¿Fracasará Europa?

El malestar de la unificación europea radica en su carácter incompleto. Su nivel de organización es alto, su densidad normativa aún mayor a los ojos de muchos, y su marco jurídico ocupa miles de páginas; y, sin embargo, la Unión Europea sigue siendo un torso al que le faltan instrumentos esenciales para preservar el bienestar y la seguridad de los pueblos de Europa. El mercado único, por ejemplo, está inacabado; carece de un mercado de capitales común o de plena competencia comercial para la UE. No existe un mercado único para equipos de defensa y apenas existe una contratación pública común, tampoco una protección fronteriza común efectiva, ni una política de inmigración común, ni una política de defensa común… Por no hablar de unas fuerzas armadas integradas.

Tras el fin de la división del continente, el magnetismo de la UE dio un impulso inimaginable a la idea de la integración. Se habló mucho de la nueva Europa, incluso cuando los tratados de reforma que siguieron al Tratado de Maastricht fracasaron en cuanto a fondo o forma. Pero cada vez hubo menos grandes ideas y grandes acciones. La retórica festiva de las reuniones europeas sigue existiendo, pero hoy en día apenas inspira a nadie. La crisis financiera y de deuda soberana de 2008, la crisis migratoria de 2015, la pandemia de COVID-19 de 2020: cada uno de estos desafíos desencadenó intensos procesos políticos y numerosas decisiones de crisis, pero no se logró ni se intentó seriamente fortalecer de manera duradera la eficacia de Europa, una unión más estrecha o una integración más profunda. Evitar el fracaso fue un éxito suficiente para los actores. Por lo tanto, Europa no ha estado preparada para enfrentar la doble agitación de su entorno.

Cohesión o fragmentación

Por un lado, el giro geopolítico de Rusia contra Europa y Occidente expone y exacerba el problema de la incompletitud de Europa. No es un proceso aislado, sino parte de una agitación global: la primacía del poder sobre la ley y la búsqueda del interés propio a expensas del equilibrio de intereses están superponiéndose a la idea de orden basada en valores y reglas que había regido las relaciones internacionales hasta hace poco. Los principales Estados rivales con un poder militar, una fortaleza económica o unos recursos superiores están transformando la comunidad internacional y sus estructuras de cooperación y alianzas.

Los actores poderosos prefieren las relaciones bilaterales, que pueden dominar más fácilmente, en lugar de los procesos multilaterales. La rivalidad con otras potencias los lleva a cálculos de suma cero. La agenda a menudo revisionista de estas potencias, la escalada de la confrontación entre algunas de ellas y la entrada de Estados Unidos en este círculo pueden romper la unificación de Europa. Por primera vez desde la década de 1950, el fracaso y la desintegración de la Unión Europea parece ser un escenario realista.

Por otro lado, el equilibrio entre integración y fragmentación, que John Lewis Gaddis reconoció ya en 1991 como la nueva dicotomía tras el fin de la confrontación entre bloques, ha cambiado drásticamente en la última década. Gaddis esperaba la fragmentación principalmente como resultado de tres fuerzas motrices: En primer lugar, de un viejo-nuevo nacionalismo, en términos económicos del nuevo proteccionismo y culturalmente de la intensificación de las diferencias religiosas; hoy en día probablemente se hablaría más ampliamente de movimientos identitarios. Gaddis describe estas fuerzas como mucho más antiguas que las de la integración, por lo que incluso en el momento del triunfo occidental, no considera que este último esté asegurado de forma permanente.

Hoy en día, el concepto, el impulso y la aceptación de la integración han perdido terreno en la sociedad, el mundo empresarial y la política. En este contexto, la Europa institucionalizada también puede desintegrarse desde dentro, ante una clase política que ya no sabe adónde debe conducir la Unión, y ante unas sociedades europeas que no quieren aceptar o no comprenden el impacto de la política de poder crudo y el nacionalismo populista en su cohesión.

Hoy en día, una Europa unida se enfrenta al doble riesgo de esta fragmentación. En ningún momento desde la década de 1950 la dinámica centrífuga ha sido más fuerte y más visible que ahora. Mientras que las instituciones y los procesos funcionan como de costumbre, los cimientos de la integración se están erosionando bajo la superficie. Cinco cambios marcan la lenta decadencia.

