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Agenda Exterior: sanciones internacionales
Ante el auge de las sanciones internacionales como el método preferido de Occidente para defender el ‘orden basado en reglas’ preguntamos a expertos por la eficacia y motivación de estos instrumentos a través de algunos ejemplos.
En las últimas décadas las sanciones económicas se han convertido en un instrumento fundamental de la geoeconomía, abriéndose paso como un medio estándar para hacer cumplir las reglas del sistema internacional y perseguir objetivos políticos sin recurrir a la fuerza. Las sanciones se han convertido en una herramienta frecuente en el sistema multilateral, siendo la ONU, la Unión Europea y la Organización para la Seguridad y Cooperación Europea (OSCE), las principales organismos emisores de sanciones.
En 2013, eran trece el número de regímenes de embargo. Más de una década después, son más de 50. A pesar del carácter preventivo y del principio de proporcionalidad que las rige, las sanciones han incidido en la fractura entre democracias y autocracias, donde los flujos comerciales y la direccionalidad de la presión económica han delatado una brecha entre los países sancionadores (con EEUU y la Unión Europea a la cabeza de los mayores emisores) y los sancionados: Irán, Rusia, Venezuela o China, entre otros. Rusia ha sido, sin duda, la protagonista de los últimos y más ambiciosos paquetes de sanciones. El decimocuarto, ya en ciernes, afectará a su producción y exportación de gas natural licuado (GNL).
Si imaginamos un mundo donde la práctica impulsa mejores políticas, hoy deberíamos revisar los diferentes casos y regímenes de sanciones en el mundo. Por ello, preguntamos a expertos por las motivaciones y efectividad de las mismas, lanzándoles la siguiente pregunta: Basándose en un país de estudio, ¿Han cumplido sus objetivos las sanciones internacionales? ¿Qué consecuencias políticas y económicas han tenido?
«El caso venezolano indica que no sirven para tumbar a un régimen, pero sí pueden modificar su conducta»
BRUNO BINETTIInvestigador y consultor en política y economía latinoamericana 
«Las sanciones están limitando mucho el acceso de Moscú a numerosas tecnologías, causando una relevante pérdida de talento e inversión»
MARTA DOMÍNGUEZ JIMÉNEZEconomista y escritora 
«Para China, las sanciones son un problema en el corto plazo, pero podrían ayudarle a sortear algunas brechas tecnológicas»
ALICIA GARCÍA-HERREROResidente senior en Bruegel y economista jefe para Asia Pacífico en Natixis 
«Las sanciones han servido de forma clara para reforzar las alianzas ya existentes entre algunos de los países más autoritarios»
CARLOS MALAMUDCatedrático de Historia de América de la UNED. Investigador de América Latina del Real Instituto Elcano 
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BRUNO BINETTI | Investigador y consultor independiente en política y economía latinoamericanas. Doctorando en la London School of Economics (LSE). @binettibruno
La eficacia de las sanciones como instrumento depende de los objetivos que se persigan. El caso venezolano indica que no sirven para tumbar a un régimen, pero sí pueden modificar su conducta si se calibran con cuidado y se usan en conjunto con otras herramientas como la diplomacia. Estados Unidos aplicó sanciones económicas contra miembros del régimen venezolano durante el gobierno de Barack Obama, y en 2019 con Donald Trump se extendieron a sectores enteros de la economía, incluida la industria petrolera y el sistema financiero. Esto se dio en el marco de la política de “máxima presión” del presidente Republicano que buscó forzar la salida de Nicolás Maduro del poder. A pesar de ello, Maduro se mantuvo a flote gracias al respaldo de Rusia, China e Irán, y aumentó la represión contra la oposición.
Desde 2022 la administración Biden ha intentado el efecto contrario, con el levantamiento de algunas sanciones como incentivo para que Maduro acepte condiciones mínimas para las elecciones presidenciales de este año. Recientemente la Casa Blanca consideró que Maduro no había cumplido con lo acordado –al impedir el registro como candidata de la líder opositora María Corina Machado y de su reemplazante– y reimpuso las sanciones al sector petrolero. De todas formas, Estados Unidos otorgó un período de transición para las petroleras estadounidenses que ya están operando en Venezuela y dejó la puerta abierta a conceder nuevas licencias en casos puntuales. Las negociaciones continúan.
