El frágil rejuvenecimiento de la OTAN

A medida que se acerca el 75 aniversario de la OTAN, la alianza parece haber encontrado un aliento renovado. La guerra de Rusia a Ucrania ha recordado a muchos la continua vulnerabilidad de Europa y, en consecuencia, el valor estratégico de una alianza de seguridad transatlántica permanente. Los aliados, de momento, siguen unidos en su apoyo a Ucrania, y la incorporación de Finlandia y Suecia promete aumentar significativamente el peso militar de la OTAN. Una agenda cada vez más amplia que ahora incluye incluso la protección de infraestructuras críticas y la seguridad climática -un testimonio más de la vitalidad de la OTAN. Las acusaciones de que la OTAN estaba “descerebrada”, en palabras de Emmanuel Macron, parecen ahora ecos de un pasado lejano.

Desgraciadamente, la imagen de una OTAN vigorizada oculta una verdad incómoda: la OTAN adolece de una serie de retos estructurales que urge abordar. Las incertidumbres que rodean el futuro del compromiso de Estados Unidos con la OTAN, un debate errático sobre la disuasión y un estrecho enfoque en la contención de Rusia amenazan con hacer que el actual rejuvenecimiento de la Alianza sea efímero. Añadir cada vez más puntos a la agenda de la OTAN no servirá de mucho si los países miembros siguen sin ponerse de acuerdo sobre los fundamentos de su alianza.

Supuestos destrozados

La actual preocupación de la OTAN por restaurar su capacidad de disuasión y proporcionar apoyo a Ucrania ofusca el hecho de que los principales supuestos en los que se había basado su evolución tras la guerra fría se han demostrado erróneos. Sobre todo, que Rusia seguiría siendo esencialmente benigna; que una nueva arquitectura de seguridad euroatlántica podría basarse en la extensión gradual de las instituciones occidentales; y que, con una Europa “entera y en paz”, la futura legitimidad de la OTAN se obtendría en gran medida de las operaciones de gestión de crisis en el exterior. Todas ellas se han derrumbado bajo el peso de los acontecimientos del mundo real.

La guerra del presidente Vladimir Putin contra Ucrania reveló que las esperanzas occidentales sobre una modernización y democratización gradual de Rusia eran demasiado optimistas. Rusia sigue siendo un Estado autoritario que no solo está desafiando la ampliación de instituciones occidentales como la OTAN y la Unión Europea, sino que está intentando hacer retroceder algunos de los avances clave desde principios de la década de 1990. Por último, la predicción de que la OTAN tenía que irse “fuera de la zona o fuera del negocio” quedó enterrada por la retirada de los aliados de Afganistán en 2021. Los decepcionantes resultados de esta misión -muy parecidos a los de la operación de 2011 en Libia- revelaron que el compromiso militar de la OTAN nunca se tradujo en una influencia política seria ni en avances sobre el terreno. Como resultado, la probabilidad de que la OTAN emprenda otra operación a gran escala como el despliegue de las fuerzas de la ISAF en Afganistán parece remota.

El final del proyecto gemelo de la OTAN

En resumen, lo que empezó a mediados de los noventa como un prometedor “proyecto gemelo” de ampliación del número de miembros de la OTAN así como de sus misiones ha seguido su curso. Por mucho que uno pueda alegrarse de la nueva relevancia de la OTAN como consecuencia de la agresión rusa, los días en los que los aliados utilizaban a la OTAN como agente de un cambio político positivo en el área euroatlántica han pasado. La OTAN está volviendo a sus raíces de disuasión y defensa de la Guerra Fría, y le queda poco margen para perseguir grandes designios políticos. Enfrentada a una crisis de seguridad europea que pocos habían previsto, y que puede prolongarse al menos mientras Putin siga en el poder, la OTAN está dando vueltas en círculos.

Y aún hay más. La presidencia de Donald Trump ha demostrado que Estados Unidos -el único miembro verdaderamente indispensable de la OTAN- se ha convertido en un lastre potencial para la seguridad. Las opiniones despectivas del ex presidente Trump sobre los aliados, como aprovechados que intentan “fastidiar “ al contribuyente estadounidense, están ahora profundamente arraigadas en gran parte del sistema político nacional. Un observador de la OTAN estadounidense hace unos 20 años describía que “los republicanos realmente creemos que somos dueños de la OTAN”, pero esto ya no se aplica a la realidad política de Washington. Para muchos, la OTAN se ha convertido en algo opcional. A pesar de la postura pro OTAN de la administración Biden, a partir de ahora la OTAN vivirá bajo la espada de Damocles de una posible retirada de EEUU, una situación históricamente única.

