La idea de una Europa de la defensa ha cobrado un nuevo impulso en los últimos años, en un contexto marcado por la inestabilidad geopolítica, el retorno de la guerra a suelo europeo y las crecientes incertidumbres sobre el compromiso transatlántico. En este escenario, la necesidad de una mayor soberanía estratégica trata de dirigir a la Unión hacia una integración más profunda en materia de seguridad y defensa. Aunque todavía lejos de materializarse plenamente, este debate refleja el reconocimiento, por parte de los Estados miembros de la Unión Europea, de que los desafíos del siglo XXI exigen respuestas conjuntas, capacidades compartidas y una voluntad política común capaz de ir más allá de las iniciativas estrictamente nacionales.

Aunque podemos considerar que la Unión Europea ha sido un proyecto relativamente exitoso en materia política y económica, la construcción de una política de seguridad y defensa común se ha manifestado siempre como una de las áreas más complejas y sensibles del proceso de integración.

Ya desde los años cincuenta los países europeos han percibido la necesidad de incorporar, de una manera cooperativa, el concepto de autonomía estratégica en materia de seguridad y defensa a la base jurídica y política de la Unión.

Intentos de integración

La primera tentativa de integración militar europea orientada a crear un ejército europeo bajo control supranacional fue la denominada Comunidad Europea de Defensa (CED), de 1952, bloqueada por el rechazo francés al proyecto. Tras este fracaso y siendo manifiesta la necesidad, se activó la Unión Europea Occidental (UEO), una organización de defensa colectiva fundada en 1954 sobre la base del Tratado de Bruselas Modificado y que sirvió durante décadas como un foro de cooperación, sin capacidad operativa real.

«La primera tentativa de integración, la Comunidad Europea de Defensa de 1952, fue bloqueada por el rechazo francés al proyecto»

En las décadas de 1970 y 1980, los Estados miembros desarrollaron varias iniciativas a nivel político y diplomático que carecían de alcance militar. Fue a través del Acta Única Europea de 1986 y seis años después con el Tratado de Maastricht, cuando, al definir la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) como uno de los tres pilares de la nueva Unión Europea, se avanzó en el concepto. Con la PESC se creaba una dimensión de defensa de carácter militar que se vinculaba a la UEO, creando así el germen para una “política de defensa común”.

La UEO comenzó a trabajar para establecer los parámetros de la Defensa Europea, definiendo en su Declaración de Petersberg de 1992, misiones de carácter militar de baja intensidad, aun cuando las responsabilidades de “combate” se mantenían en el ámbito de la Alianza Atlántica.

Fue en la Cumbre de Helsinki de 1999, donde se fijó el objetivo de crear una fuerza de reacción rápida de 60.000 efectivos, desplegables en 60 días, creando órganos de decisión que liderarían las misiones militares (el Comité Militar y el Estado Mayor de la UE), iniciándose el primer despliegue militar en 2003 en Macedonia (OP. Concordia).

Las Fuerzas militares integraban capacidades ofrecidas con carácter voluntario por los países miembros, que se conformaban bajo un mando especialmente designado para el desarrollo de la misión.
Con este patrón se desplegó en más de 30 misiones con participación militar de la UE, pero no fue hasta la invasión rusa de Crimea en el 2014, y a la exigencia de los Estados Unidos de asumir los compromisos presupuestarios acordados en la cumbre de Gales (2014), cuando la Unión en su conjunto empezó a barajar el criterio de autonomía estratégica en materia de Defensa que, sin olvidar el tratado de Washington, le permitiera asumir su responsabilidad en materia de Seguridad y Defensa con sus propios medios, de manera independiente.

Capacidades militares necesarias

A partir de ese momento, las iniciativas orientadas a la obtención de las capacidades militares necesarias han sido numerosas. Entre otras, cabe destacar la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) de 2017, prevista en el artículo 42.6 del Tratado de la UE, como mecanismo para el desarrollo coordinado de capacidades militares. En esta situación las iniciativas europeas, estaban principalmente dirigidas al terreno industrial (I+D+I y financiación) más que a una generación de unidades operativas que posibilitaran un despliegue en caso necesario.
En 2022, una vez cristalizada la invasión de Ucrania por el Ejército ruso, ve la luz la Brújula Estratégica como plan de acción común a medio plazo (2020-2030) para dotar a la UE de una capacidad real para actuar en materia de seguridad y defensa. En el documento, se plasmaban iniciativas como crear una fuerza de despliegue rápido de 5.000 efectivos, reforzar la ciberdefensa, la lucha contra amenazas híbridas o mejorar la movilidad militar y la interoperabilidad.

