Presión y castigo: Ceuta y la crisis de confianza de Schengen

Schengen es un experimento curioso: una frontera sin los elementos inherentes a todo confín, a saber: unos límites determinados, un ejército para defenderlos y una idea más o menos clara de quién pertenece a la comunidad defendida y quién debe quedarse fuera. En lugar de eso, el espacio Schengen es una colección bastante diversa de países (algunos de los cuales ni siquiera pertenecen a la Unión Europea) que funciona, al menos casi siempre, por una sola razón: los 29 miembros de Schengen decidieron en su día que su idea de Europa incluía confiar en que el otro, por diferente que sea, es lo suficientemente fiable como para cederle una de las competencias más sagradas de cualquier Estado nación: el control de las fronteras.

Este verano, en Ceuta, todas esas convenciones se rompieron. 80.000 personas cruzaron desde Marruecos a España en menos de 48 horas y la respuesta de los miembros de Schengen fue tirarse los conos a la cabeza.

Liderados por la primera ministra italiana, Giorgia Meloni, y su homóloga danesa, la socialista Mette Frederiksen, 22 de los 27 Estados miembros de la Unión Europea firmaron el 1 de agosto una carta dirigida a las instituciones europeas. En ella, culpaban a España de haber alentado la entrada masiva en su territorio a través de la regularización de inmigrantes del gobierno de Pedro Sánchez y de una sentencia del Tribunal Supremo que impide las devoluciones en caliente si la entrada se ha producido a nado. Ese mismo día, Italia instauró controles fronterizos a los viajeros procedentes de España.

Madrid no se quedó atrás: en otra carta inédita, amenazó a Italia con introducir a su vez controles temporales, citando una gestión deficiente de los flujos migratorios en el Mediterráneo central y el incumplimiento por parte de Roma de las leyes europeas de repatriación y retorno. Una semana después, Madrid cumplió su amenaza. El 31 de agosto, ambos países comunicaron a la Comisión su intención de extender los controles dos semanas más allá de la fecha prevista para su extinción, es decir, hasta el 15 de septiembre en el caso de Italia y hasta el 22 de septiembre en el de España.

Las ironías de este intercambio de misivas sin precedentes no se quedan ahí: Chipre, uno de los firmantes de la carta contra España, ni siquiera es parte integral de Schengen. Y ante un problema serio en su frontera con África, Moncloa decidió que el enemigo a batir era el Palazzo Chigi, no Dar al-Majzén.

La crisis de Ceuta no será el fin de Schengen, como no lo fueron la pandemia, la guerra de Ucrania o la crisis migratoria de 2015-2016. El sistema es lo suficientemente flexible y resistente como para hacer frente a desafíos de todo tipo, incluida una guerra híbrida, como se demostró en el bosque de Białowieża en 2021. Lo que Ceuta nos enseña sobre el estado de Schengen es menos espectacular, pero más preocupante: la confianza entre los países europeos está bajo mínimos. Y eso complica enormemente el funcionamiento del sistema.

Sin un Estado nación detrás, Schengen necesita tres cosas para funcionar. Primero, ser comprensible: los de fuera deben saber exactamente dónde están las fronteras de Europa y qué ocurre si las cruzan sin permiso. Segundo, ser defendible: los de dentro deben poder, y querer, protegerlas. Tercero, y quizá lo más importante, ser creíble: todos, dentro y fuera, deben creer que Schengen está aquí para quedarse y que se hará lo que haga falta para que así sea. Los tres elementos dependen de una sola cosa: la confianza mutua.

En Ceuta, la frontera europea no fue ni comprensible ni defendible. Y, desde luego, no fue creíble.

Comprensible

Nada de lo que pasó tanto en Ceuta como en las capitales europeas habrá pasado desapercibido en Moscú, Rabat o Washington, que hoy reclaman, de una forma u otra, territorio europeo. Cuando ni los amigos tratan las fronteras como algo cerrado, la ambigüedad sobre dónde empieza Europa se parece mucho a una invitación.

Minsk lo aprendió en 2021: cuando Lukashenko fletó aviones cargados de migrantes hacia Letonia, Lituania y Polonia, el Consejo Europeo lo señaló en semanas y la UE fue a por las aerolíneas. Con Marruecos, el mensaje era igual de claro. Hasta ahora. En 2021, tras el cruce de unas 8.000 personas a Ceuta, el entonces vicepresidente de la Comisión, Margaritis Schinas, proclamó que las fronteras de Ceuta eran las de Europa, y von der Leyen cerró filas con España. Este julio, en cambio, le ofreció a Rabat más dinero.