1. La falta de una idea de integración

A lo largo de las diversas etapas de su desarrollo, la integración europea nunca fue un proceso autosostenido, sino siempre el resultado de una negociación en la que se aunaron diferentes intereses y objetivos. En este sentido, la visión de una formación progresiva de una comunidad sirvió de guía. El hecho de que los tratados definieran la “finalidad” de manera bastante vaga no supuso ningún problema, siempre y cuando las opciones para completarla siguieran presentes en el debate político europeo.

«Hoy imperan las reglas de la gestión política pragmática, sin objetivos a largo plazo»

Sin embargo, desde el cambio de siglo, esta presencia se ha ido evaporando cada vez más. El discurso de apertura del entonces ministro de Asuntos Exteriores alemán, Joschka Fischer, sobre la integración europea en la Universidad Humboldt de Berlín en mayo de 2000 marcó el final del debate en Alemania. En 2004, con el fracaso del Tratado Constitucional, la visión de una “unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa”, tal como se establece en el artículo 1 de los tratados existentes, había desaparecido del debate político europeo. Ahora, solo aparece en ceremonias, discursos de entrega de premios y acuerdos de coalición.

En su lugar, imperan las reglas de la gestión política pragmática, sin objetivos a largo plazo. Las excepciones son los discursos de apertura ocasionales de los presidentes franceses, pero su impacto sigue siendo limitado porque no encuentran resonancia. Los responsables políticos europeos parecen haber dejado de lado la idea de un gran paso adelante. Como resultado, la integración ha perdido su dimensión estratégica; además, dada la ausencia de objetivos de mayor alcance, ni siquiera los pequeños pasos pueden entenderse y comunicarse en toda su importancia como parte de un camino más amplio.

2. Ausencia de coaliciones para configurar la integración

El desarrollo de la Unión Europea es inconcebible sin coaliciones estables y a largo plazo entre los Estados miembros. El tándem franco-alemán fue indispensable, al igual que la alianza de integración de los países del Benelux y la contribución de Italia. El consenso de los Estados fundadores ha acompañado a la Unión en las etapas de su ampliación, aunque no todos ellos siempre participaron en todas las etapas. Otros estados como España y Polonia se unieron con el tiempo, mientras que Reino Unido y los Estados miembros del norte de Europa participaron activamente en la coalición que dio forma al mercado único.

En la UE de hoy en día, esas coaliciones brillan por su ausencia, dada la gran heterogeneidad de intereses. La gestión política consiste mucho más en formar constelaciones mayoritarias que puedan reunir a diferentes Estados en función de la situación y el expediente. La atención se centra en el análisis de los beneficios. Los grupos ya no se unen para dar forma a una estrategia común, sino para formar coaliciones de veto que tratan de impedir ciertas decisiones o cambios de rumbo.

3. El concepto de soberanismo

Gaddis tenía razón; el nacionalismo ha vuelto a Europa, inicialmente en una variante que parece constructiva al hacer hincapié en la identidad nacional. Fue capaz de crear aceptación y cohesión en las sociedades de Europa Central y del Este ante el impacto del cambio hacia la democracia y la economía de mercado que provocó la agitación social en el antiguo Bloque del Este. Sin embargo, surgieron rápidamente fracturas y conflictos: en la cuestión de la protección de las minorías en varios estados y, a gran escala, en los conflictos de desintegración y las guerras en la antigua Yugoslavia.

Sin embargo, la tendencia resultante hacia la fragmentación siguió siendo limitada, ya que la adhesión a la Unión Europea y a la OTAN encabezó la agenda de política exterior de todos los Estados que habían alcanzado la autodeterminación nacional. Las consecuencias de la integración política supranacional se hicieron más evidentes en la vida cotidiana de los miembros, pero sobre todo en los conflictos y crisis de distribución. Los movimientos y partidos nacionalistas de derecha ganaron peso en muchos de los nuevos miembros recientemente incorporados en Europa oriental y septentrional, pero también en los “antiguos” Estados miembros como Francia con el Rassemblement National (RN), Alemania con la Alternative für Deutschland (AfD), así como en los Países Bajos e Italia.