Es difícil imaginar que el gobierno de Maduro aceptaría siquiera sentarse a negociar con la oposición venezolana en Barbados sin el incentivo del relajamiento de sanciones de Estados Unidos. Las exportaciones petroleras de Venezuela aumentaron en 2023 después de años de derrumbe, incrementando los ingresos del régimen. Nadie cree que las elecciones de julio vayan a ser libres y democráticas, pero si Maduro permite la candidatura opositora de Edmundo González Urrutia es porque quiere evitar un regreso al aislamiento total de 2019. La situación política en Venezuela es muy grave, con prisioneros políticos y falta de libertades básicas, pero tal vez sería todavía peor sin la presión de las sanciones.
Sin embargo, para medir la eficacia de las sanciones también hay que considerar sus costos. El colapso de la economía venezolana es responsabilidad del régimen y precedió a las sanciones, pero es innegable que las sanciones petroleras de 2019 agravaron la situación y profundizaron una crisis humanitaria que ya era dramática. Parte del problema fue sobre el cumplimiento de las sanciones, cuando organizaciones y empresas extranjeras dejaron de operar en Venezuela incluso en sectores que estaban permitidos, como la asistencia humanitaria y la provisión de alimentos y medicinas. Finalmente, las sanciones también le permitieron a Maduro adoptar el papel de víctima y justificar la crisis que sus políticas habían generado.
MARTA DOMÍNGUEZ JIMÉNEZ | Economista y coautora de ¿Quién hablará en europeo? Ha sido anteriormente analista de Investigación en Bruegel. @MartaDomnguezJ1
Tras la invasión rusa de Ucrania en febrero del 2022, la UE, EEUU y otros países occidentales han impuestos sucesivas rondas de sanciones económicas severas que iban mucho más allá de perseguir a las élites cercanas al Kremlin. Al mismo tiempo, se trataba de quebrar financieramente al gobierno, limitar su acceso a bienes estratégicos (especialmente tecnología con posible uso bélico) e infligir un daño suficiente sobre la economía como para provocar una reacción pública contra la contienda.
Las sanciones restringen y aíslan aún más a una economía ya de entrada poco diversificada. A pesar de la resistencia del mercado ruso, sí tendrán consecuencias económicas relevantes a medio plazo. Están limitando mucho el acceso de Moscú a numerosas tecnologías, y causando una relevante pérdida de talento e inversión. Dicho esto, el efecto a corto plazo de las sanciones ha sido moderado, y desde luego no han sufrido el colapso económico esperado, aunque sí ha habido brotes de escasez de productos de primer orden, por ejemplo, los productos médicos. Según el FMI, el PIB real ruso tuvo un crecimiento del 3,6 por ciento en 2023, más que todas las economías del G7 –incluso EEUU– si bien esto seguía a una pequeña caída del 1,2 por ciento en 2022. Asimismo, tanto la inflación como el desempleo se encontraban en 2023 en valores inferiores a aquellos de 2021.
Primero, aunque la relación económica de Rusia con occidente se ha visto severamente disminuida, Rusia ha demostrado una sorprendente capacidad para redirigir estos flujos comerciales hacia otros socios, principalmente China. Mientras que la importación de productos de la UE, EEUU y Japón ha caído a menos de la mitad, la importación de productos chinos se ha más que duplicado, y la de producto indios ha crecido notablemente también. Este comercio se lleva a cabo en divisa local (rublos o yuan) y ya cada vez menos en dólares. En lo que respecta a productos de especial interés, como los tecnológicos e incluso militares, China es sin duda el principal proveedor ruso. Además, aunque la falta de acceso a tecnología occidental ha sido indudablemente limitante, las sanciones no han sido especialmente efectivas en limitar la venta a través de países intermediaros.