Rabat sabe ya cuánto vale su cooperación. Tras la crisis de 2021, España dio un giro aún no explicado sobre el Sáhara Occidental y desde entonces trata a Marruecos con guantes de seda, incluso cuando los servicios de inteligencia españoles atribuyen a Rabat, sin que nunca lo haya reconocido, el espionaje con Pegasus al teléfono del propio Sánchez. En plena crisis de Ceuta, Sánchez reconoció en el Congreso que la gendarmería marroquí “permitió el cruce” durante diez horas y aun así evitó culpar a Marruecos de inacción, elogiando la colaboración que permitió devolver al 90% de los cruzados en 72 horas. Washington, que reconoce la soberanía marroquí sobre el Sáhara, ha dejado claro que no se opondría a nuevas ambiciones territoriales.

La UE tiene palancas que puede utilizar. Entre ellas, un Acuerdo de Asociación recién revisado, otro sobre movilidad y tres asuntos ante el TJUE que cuestionan la base legal de la relación. La simple amenaza de una revisión de las relaciones entre Bruselas y Rabat le habría costado mucho más a Marruecos que a la UE. La Unión prefirió no moverse, quizá a instancias de Madrid. Si Bruselas no usa lo que tiene para defender sus fronteras, los de fuera solo pueden concluir que la frontera no existe.

Defendible

El espacio Schengen abarca desde el Ártico hasta el Mediterráneo. Es imposible que los miembros de un área tan amplia tengan las mismas ideas políticas. Ni siquiera tienen por qué tener la misma concepción de lo que es una frontera: los pasos fronterizos son muy diferentes en las islas griegas y en Austria, por ejemplo. Por eso, la introducción de controles temporales es una parte sustancial del sistema, y no el problema que muchos se empeñan en ver cada vez que hay una crisis: muchas cancillerías no se hubieran unido a Schengen si esta opción no hubiese estado sobre la mesa.

Los controles temporales no son excepcionales: en estos momentos, más de un tercio de los miembros de Schengen mantienen algún tipo de control con sus vecinos (o no tan vecinos, como pasa con Italia y España). Algunos países, como Francia y Alemania, tienen controles fronterizos en vigor desde hace casi una década de manera ininterrumpida. Pero los controles siempre han cumplido una serie de condiciones, más o menos racionales: o bien estaban dirigidos a eventos concretos (Islandia cerró su espacio aéreo dos veces por sendas visitas de los Ángeles del Infierno a un club de motoristas de Reykjavík) o, cada vez más, a flujos migratorios o amenazas de seguridad concretas (Suecia reintrodujo controles con Dinamarca en noviembre de 2015 durante el pico de la crisis migratoria y de refugiados. Copenhague respondió haciendo lo propio con Alemania).

En cualquier caso, los controles fronterizos siempre han tenido sentido geográfico, hasta ahora. Italia y España no comparten fronteras. Y ningún inmigrante ha llegado nunca desde Ceuta hasta el aeropuerto de Malpensa caminando.

En Ceuta, ni los 22 firmantes de la carta ni España defendían fronteras: perseguían un objetivo doméstico. La inmigración lleva más de una década siendo el gran divisor que decide elecciones en Europa, y cuatro de las cinco mayores economías del continente las tienen en 2027: Francia, Polonia, España e Italia. Francia no firmó la carta, pero introdujo controles con España de todos modos.

La Comisión también decepcionó. Von der Leyen fue firme con Bielorrusia en 2021; con España, tardó tres días en corregir un tibio mensaje inicial en plena crisis. Es otra muestra de una Comisión cada vez más politizada, cuando su función debería ser aplicar la ley.

Europa lleva tiempo virando hacia una política migratoria más restrictiva, y entre Sánchez y varios de sus homólogos –Meloni y, ahora, también Frederiksen– no hay buena sintonía. Pero nada de esto justifica que quienes deben defender Schengen lo usen como arma entre ellos: fue diseñado como válvula de escape, no como castigo.

Creíble

Tras la crisis, varios gobiernos exigieron suspender a España de Schengen: el ministro de Exteriores italiano, Antonio Tajani, pidió cerrar el espacio a España; su colega finlandesa de Interior, Mari Rantanen, sostuvo que quien no protege la frontera exterior no puede ser miembro.

Pero, como en el euro, no hay forma de expulsar ni suspender a nadie. Lo más parecido, el artículo 29 del Código de Fronteras Schengen, permite reintroducir controles internos ante deficiencias graves y persistentes en la frontera exterior, exige el visto bueno de la Comisión y del Consejo y solo se ha usado una vez: con Grecia, en 2016. Grecia sigue hoy en Schengen y en el euro, pese a una década de peticiones de expulsión.

Cuando el euro afrontó su crisis existencial, Draghi restauró su credibilidad con una sola frase. A Schengen le falta su momento whatever it takes. No hacen falta reformas ni expulsiones (aunque un señor o señora Schengen que resolviera las disputas antes de que llegaran a los periódicos habría venido bien en agosto): hace falta algo más difícil, renovar el pacto de confianza que todos firmaron al entrar.

Schengen no es inmune a la polarización global ni al populismo migratorio, pero sí es especialmente vulnerable a la guerra híbrida y al apetito territorial ajeno. Los países europeos tienen que decidir si vuelven a confiar los unos en los otros o si se juegan la credibilidad de Schengen para siempre.