«Aunque la alianza atlántica no suponga una amenaza militar objetiva para Rusia, sigue siendo un desafío permanente para su autoimagen como gran potencia»

Una ampliación agotada

El proceso de ampliación de la OTAN tras la guerra fría también ha alcanzado un punto de inflexión. Lo que inicialmente fue un éxito, ocultaba el hecho de que Rusia nunca lo consintió, y que Moscú sigue aferrado a un concepto de política exterior que considera las esferas de influencia como vitales para su seguridad nacional. El planteamiento de la OTAN, por el contrario, sigue basándose en el principio de que cada país soberano tiene derecho a elegir libremente sus alineamientos de seguridad. Las preocupaciones rusas sobre el “cerco” se tuvieron en cuenta organizando la ampliación de una forma militarmente “suave”, por ejemplo, sin el despliegue de fuerzas de combate sustanciales o armas nucleares en el territorio de los nuevos miembros de la OTAN. Solo después de la anexión ilegal de Crimea por parte de Rusia en 2014, los aliados acordaron mantener una modesta presencia militar en el este. Sin embargo, aunque la alianza atlántica no suponga una amenaza militar objetiva para Rusia, sigue siendo un desafío permanente para la autoimagen de ese país como gran potencia.

El dilema es evidente. La OTAN no puede dar marcha atrás en su política de “puertas abiertas”, pues relegaría a los vecinos de Rusia a una zona de soberanía limitada y los mantendría como rehenes de los designios políticos de Moscú. Al mismo tiempo, mantener en marcha el proceso de ampliación aumenta el precio para la OTAN y Occidente: incrementa aún más el antagonismo con Rusia, que sigue siendo la variable de seguridad más importante de Europa. Las esperanzas de que un nuevo gobierno ruso pueda mostrar una actitud más relajada respecto a la ampliación de la OTAN probablemente se vean frustradas. Incluso una Rusia post-Putin se resistirá a la expansión de una alianza militar dominada por EEUU que, según sus propias palabras, es “la más fuerte del mundo”.

Nuevos retos de defensa

Al mismo tiempo, cuando se trata de la misión principal de la OTAN, la disuasión y la defensa, el debate se ha vuelto excesivamente alarmista. El uso de la lógica del peor de los casos -a menudo sin ningún contexto político plausible- sobrevalora tanto las capacidades militares rusas como las intenciones malignas del país respecto a la OTAN (en contraposición a los antiguos “países cercanos” de Rusia, como Ucrania y Georgia), al tiempo que resta importancia a la disuasión de la OTAN.

Tales puntos de vista también confunden la voluntad de Rusia de atacar a algunos de sus vecinos no pertenecientes a la OTAN con una voluntad de atacar a la OTAN propiamente dicha, ignorando la naturaleza fundamentalmente diferente de tales conflictos. Un confuso debate sobre las “amenazas híbridas” aumenta aún más el alarmismo, pues implica que la OTAN ya está “en guerra”. El nerviosismo resultante -que puede tener más que ver con los temores occidentales generales de declive que con peligros claros y actuales- no favorece una evaluación sensata del futuro de la OTAN.

Un análisis ponderado de los dilemas actuales de la OTAN no sugiere que la alianza esté condenada. Ningún aliado importante (con la excepción de algunas voces norteamericanas mencionadas anteriormente) cuestiona seriamente la importancia de la OTAN, y todos los gobiernos aliados son conscientes de las ventajas que ofrece el marco de la Alianza en términos de protección militar y previsibilidad política. Por lo tanto, mientras los aliados estén interesados en general en una OTAN fuerte y en una relación transatlántica sólida, la existencia futura de la OTAN sigue estando asegurada. Sin embargo, si la alianza quiere volver a convertirse en un “agente de cambio” y no en un mero baluarte militar contra Rusia, necesita abordar de frente tres cambios interrelacionados:

Revigorizar la relación transatlántica de seguridad

En primer lugar, dadas las preocupantes tendencias del sistema político estadounidense, la estabilización de la relación de seguridad transatlántica debe ser la prioridad número uno de la OTAN. Un elemento clave de ese planteamiento es un mensaje convincente de Europa y Canadá respecto a las perennes demandas de EEUU de un reparto más justo de la carga de la defensa transatlántica. Aunque muchos aliados han empezado a aumentar sus presupuestos de defensa desde 2014, las cifras siguen sin satisfacer las propias ambiciones declaradas de la OTAN, y mucho menos las expectativas de EEUU. En resumen, los aliados necesitan hacer aún más.