Segundo, notar que muchas de las principales exportaciones de la economía rusa son materias primas clave, cosa que dificulta la imposición de sanciones efectivas. Con respecto al petróleo, existe ya una red de empresas internacionales de transporte que han servido de soporte, y este ha podido comerciarse a precio de mercado (por encima del tope de 60 dólares el barril impuesto por los países del G7 y la EU). Mientras tanto, la compra de gas ruso por parte de muchos países europeos ha continuado con el GNL, si bien se debate la posibilidad de una prohibición a nivel europe
ALICIA GARCÍA-HERRERO | Residente senior en Bruegel y economista jefe para Asia Pacífico en Natixis. @Aligarciaherrer
Aunque no todo el mundo lo sepa, China está sujeta a sanciones de distinta naturaleza, fundamentalmente por parte del gobierno norteamericano. Las más habituales están relacionadas con abusos de derechos humanos, por lo que se imponen a empresas que operan en zonas de China donde existe algún tipo de evidencia de la existencia de trabajo forzoso (fundamentalmente Xinjiang). Otro tipo de sanciones se aplican a las empresas chinas que, supuestamente, tienen relaciones estrechas con el Partido de Liberación Chino. Por último, y más recientemente, EEUU – y en menor manera la Unión Europea– han sancionado a empresas chinas exportadoras de tecnología dual a Rusia.
La pregunta –viendo todo este entramado de sanciones de Occidente (y principalmente EEUU) es si están funcionando. La respuesta depende, sin duda alguna, del objetivo. Si se trababa de desalentar a los inversores internacionales de que siguieran invirtiendo en China, el objetivo se ha obtenido, al menos de algunas maneras. Si el objetivo fuese más concreto como, en el caso de las sanciones a las empresas cercanas al ejército de liberación, la evidencia es aún menos clara. Por un lado, las empresas no pueden recibir la tecnología que necesitan (Huawei es un caso paradigmático) pero no quiere decir que no consigan acortar dichas distancias con otros métodos.
En otras palabras, pareciera que las sanciones a China de los últimos años sí que han dificultado las operaciones de algunas empresas chinas concretas, pero también han conseguido acelerar los tiempos en los que China ha ido produciendo sus propios avances tecnológicos. Así, las sanciones son un problema en el corto plazo, pero podrían ofrecer la llave del éxito si China encuentra los huecos necesarios para reducir dichas brechas tecnológicas.
Las sanciones más ideológicas (sobre derechos humanos en concreto) parecen inofensivas, pero pueden llevar a la bifurcación de la cadena de producción global si se extremaran las consecuencias de las mismas. Este es uno de los grandes riesgos que corre la economía mundial pero también hay que decir que la falta de acción puede ser el peor de los desenlaces de la imposición de sanciones hacia Pekín incluso teniendo en cuenta que dichas sanciones han sido moderadas no solo en la sustancia sino también en el número de empresas afectadas.
CARLOS MALAMUD | Catedrático de Historia de América de la UNED. Investigador de América Latina del Real Instituto Elcano. @CarlosMalamud
Las sanciones al régimen venezolano han cumplido sus objetivos en escasa o nula medida. Los más afectados por las sanciones han los sectores populares, la gente de menos recursos, que corrió con el mayor sufrimiento provocado por la carestía de recursos básicos vitales. Pese a todo, el régimen ha logrado subsistir en condiciones más que dignas pese a las sanciones impuestas. Utilizando mecanismos alternativos, puestos en marcha con la ayuda de algunos de sus aliados internacionales, como Rusia, China, Irán, Turquía, Nicaragua y Cuba entre otros, supo mantener abiertas las vías para que sus exportaciones (hidrocarburos y minerales) siguieran fluyendo y para continuar el aprovisionamiento de productos de primera necesidad.
Más allá del Norte y del Sur global, lo cierto es que con independencia del victimismo con que el régimen de Nicolás Maduro maneja el tema de las sanciones, éstas han servido de forma clara para reforzar las alianzas ya existentes con algunos de los países más autoritarios de nuestro tiempo o con sistemas políticos claramente iliberales.
Pasando de sanciones globales, contra la economía o el gobierno venezolanos, a otras más claramente dirigidas a personas concretas. Sanciones ad hominem contra los principales dirigentes del régimen y sus familiares, muchos de los cuales viven con un elevado nivel de vida en el extranjero. Un drástico recorte de esos recursos disponibles a partir, por ejemplo, de la congelación de sus cuentas corrientes, los obligaría a retornar a su país de origen, con el consiguiente malestar y protesta.
