea, ni incorpora ningún otro compromiso de asistencia en caso de agresión armada.
Sí establecen, en cambio, un amplio abanico de mecanismos de consulta y coordinación en prácticamente todos los ámbitos de la seguridad y la defensa, además de facilitar la participación de los socios en los instrumentos de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Entre ellos figuran las iniciativas más recientes de la UE en materia de financiación de la defensa y cooperación industrial. En el caso de socios consolidados, como Noruega, las SDP sirven además para reforzar una cooperación que ya existía.
Pese a las enormes diferencias entre los doce socios actuales de la Unión, las SDP se conciben como acuerdos “a medida”. En la práctica, combinan un modelo común con adaptaciones específicas para cada país. Muchos de sus pasajes son prácticamente idénticos, pero difieren en el contexto político y estratégico en el que fueron negociados, así como en los ámbitos de cooperación y los mecanismos institucionales que establecen.
En este sentido, las Asociaciones de Seguridad y Defensa pueden entenderse como un menú de cooperación que la Unión Europea ofrece a sus socios y a partir del cual ambas partes negocian las áreas de colaboración y consulta que desean desarrollar.
El primer elemento común es la creación de un diálogo institucionalizado entre la UE y cada uno de los países asociados. Al más alto nivel político, la mayoría de las SDP prevén consultas anuales –o semestrales, en el caso del Reino Unido– entre el alto representante de la Unión y los respectivos ministros de Exteriores y/o Defensa. Las asociaciones con Noruega, Islandia –ambos miembros del Espacio Económico Europeo– y el Reino Unido incluyen además la posibilidad de que el alto representante invite a sus representantes a determinadas reuniones del Consejo de Asuntos Exteriores, facilitando así el intercambio directo con los Estados miembros.
En otros acuerdos, como los suscritos con Canadá, Australia o Ghana, ese nivel ministerial no está previsto. En todos los casos, no obstante, se establecen consultas técnicas entre el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y los ministerios competentes de los países socios sobre las prioridades de cada asociación.
El rápido crecimiento de esta red –que ya alcanza doce socios– también plantea interrogantes sobre la capacidad administrativa de la propia Unión y del SEAE para sostener un sistema de consultas cada vez más amplio. No es casual que la alta representante, Kaja Kallas, no pudiera asistir personalmente a la firma del acuerdo con Australia por encontrarse de viaje en África, un ejemplo de la conocida “tiranía de la distancia” que condiciona las relaciones con los socios del Indo-Pacífico.
El segundo gran elemento común es el amplio abanico de ámbitos de cooperación que contemplan las SDP. Todas incluyen un núcleo básico formado por el adiestramiento y los ejercicios conjuntos, la ciberseguridad, las amenazas híbridas, la lucha contra la desinformación y las injerencias extranjeras –salvo en el caso de India–, el contraterrorismo, la no proliferación de armas de destrucción masiva y la aplicación de la agenda de Naciones Unidas sobre Mujeres, Paz y Seguridad.
La mayoría de los acuerdos incorporan también la cooperación en seguridad marítima, seguridad espacial, mediación y prevención de conflictos. A partir de ese núcleo común aparecen diferencias significativas. El acuerdo con Japón se limita prácticamente a esos ámbitos, con especial énfasis en la seguridad marítima, mientras que el firmado con el Reino Unido es el más amplio. Incluye cuestiones de “seguridad blanda”, como el cambio climático, la migración, la seguridad económica o la inteligencia artificial. Sin embargo, pese a esa amplitud temática, el lenguaje relativo a la cooperación institucional –por ejemplo, en misiones de la PCSD o proyectos de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO)– es mucho más prudente que el utilizado con socios como Noruega o Canadá, un reflejo evidente del legado del Brexit.
Especialmente en el caso de los socios pertenecientes a los dos primeros círculos, las asociaciones incluyen además compromisos conjuntos de apoyo a Ucrania. Islandia, el firmante más reciente, incorpora incluso un mecanismo específico de consulta sobre las sanciones relacionadas con la guerra desencadenada por Rusia.
El tercer elemento común de las SDP consiste en facilitar la participación de terceros países en los instrumentos de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Como la Unión no dispone de un marco único que regule esta participación, las asociaciones sirven para agrupar y ordenar los distintos mecanismos ya existentes. Entre ellos figuran los acuerdos marco para participar en misiones y operaciones de la UE, la incorporación a ejercicios conjuntos, la cooperación con la Agencia Europea de Defensa (AED) o la participación en determinados proyectos de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO).
Un cuarto elemento –y probablemente el más novedoso– es la vinculación de estas asociaciones con los instrumentos europeos de financiación y cooperación industrial en materia de armamento. En principio, todas las SDP contemplan el objetivo de impulsar un diálogo sobre la industria de defensa, por ejemplo mediante contactos entre la Agencia Europea de Defensa y las autoridades competentes de los países socios.
La pieza central de este nuevo enfoque es el instrumento Security Action for Europe (SAFE), creado en 2025. A través de él, la Unión pone a disposición de los Estados miembros hasta 150.000 millones de euros en préstamos destinados a proyectos de defensa. Aunque estos préstamos están reservados exclusivamente a los países de la UE –incluidos los proyectos de apoyo a Ucrania–, incorporan una cláusula de “Comprar europeo”, según la cual al menos el 65% de las adquisiciones financiadas con estos recursos debe recaer en empresas de la Unión, del Espacio Económico Europeo, de Ucrania o de países que hayan suscrito una Asociación de Seguridad y Defensa.