Al mismo tiempo, necesitan calibrar cuidadosamente su mensaje. Por ejemplo, no es probable que los clamores europeos de “autonomía estratégica” resuenen entre el público estadounidense. A la vista del gasto actual en defensa de Europa, esa retórica autoafirmativa suena hueca. Al fin y al cabo, si los europeos no cumplen en el marco de la OTAN, tampoco lo harán en el de la UE.

Garantizar el interés continuado de Estados Unidos en la OTAN y en Europa no solo será importante para el futuro de Ucrania o para construir una postura de defensa más fuerte frente a Rusia. También será importante para la evolución más amplia de Europa. Por ejemplo, si surgiera una Rusia post-Putin, lo más probable es que un nuevo gobierno en Moscú tendiera primero la mano a Washington antes que a Bruselas. Hacer frente al ascenso de China también requerirá unas relaciones transatlánticas de confianza, ya que EEUU y sus aliados bien podrían discrepar sobre el grado de confrontación que deberían adoptar frente a Pekín. Dado que solo unos pocos aliados tienen intereses de seguridad firmes en la región Asia-Pacífico, además de las capacidades militares para estar permanentemente presentes allí, las discusiones difíciles sobre el futuro de la OTAN en esa región parecen casi inevitables.

Además, una agenda de la OTAN centrada en EEUU debería implicar un esfuerzo de diplomacia pública que sitúe al cuerpo político estadounidense a izquierda, derecha y centro. En particular, debería incluir un esfuerzo aún mayor para identificar y apoyar a los medios de comunicación estadounidenses que defienden la OTAN. Que los europeos les digan a los norteamericanos lo mucho que aprecian el papel de EEUU resulta útil, pero insuficiente. Los argumentos a favor de la OTAN son mucho más convincentes si los exponen los observadores estadounidenses, que explican a sus compatriotas por qué los estrechos vínculos de seguridad con Europa siguen constituyendo un interés estratégico clave para EEUU.

Llevar a cabo un debate más inteligente

En segundo lugar, la OTAN necesita llevar a cabo un debate mucho más exhaustivo sobre la disuasión, tanto convencional como nuclear. Aunque el redescubrimiento por parte de la OTAN de la importancia de la disuasión después de 2014 fue necesario y oportuno, el debate sobre ese concepto sigue siendo lamentablemente inadecuado.

Dado que la disuasión solía ser el paradigma central que guiaba el planteamiento de la OTAN en materia de seguridad durante la Guerra Fría, la Alianza ha cultivado el reflejo de buscar una solución disuasoria para casi cualquier problema. Prueba de ello es, entre otras cosas, la tendencia a vincular las “nuevas” amenazas (cibernéticas, híbridas, espaciales) a una respuesta basada en el Artículo 5, con la esperanza de que esto envíe un mensaje de disuasión más fuerte.

Que tales planteamientos funcionen es, en el mejor de los casos, dudoso. Por ejemplo, el creciente número de acciones híbridas contra los aliados sugiere que, en primer lugar, la disuasión no está funcionando. La debilidad del debate sobre la disuasión se manifiesta también en el uso de hipótesis incuestionables, como la existencia de las aparentemente impenetrables “Burbujas Anti-Acceso/Denegación de Área (A2/AD)” rusas, que la guerra de Ucrania reveló rápidamente como exageradas.

Sin embargo, la laguna más importante en el actual debate es la falta de precisión respecto a los intereses del adversario. Por ejemplo, la frecuente suposición de que una OTAN militarmente más fuerte podría haber disuadido a Rusia de tomar Crimea en 2014 o de invadir Ucrania en 2022 muestra una comprensión demasiado simplista -y por tanto engañosa- de la situación.

Tales puntos de vista sitúan el comportamiento y la resolución occidental en el centro de la historia, y hacen que el comportamiento ruso aparezca meramente como una función de las políticas occidentales. Reducen a Moscú a un simple depredador oportunista que ataca cuando y donde la negligencia occidental se lo permite. Pero lo más importante es que la idea de que la OTAN podría haber disuadido a un tercero de atacar a otro tercero ignora la dimensión política: La voluntad rusa de asumir riesgos para impedir la integración de Ucrania en Occidente era mucho mayor que los intereses aliados en entrar en guerra por un país no perteneciente a la OTAN.

Mientras el debate sobre la disuasión siga estancado en las emociones y en suposiciones no demostradas, la OTAN no solo correrá el riesgo de perder la esencia de la disuasión frente a Rusia, sino que además estará mal preparada para enfrentarse a los nuevos retos de disuasión planteados por otros actores, como China.