Lo que estos partidos tienen en común es el énfasis en la soberanía nacional, el deseo de preservar o volver a la toma de decisiones por unanimidad y el principio de que la legislación nacional debe prevalecer sobre la europea. El manifiesto del soberanismo es la deconstrucción de la Unión Europea en una cooperación voluntaria de Estados independientes con sus propias fronteras, sus propias instituciones y su propia moneda.

4. Malestar amplificado por el populismo

La resonancia de los partidos nacionalistas en Europa difícilmente puede explicarse por la coherencia de sus argumentos o el atractivo de las alternativas que ofrecen. Muchas personas en Europa continúan expresando actitudes positivas hacia la UE en las encuestas del Eurobarómetro, y desde 2011/12, estas actitudes incluso han aumentado significativamente, lo cual es sorprendente dado el considerable aumento de voces euroescépticas en el debate público. Esto puede ser un indicio de la creciente polarización en las sociedades europeas, pero también puede apuntar a las experiencias de contingencia de muchas personas en respuesta al enorme aumento de la integración económica, política y social a escala mundial.

La ruptura de las fronteras económicas en la globalización, la ruptura de las fronteras sociales a través de la industria cultural global, la movilidad y la digitalización, así como la ruptura de las fronteras estatales a través de la integración supranacional y la formulación de políticas globales no solo han creado una nueva prosperidad y nuevas oportunidades, sino que también han provocado una pérdida de familiaridad, miedos y crisis de identidad. La integración está provocando lo contrario, al parecer, impulsando conceptos como patria, nación o religión como categorías inmateriales de autodefinición que prometen estabilidad, pertenencia y distinción. El eslogan de la campaña del Brexit, “Take Back Control” (Recuperar el control), resume el malestar por esta ruptura de fronteras.

Es una ironía de la historia que, a los ojos de muchas personas hoy en día, la UE se haya convertido en parte del problema cuando debería ser la solución; concebida como un espacio protector que debería permitir que un grupo fragmentado y a menudo disfuncional de Estados europeos sobreviva en prosperidad y seguridad.

5. Estados Unidos sin un papel europeo

Estados Unidos desempeñó un papel decisivo en la construcción de Europa. Condicionó la provisión de fondos del Plan Marshall a la cooperación entre los estados receptores y, desde la fundación de la OTAN, ha sido la potencia líder indiscutible y garante de la seguridad de los europeos. La estructura intergubernamental de la alianza estaba más en consonancia con las preferencias de la política exterior estadounidense que los elementos supranacionales en desarrollo de la actual Unión Europea.

La relación de Washington con el “otro lugar” en Bruselas siguió siendo ambivalente. La transferencia de soberanía a instituciones conjuntas y el consiguiente poder de negociación de los europeos provocaron los primeros conflictos comerciales ya en la década de 1960. La cuestión del reparto de cargas dentro de la OTAN en el sentido de reducir la carga de EEUU también ha sido una característica de las relaciones transatlánticas durante décadas. Sin embargo, el interés estratégico de Washington en una Europa estable, próspera y cooperativa prevaleció claramente.

El regreso de Donald Trump a la Casa Blanca lo ha cambiado todo. Con él, el cambio en la constelación de las relaciones transatlánticas se está acelerando rápidamente. Para Trump, la UE es un instrumento con el que los europeos se aprovechan económicamente de EEUU, y el mercado único de la UE, con su tamaño y organización, es un arma, especialmente en manos de aquellos miembros de la UE que son grandes exportadores, como Alemania. Las instituciones de la UE dificultan la naturaleza transaccional de su política. El bando de Trump ya celebró el Brexit y apoya a partidos y gobiernos en Europa que son críticos con la UE. El hecho de que los nacionalistas europeos en muchos casos alberguen fuertes resentimientos antiamericanos parece ser secundario para los trumpistas en comparación con la oportunidad de dividir la UE.