La entrada en escena de la segunda Administración Trump no es que haya hecho cambiar las ideas que ya estaban sobre la mesa, simplemente ha acelerado de manera vertiginosa el tempo de esta transformación. Las nuevas presiones americanas, con sus amenazas veladas, han hecho replantearse a Europa el horizonte temporal para alcanzar las capacidades que le permitan obtener esa autonomía estratégica en materia de seguridad y defensa que viene viéndose necesaria desde el inicio en la década de los 50.
Europa parece haber tomado como línea de acción conseguir las capacidades de manera independiente desarrollando una industria militar de manera colaborativa, sin vincularse al mercado internacional extraeuropeo. Esta decisión conlleva aspectos positivos, como el desarrollo del tejido industrial UE o la inversión interna, pero también negativos como la necesidad de investigación, el tiempo en la ejecución y el aumento de precio.

Por otra parte, se requieren también sistemas de mando y control que permitan un uso eficaz de estas capacidades. El uso de estos mecanismos es relativamente sencillo si nos enmarcamos en el ámbito de la OTAN o en una coalición de países que usan sus propios sistemas, pero ¿cómo hacer que la UE pueda asumir este cometido con capacidades propias? ¿Es posible crear un Ejército verdaderamente europeo a corto o medio plazo.

Obstáculos políticos

Los obstáculos que pueden encontrarse en el nivel político para la formación de un ejército europeo son esencialmente tres. Ninguno es insuperable, pero todos ellos requieren tiempo.
El primer obstáculo es que la defensa es el último reducto de la soberanía nacional. El segundo es que los propios tratados fundacionales de la Unión Europea hacen casi imposible que la organización pueda desarrollar una faceta militar propia. El tercero se relaciona con la existencia de la OTAN, que algunos miembros de la UE consideran que hace innecesaria una defensa europea propia.

Respecto a la cesión de soberanía que implica una defensa común, hoy en día tiene bastante más de percepción que de realidad. La defensa en solitario de la mayoría de los Estados miembros de la UE es sencillamente inviable, porque son demasiado pequeños para organizar una defensa creíble, y porque la geografía los convierte en indefendibles. La situación es diferente para los Estados europeos más grandes, aunque incluso los más poderosos tendrían serios problemas para cubrir todas sus necesidades defensivas utilizando exclusivamente sus recursos nacionales.

Puede argumentarse que resulta posible compensar la pérdida de la capacidad de defensa autónoma con la participación en las decisiones comunes, o que las cesiones de soberanía a la UE ya realizadas (legislación, fronteras, tratados comerciales, etc.) no son mucho menos sustanciales que la defensa. El problema es que la visión estratégica de los miembros de la UE es bastante diversa, y muchos países no se fían de ceder el último reducto de su soberanía a una organización que no saben si responderá totalmente a sus necesidades específicas.

Un análisis desapasionado podría llevarnos a la conclusión de que esa cesión de soberanía nacional valdría la pena, porque tampoco hay muchas alternativas, pero las percepciones nacionales no funcionan así. Ceder la capacidad defensiva a un ente todavía en desarrollo, en el que además están integradas naciones que hace solo cien años eran enemigos irreconciliables, resulta difícil para muchos. Se trata de un paso que la mayoría de los Estados, especialmente los más grandes y con mayor tradición militar, tardarán tiempo en dar.

El segundo obstáculo tiene que ver con que la Unión Europea nació como un instrumento de paz, no necesariamente de seguridad. La idea de que Europa necesitaba una defensa común apareció antes del Tratado de Roma pero, hasta tiempos relativamente recientes, no se intentó implicar a las sucesivas actualizaciones de la UE en ese problema, porque su objetivo esencial era evitar la guerra en Europa, no prepararse para ella.

En consecuencia, los tratados prohíben expresamente elementos que serían esenciales para la formación de un ejército europeo. Así, por ejemplo, en el artículo 41.2 del Tratado de la UE (TUE), dentro del capítulo sobre Política Exterior y de Seguridad Común, se especifica que “los gastos operativos derivados de la aplicación del presente capítulo también correrán a cargo del presupuesto de la Unión, excepto los relativos a las operaciones que tengan repercusiones en el ámbito militar o de la defensa”. Así pues, no se puede utilizar el presupuesto de la Unión para operaciones militares. Tampoco puede la UE adquirir o poseer recursos militares propios, pues esos recursos deben proceder de los Estados miembros (Art. 42.3 del TUE).