Las SDP se convierten así en un requisito político para acceder en condiciones preferentes al mercado europeo de armamento, incluso para países que no pertenecen al Espacio Económico Europeo. No obstante, la firma de una asociación no basta por sí sola. Para que la industria de defensa de un país pueda beneficiarse plenamente de SAFE, de los préstamos destinados a Ucrania o de futuros instrumentos europeos de financiación militar, es necesario negociar un acuerdo adicional basado en la propia SDP.
En julio de 2026, la Unión solo había concluido ese acuerdo complementario con Canadá, mientras que las negociaciones con el Reino Unido permanecían estancadas. Las empresas de defensa de otros países –especialmente las estadounidenses– siguen limitadas a un máximo del 35% del valor de las adquisiciones financiadas mediante estos instrumentos europeos.
La prueba de las asociaciones
La rápida expansión de las Asociaciones de Seguridad y Defensa sugiere que este instrumento ha llegado para quedarse como un elemento permanente de la política europea de seguridad. Cabe esperar nuevos acuerdos a medida que la Unión profundice sus relaciones con países que desempeñan un papel relevante en la seguridad regional, la cooperación industrial en defensa o la resiliencia económica. Sin embargo, la cuestión verdaderamente importante no es cuántas asociaciones sea capaz de firmar Bruselas, sino qué pretende construir mediante ellas.
El reto inmediato es su aplicación práctica. Los acuerdos crean mecanismos de consulta, diálogos políticos y oportunidades de cooperación en un amplio abanico de ámbitos. Pero su utilidad dependerá de que se conviertan en auténticos instrumentos de coordinación y acción conjunta, y no en un formato diplomático más.
Para ello será necesario profundizar progresivamente en la cooperación, facilitando una participación más regular de determinados socios en los mecanismos de consulta de la Unión, reforzando su implicación en misiones y ejercicios conjuntos y desarrollando proyectos comunes de capacidades militares e industria de defensa. El desafío para Bruselas consiste en generar formas tangibles de cooperación sin perder la flexibilidad que ha hecho de las SDP un instrumento atractivo para socios muy diversos.
La segunda cuestión afecta a la lógica que subyace a estas asociaciones. Por ahora, cada SDP se articula fundamentalmente como una relación bilateral entre la Unión Europea y un país concreto. Sin embargo, a medida que aumenta el número de acuerdos, surge otra posibilidad.
Muchos de los socios de la UE afrontan desafíos muy similares: la seguridad marítima, las ciberamenazas, la coerción económica, la aplicación de sanciones, la resiliencia de las cadenas de suministro o el apoyo a Ucrania. La cuestión es si Bruselas terminará conectando de forma más sistemática estas relaciones y aspirará a convertirse en un auténtico centro de gravedad capaz de reunir a socios diferentes en torno a una misma red de cooperación.
Eso supondría una evolución significativa del propio instrumento. La Unión dejaría de ser simplemente una de las partes de múltiples acuerdos bilaterales para convertirse en el eje de una red más amplia de cooperación. La lógica pasaría de una suma de relaciones independientes a un ecosistema de socios articulado en torno a la UE. Que esa evolución llegue a materializarse dependerá de la voluntad política de todas las partes, pero otorgaría a las asociaciones una relevancia muy superior a la derivada de su actual diseño institucional.
La prueba más importante, sin embargo, probablemente no se encuentre en Bruselas. Buena parte del debate sobre las SDP gira en torno a lo que pueden aportar a la Unión Europea. Su éxito a largo plazo dependerá, en la misma medida, de cómo las perciban los propios países socios.
Cada uno de ellos atribuye un significado diferente a estos acuerdos. Para los candidatos a la adhesión, forman parte de un proceso más amplio de integración europea. Para Noruega, refuerzan una relación de seguridad ya muy estrecha. Para el Reino Unido, constituyen un elemento esencial en la búsqueda de un modelo estable de cooperación con la UE tras el Brexit, entre dos actores que comparten prioridades estratégicas, pero permanecen separados institucionalmente. Para Canadá, ofrecen un marco que facilita una cooperación más estrecha con uno de sus socios más afines, en un momento en que Ottawa trata de diversificar sus relaciones económicas y de seguridad más allá de Estados Unidos.
Esa diversidad constituye, al mismo tiempo, una fortaleza y un desafío. Las asociaciones resultan atractivas precisamente porque son flexibles. Pero esa misma flexibilidad impide medir su éxito únicamente por el número de acuerdos firmados. La verdadera cuestión es si los socios seguirán invirtiendo capital político, recursos diplomáticos y esfuerzos prácticos para desarrollar esa cooperación.
En última instancia, la importancia de las SDP trasciende los acuerdos individuales. Durante décadas, el atractivo internacional de la Unión Europea descansó principalmente en el acceso a su mercado, a sus instituciones y, para algunos países, en la perspectiva de convertirse en miembros. Solo si logra desarrollar una base industrial de defensa sólida y unos instrumentos de seguridad creíbles podrá ejercer un poder de atracción similar en el ámbito de la seguridad.
Si los países socios llegan a considerar a la Unión como un verdadero centro de cooperación en materia de seguridad, las Asociaciones de Seguridad y Defensa habrán cumplido su objetivo. De lo contrario, correrán el riesgo de convertirse en un instrumento útil, pero esencialmente procedimental, dentro de un panorama internacional cada vez más saturado de mecanismos de cooperación.
Artículo traducido del inglés, publicado originalmente por Internationale Politik Quarterly (IPQ) el 30 de junio de 2026.