Para romper esta comunidad, es probable que la administración Trump recompense a los Estados que se plieguen a sus exigencias con excepciones en la guerra comercial, al tiempo que busca exacerbar el dilema de seguridad de los europeos. En vista del aumento significativo del gasto en defensa, Trump ya ha elevado el objetivo al 5 % del PIB y considera este gasto como una deuda de los europeos con Estados Unidos. En su opinión, esta deuda debería saldarse principalmente mediante compras de armas a gran escala en Estados Unidos. Las conversaciones bilaterales de Trump con Putin, seguidas de las negociaciones iniciales entre los ministros de Asuntos Exteriores en Arabia Saudí, han avivado las preocupaciones tanto en Ucrania como en las capitales europeas sobre un acuerdo sin la participación adecuada de Kiev y Europa.

La administración Trump ha hecho importantes concesiones incluso antes de la apertura de las negociaciones formales de paz. Además, la forma en que el gobierno de EEUU se presentó en la Conferencia de Seguridad de Múnich pareció confirmar una ruptura con la solidaridad transatlántica. Trump quiere dejar de apoyar a Ucrania rápidamente y está tratando de obligar al país a un acuerdo de alto el fuego, algo obvio para el mundo desde el enfrentamiento con Zelenski en el Despacho Oval. Si así se pone fin rápidamente a la guerra rusa contra Ucrania sobre la base del statu quo actual, como ha anunciado Trump, es probable que aumenten considerablemente las percepciones de amenaza en Europa Central y Oriental.

Protección a cambio de dinero, descuentos por lealtad política: esto no solo traería nuevos conflictos a los debates de la UE, sino que también cambiaría el carácter de la alianza militar. En su pronóstico para los próximos años, Thomas Kleine-Brockhoff recientemente caracterizó a estos Estados como un bando de “adaptadores” y contó a Alemania entre ellos, además del flanco oriental. Si aceptan este papel, su debilidad se convertirá en el talón de Aquiles de la UE.

¿Puede la UE sobrevivir hasta el año 2040?

Así pues, el futuro de la Unión Europea no pinta bien, y no solo por el renacimiento de la política de las grandes potencias, la desglobalización y la polarización social. “Bruselas es el nuevo Moscú”, según uno de los lemas del primer ministro húngaro Viktor Orbán, que comparten muchos de sus amigos soberanistas. Orbán alude a lo que él considera la supresión de las capitales nacionales por parte de las instituciones de la UE, así como al destino de la Unión Soviética. La referencia a la nueva Moscú recuerda el famoso ensayo de Andrei Amalrik de 1970 y su tesis de que la URSS perecería debido a su letargo interno en la guerra contra un oponente externo (en este caso, China).

¿Puede sobrevivir Europa siendo tan incomprendida y denigrada por actores clave? Evidentemente, la integración europea es más frágil de lo que muchos esperaban; incluso una estructura tan consolidada y constitucionalmente organizada puede desmoronarse si deja de satisfacer las necesidades, intereses y ambiciones de sus miembros. Sin embargo, las entidades políticas rara vez colapsan tan espectacularmente como lo hizo la Unión Soviética, especialmente cuando se basan en tratados libremente celebrados, fronteras y numerosas formas de participación y control democrático. Pueden seguir existiendo institucionalmente, pero pueden perder su importancia y fuerza vinculante; no pueden evolucionar ni conservar su eficacia, hasta que un día se vuelven completamente obsoletos y solo la naturaleza eterna de su base jurídica les impide desaparecer.

«Si la solidaridad dentro de la UE se rompe, la solidaridad dentro de la OTAN tampoco durará»

Viktor Orbán por sí solo no puede romper la UE, pero la participación de partidos nacionalistas de derecha en cada vez más gobiernos de la UE podría desencadenar esto si, como han demostrado Polonia y Hungría, restringen la separación de poderes y las libertades fundamentales en sus países. También, si como algunos estados miembros de la UE dejan de aplicar la legislación europea y las decisiones mayoritarias en el Consejo o las socavan actuando unilateralmente a nivel nacional. La política de inmigración y asilo y la política exterior de los últimos años ha servido como ejemplo. Si estas tendencias llegan al primer pilar de la UE –el mercado único y la moneda común–, la Unión se verá desgarrada por una plétora de conflictos a múltiples niveles entre las instituciones de la UE y los Estados miembros, así como entre los propios Estados miembros. Se perderá la prosperidad y la seguridad comunes.