Se ha intentado esquivar estas limitaciones mediante mecanismos extrapresupuestarios, como el antiguo Athena, o el actual Fondo Europeo de Apoyo a la Paz. Se trata de sistemas limitados y externos a la UE, que pueden servir para financiar gastos comunes en operaciones o adquirir capacidades militares para cedérselas a otros países (como ha sido el caso de Ucrania), pero difícilmente pueden utilizarse como base para financiar unas fuerzas armadas europeas.

Defensa común europea y la OTAN

Finalmente, el sentido de una defensa común europea siempre ha sido puesto en cuestión ante la existencia de la OTAN. Aunque la Alianza mantiene una preocupante dependencia de la potencia militar norteamericana, algunos países la ven más fiable que una Unión Europea sin un liderazgo claro, con unas capacidades militares limitadas y unos sistemas de decisión especialmente farragosos. Sólo la invasión rusa de Ucrania en 2022 dejó en evidencia el retraso que la UE ha acumulado en defensa, y solo la segunda presidencia de Donald Trump en Estados Unidos ha demostrado que el aliado norteamericano puede no ser tan fiable como se suponía.

«El sentido de una defensa común europea siempre ha sido puesto en cuestión ante la existencia de la OTAN»

La OTAN posee tres ventajas innegables sobre la Política Común de Seguridad y Defensa: existe desde hace casi 80 años, cuenta con el indiscutido liderazgo de Estados Unidos y resulta relativamente cómodo pertenecer a la organización, que no requiere las renuncias en soberanía que exige la UE. Por el contrario, su gran problema es que la dependencia de Estados Unidos coloca a Europa en una situación de subordinación a Washington muy poco deseable, que también fomenta sentimientos negativos al otro lado del Atlántico, donde buena parte de la opinión pública está convencida de que la OTAN es una gran estafa al pueblo norteamericano.

No obstante, algunos de los argumentos que se utilizan para desacreditar a la defensa europea frente a la OTAN son endebles, como es el caso de la posible duplicación de capacidades. Las capacidades que actualmente poseen los miembros de la UE, que son además miembros de la Alianza (23 de 27), se reparten según las circunstancias entre las necesidades nacionales, las de la OTAN y las de la UE, sin que eso implique ninguna duplicación. Lo que ocurriría con una defensa europea propia no sería muy diferente. De hecho, un sistema militar europeo integrado reforzaría, más que debilitar, a la Alianza Atlántica, aunque habría que realizar modificaciones en la organización para determinar la fórmula de representación de la UE y la de sus Estados miembros.

No obstante, pese a que la competición con la OTAN tiene más de mito que de realidad, la Alianza sigue considerándose más fiable y menos comprometedora que una Europa de la Defensa. Aunque la actual presidencia norteamericana está inclinando la balanza hacia los que defienden la autonomía estratégica europea, este debate se prolongará probablemente durante largo tiempo.

¿Unas fuerzas armadas comunes europeas?

La creación de unas fuerzas armadas comunes europeas puede abordarse a través de cuatro enfoques principales: la disolución de los ejércitos nacionales y fusión en una única fuerza común, la coexistencia de una fuerza común con los ejércitos nacionales, la mejora de la interoperabilidad entre las fuerzas armadas actuales y la combinación de interoperabilidad con la generación de capacidades comunes adicionales.

La primera opción, la fusión total, representa una cesión absoluta de soberanía a la Unión Europea. Este modelo implicaría la integración de todas las capacidades militares en unidades multinacionales, requiriendo el dominio de una lengua común y el desplazamiento del personal a diferentes países, lo que generaría dificultades culturales y operativas. Además, la industria de defensa europea debería concentrarse en empresas paneuropeas, lo que podría provocar conflictos entre los Estados por la preservación de su industria nacional. Para reducir estos problemas, los países podrían especializarse en capacidades militares específicas, lo que facilitaría la coordinación interna, pero exigiría que todas las operaciones conjuntas involucraran al conjunto de Estados miembros de la Unión. La delegación total de la seguridad en la UE sería problemática para Estados con amenazas específicas.

La segunda opción, la creación de fuerzas comunes sin eliminar los ejércitos nacionales, permitiría a los Estados mantener su autonomía militar, mitigando preocupaciones de seguridad. No obstante, surgirían conflictos derivados de la necesidad de priorizar la financiación y la dotación de personal entre las fuerzas comunes y los ejércitos nacionales, probablemente favoreciendo estos últimos en detrimento de las unidades compartidas. Además, los desafíos de integración persistirían, reduciendo la eficacia operativa de la fuerza común.

