El TJUE y el control judicial de las sanciones

La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) demanda, quizá más que nunca, instrumentos eficaces. El control judicial de las medidas restrictivas, que afectan a los derechos individuales, constituye una nota esencial del Estado de Derecho. La tensión entre ambas exigencias, igualmente apremiantes, constituye el marco de este libro de la diplomática y doctora en Derecho por la Universidad de Salamanca Ana Hernández Sierra.

La complejidad del entramado normativo en el que se adoptan las sanciones –“decisiones de política exterior plasmadas en actos jurídicos”– dificulta la valoración de las resoluciones judiciales que las revisan. En ese proceloso océano, este libro constituye una excelente bitácora, no solo para juristas especializados, sino también para quienes necesiten comprender el funcionamiento de las sanciones.

Hasta donde alcanza nuestro conocimiento, no se han publicado otras obras que sistematicen la totalidad de la jurisprudencia europea sobre sanciones. La tesis doctoral de la que nace este trabajo fue dirigida por el juez del Tribunal General J. M. Pérez de Nanclares. Su estructura pone de manifiesto el rigor exhaustivo de un trabajo académico sustentado en el análisis de fuentes directas –más de 500 sentencias– y una amplia bibliografía. Pero, junto a ese rigor metodológico, el libro revela una fina sensibilidad política, propia de quien ha trabajado junto al director político del Servicio Europeo de Acción Exterior durante los años de mayor proliferación de las sanciones europeas y encabeza hoy la Subdirección General de PESC del Ministerio de Asuntos Exteriores.

En la Unión Europea –y también en el Reino Unido–, el crecimiento exponencial de las sanciones ha venido acompañado de un notable aumento de la litigiosidad. No sucede lo mismo en otros Estados y organizaciones internacionales emisores de sanciones, donde las vías de recurso resultan menos accesibles. Las medidas restrictivas constituyen hoy uno de los ámbitos de mayor actividad del Tribunal General. La progresiva adaptación del Consejo a los criterios depurados por el Tribunal reducirá probablemente el incremento de los litigios, pero la producción jurisprudencial ya es abundante y de gran relevancia. La autora califica como una “revolución discreta” el impacto de esta intensa actividad del TJUE en la configuración de la PESC.

El libro analiza la interpretación evolutiva de la competencia del TJUE en materia de PESC. Ofrece, además, un completo status quo ante de los recientes cambios sustanciales que han modulado la exclusión general de jurisdicción prevista en los Tratados, de la que únicamente las sanciones quedaban inicialmente exceptuadas. Hernández Sierra critica la falta de precisión del alcance de esta excepción y sostiene que se habría ganado en claridad si se hubiera autorizado expresamente, en materia de sanciones, el recurso por todas las vías procesales. Para ello examina las condiciones –con especial atención a la legitimación activa– en las que, además del recurso de anulación, el Tribunal ha admitido cuestiones prejudiciales de validez e interpretación y la acción de indemnización por daños.

La autora describe cómo el Tribunal se autolimita para respetar el margen de discrecionalidad propio de los actos de gobierno, tanto en la decisión de adoptar las sanciones como en el diseño de las medidas o en las designaciones concretas. Al mismo tiempo, sintetiza la ampliación de su tutela sobre aspectos como la obligación de motivación –lo que, según sostiene, ha contribuido a reducir las anulaciones gracias a las mejoras técnicas introducidas por el Consejo–, la proporcionalidad, la calidad de la prueba –ámbito en el que aprecia una tendencia hacia un control más intenso de las fuentes– y la proscripción de la desviación de poder. Completan este panorama la obligación de revisión periódica de las medidas y otros aspectos formales, como la publicidad o el acceso al expediente.

Hernández Sierra atribuye acertadamente un importante valor legitimador al correcto ejercicio del control judicial de las sanciones. Desde esa convicción, propone mejoras como la necesidad de formalizar la comunicación entre las personas designadas y el Consejo. Asimismo, advierte de que, en el control del respeto de los derechos fundamentales, las argumentaciones basadas en la preservación de su contenido esencial podrían resultar insuficientes en el futuro, ante el creciente alcance y complejidad de las medidas restrictivas.

Hasta la fecha, ninguna resolución judicial ha declarado la ilegalidad de los criterios de designación, en parte debido a diversos obstáculos procesales. Sin embargo, la autora sostiene, con sólidos fundamentos, que no puede descartarse la futura incorporación del principio de “criterio pertinente” a los parámetros de control, en línea con las resoluciones que han revertido presunciones como la de la vinculación de los empresarios con el régimen en las sanciones relativas a Siria o Rusia, o la relevancia atribuida a los vínculos familiares en el asunto Prigozhina. Más discutible parece, en cambio, la posibilidad que la doctora Hernández Sierra contempla de que algún día pudiera llegar a admitirse el recurso por inacción; esa hipótesis resulta algo remota, dada la estrecha vinculación de esta materia con el domaine réservé de la acción exterior.

En suma, este libro ofrece un análisis sólido, exhaustivo y oportuno de la contribución del TJUE al desarrollo de este ámbito de la PESC, poniendo de relieve su papel como “responsable del control del pasado con proyección hacia el futuro”.