Objetivos de seguridad más amplios

En tercer lugar, la OTAN debe replantearse su papel en la construcción de una nueva arquitectura de seguridad europea. El viejo mantra de que la seguridad en Europa solo podía construirse junto a Rusia no puede seguir siendo el principio rector de las políticas occidentales. En un futuro previsible, la seguridad europea tendrá que organizarse contra Rusia.

«Convertir de nuevo a la OTAN en la institución “monotemática” que solía ser durante la Guerra Fría podría acelerar el distanciamiento de los aliados del sur, preocupados por otros retos de seguridad»

Sin embargo, esto no debe malinterpretarse como una excusa para que la OTAN se centre únicamente en restaurar su poder militar. Rusia -antes y aún más después de su guerra contra Ucrania- sigue siendo muy inferior a la OTAN, lo que hace que un asalto directo a la alianza parezca bastante improbable. Además, un alarmismo excesivo corre el riesgo de alienar a parte de la propia población de la OTAN, que puede no sentirse en absoluto tranquilizada por el deseo de la Alianza de responder a las proezas militares rusas, sobre todo si esta respuesta conlleva la dimensión nuclear. Por último, convertir de nuevo a la OTAN en la institución “monotemática” que solía ser durante la Guerra Fría podría acelerar el distanciamiento de los aliados del sur, preocupados por otros retos de seguridad aparte de Rusia.

Aunque una agresión directa de Rusia contra la OTAN pueda parecer remota, quedan otros retos, como los intentos de Moscú de subyugar a los países de su “zona de intereses privilegiados”, su apoyo a regímenes dudosos en África y Oriente Medio y su poder de veto en el Consejo de Seguridad de la ONU. Sin embargo, este conjunto de desafíos sugeriría que Occidente siguiera buscando el diálogo con Moscú. Incluso en el caso de Ucrania, donde el comportamiento de Rusia ha destruido su credibilidad como garante de las normas acordadas, una solución duradera requerirá algún tipo de acuerdo con Rusia, a pesar de las garantías de seguridad occidentales o incluso del ingreso de Ucrania en la OTAN.

Está claro que la OTAN es un marco demasiado estrecho para un diálogo de este tipo. Su obsesión con Rusia, así como la falta de incentivos positivos que podría ofrecer a cambio de la cooperación de Rusia, hacen que la OTAN no sea adecuada para una labor tan compleja. Solo un esfuerzo diplomático por parte de EEUU y los principales aliados europeos puede mantener una conversación a largo plazo sobre el futuro de la seguridad europea.

Sin embargo, la OTAN puede crear unas condiciones que ayuden a esa conversación en vez de entorpecerla. Aunque no puede renegar de compromisos anteriores, como el de las “puertas abiertas”, sí puede optar por aplicar esas políticas de un modo -y a una velocidad- que al menos minimice las fricciones que probablemente provoquen. Del mismo modo, debería abstenerse de tomar decisiones que, aunque no sean de interés vital para los aliados, puedan cruzar ciertas “líneas rojas” de Rusia, y posiblemente otras (las advertencias de Bill Burns, entonces embajador de EEUU en Moscú, de principios de 2008 siguen siendo pertinentes).

Una política tan ilustrada requeriría una conciencia aguda por parte de los aliados de que las propias acciones de la OTAN pueden a veces provocar consecuencias no deseadas. También requeriría ser conscientes de que el éxito histórico de la OTAN a la hora de evitar que la guerra fría se calentara no se debió simplemente a sus capacidades militares, sino a la combinación de disuasión militar y esferas de interés mutuamente reconocidas. Por eso, aunque descartar estas últimas por anacrónicas e inmorales resulta totalmente legítimo, también significa que la seguridad pasa a depender totalmente de la disuasión militar. Es dudoso que la mayoría de los aliados, incluido un Estados Unidos cada vez más sobrecargado, se sientan dispuestos a asumir esta responsabilidad.

Dar forma a la paz

El ataque de Rusia a Ucrania ha provocado el rejuvenecimiento de la OTAN. Sin embargo, si los aliados no abordan los principales retos internos de la OTAN, como el incierto papel de Estados Unidos, el confuso debate sobre la disuasión y la falta de una visión más amplia de la seguridad europea, este rejuvenecimiento podría ser efímero. El enfoque único en disuadir a Rusia puede ser tolerable a corto plazo, pero pronto irá en contra de los intereses estratégicos de muchos aliados, que quieren que la OTAN sea una alianza que no solo mantenga la paz, sino que también intente darle forma.

Artículo traducido del inglés de la web de Internationale Politik Quarterly.

Actividad subvencionada por la Secretaría de Estado de Asuntos Exteriores y Globales.