La tercera opción, la mejora de la interoperabilidad, es un proceso más rápido y pragmático, y se enfoca en la normalización de doctrinas y procedimientos. La adopción de estándares de la OTAN sería una solución eficiente para mejorar la cooperación. También se necesitaría una simplificación de la amplia variedad de sistemas de armas utilizados por los diferentes países y una estructura de mando unificada, lo que implicaría una reforma del actual diseño militar de la UE, reforzando notablemente sus capacidades de planeamiento y conducción y de generación y armonización de doctrina y procedimientos. No obstante, la interoperabilidad de las fuerzas existentes, por sí sola, no garantizaría la seguridad de la Unión, dado que los largos años de restricciones presupuestarias han reducido capacidades militares esenciales en Europa. Algunas de estas capacidades pueden recuperarse a nivel nacional, pero reconstruir otras particularmente costosas exigirían probablemente esfuerzos conjuntos.

La cuarta opción combinaría la mejora de la interoperabilidad con el desarrollo de capacidades militares comunes para suplir carencias estratégicas que no pueden aportar actualmente las fuerzas nacionales existentes. Estas capacidades incluyen sistemas avanzados como aviones de alerta temprana (AWACS), satélites de observación y comunicación, defensas antimisiles balísticos y, quizá, portaaviones y otras plataformas navales. La generación de estas capacidades podría darse de manera exclusivamente común o coexistiendo con capacidades nacionales (caso de los AWACS, los portaviones o satélites, sistemas de los que Francia ya dispone en pequeño número), según las necesidades operativas y presupuestarias. Si bien la interoperabilidad mejorada fortalecería la cooperación entre los ejércitos europeos, sería insuficiente si no se desarrollaran estas capacidades estratégicas adicionales.

Dado el contexto actual, la mejora de la interoperabilidad se presenta como la opción más viable a corto plazo (podría emprenderse casi inmediatamente), seguida por la creación de capacidades militares compartidas a medio plazo para fortalecer la defensa europea. Eventualmente, la UE podría decidir avanzar hacia una de las dos opciones de integración total.

Conclusiones

Aunque el germen de una integración en materia de seguridad ha sido una constante en la evolución política de la Unión Europea desde sus orígenes, la realidad es que Europa no podrá desarrollar algo similar a una defensa común, y menos unas fuerzas armadas europeas, hasta que no reforme los tratados para eliminar los obstáculos legales. El momento actual exige probablemente un esfuerzo de renovación como el que se produjo en 1992 en Maastricht o en 2009 en Lisboa, pero no parece probable que se abra oficialmente el debate sobre esta reforma hasta que no exista una seguridad razonable de que existe consenso para su aprobación.

​En realidad, para que las fuerzas militares de los Estados de la UE puedan actuar de manera integrada, no es necesario organizar unas fuerzas armadas puramente europeas. Unos sistemas de mando y control, doctrina y estandarización como los que posee la OTAN serían suficientes. A lo largo de la historia, ejércitos de diferentes países han podido actuar juntos simplemente reforzando los elementos que facilitan su interoperabilidad. Un escenario que contemple a corto plazo una mejora de la capacidad de ejecutar operaciones comunes empleando fuerzas de los distintos Estados miembro, complementada con el desarrollo progresivo de capacidades comunes a medio y largo plazo parece, de momento, la opción más practicable. Unas fuerzas europeas razonablemente interoperables, que puedan actuar con el apoyo de capacidades operacionales y estratégicas comunes, supondrían un avance notable respecto a la situación actual, permitiendo un nivel de eficacia similar al actual de la OTAN, sin crear los recelos, suspicacias y miedos que la pérdida de soberanía de los Estados puede provocar.

Eso no significaría la renuncia a un ejército europeo integrado, pero sí que situaría el logro de ese objetivo en un futuro lejano. Sencillamente, hace falta tiempo y, sobre todo, que la UE se desarrolle mucho más en aspectos como la política exterior, los mecanismos de decisión o las políticas industrial y fiscal, antes de intentar abordar una integración militar. Quizás lo más importante para ello sea que se llegue a consolidar un sentimiento colectivo de pertenencia a una Europa unida, por la que valga la pena sacrificarse y luchar. Sin esto, ningún sistema de defensa, por integrado y moderno que sea, tendrá verdadero valor.