Si fracasa la reconciliación estructurada de intereses, la imposición de intereses nacionales destruirá la confianza y la cooperación, y creará nuevas divisiones. Si la solidaridad dentro de la UE se rompe, la solidaridad dentro de la OTAN tampoco durará. En términos de las potencias grandes y medianas en la política mundial, Europa se está quedando pequeña en los enredos de sus intentos de congraciamiento. Un continente de “primeras potencias” definitivamente no puede ser la respuesta al “América primero” de Trump.

El hecho de que este escenario, aunque posible, no parezca muy probable se debe únicamente al equilibrio inherente de una constelación múltiple de actores, que puede amortiguar cambios repentinos y permitir que el impulso disminuya en la duración de los procesos. Sin embargo, esto no debe engañar a nadie sobre los riesgos para la integridad y la cohesión a los que se enfrentan los europeos.

Salidas a la erosión

La política europea debe poner fin a sus disputas tácticas. Hoy en día, la UE está atrapada en una “trampa de desenredo político” (el término modifica el análisis acuñado por Fritz W. Scharpf, que describe el malestar sobre la política de la UE con el término “trampa de la decisión conjunta“), porque los Estados miembros actúan por su cuenta a nivel nacional en situaciones de crisis, como la cuestión del asilo, para imponer soluciones europeas, y estas soluciones son bloqueadas por otros o no se aplican a nivel nacional, lo que a su vez provoca que otros miembros actúen por su cuenta a nivel nacional. Evitar nuevos pasos hacia la integración y hacia una profundización de la UE por temor a crear una brecha ha llevado a un aumento del soberanismo.

En cambio, Europa necesita un nuevo impulso para la integración, porque la capacidad de los europeos para actuar va cada vez más a la zaga de la necesidad de actuar. La UE necesita un nuevo impulso hacia la unión política, necesita un pensamiento estratégico. El desarrollo ulterior debe incluir la clarificación y delimitación de competencias, así como hacer más eficaces los procedimientos mediante la toma de decisiones por mayoría. Se necesita “más Europa”, en particular en la realización de la unión económica y monetaria, en la seguridad interior y en el ámbito general de la inmigración, así como en la política exterior, de seguridad y de defensa.

Esto incluye la cuestión de una defensa común. Descartarla con el argumento de que esto podría poner en duda el papel de EEUU como garante ya no es convincente, porque ahora está claro que está en peligro la solidaridad de Estados Unidos como aliado. Los gobiernos europeos que están preparados para avanzar hacia una defensa conjunta deberían liderar el camino con un concepto estratégico conjunto, adquisiciones conjuntas en un mercado común y fuerzas armadas conjuntas en el flanco oriental, donde el riesgo de una violación de la integridad territorial, política y económica es mayor. Es obvio que también deben actuar en concierto con la OTAN.

Debería considerarse también la posibilidad de que un grupo de Estados impulse la seguridad interna de la zona sin fronteras internas. Al igual que el Acuerdo de Schengen fue inicialmente un acuerdo entre cinco Estados que encontró una solución al margen de los tratados, los bloqueos y los puntos muertos también pueden superarse en otras áreas.

Una nueva política europea

El fortalecimiento de Europa en este sentido solo puede lograrse mediante coaliciones suficientemente estables de Estados europeos dispuestos a actuar. Deben encontrar un nuevo lenguaje para los desafíos a los que se enfrenta Europa, sus objetivos y estrategias, porque las viejas claves no consiguen llamar la atención ni obtener aprobación.

Mucho, si no todo, depende de Alemania. La forma en que los políticos alemanes interpreten la situación en Europa y las conclusiones que saquen determinarán las perspectivas de cualquier coalición que se forme para configurar la política en las áreas mencionadas. Todo el mundo lo ve, excepto los responsables políticos alemanes, encerrados tras sus líneas rojas. Otros estados como Francia o Polonia también son esenciales para una Europa estratégica, pero sin Alemania, prácticamente no hay posibilidad de alcanzar la masa crítica necesaria para el progreso. Si Alemania sigue siendo tan pasiva en materia de integración como lo ha sido hasta ahora, si el gobierno alemán continúa rechazando el progreso variable, entonces otros actores también permanecerán en espera. Una Alemania indecisa paraliza Europa. Si la unificación de Europa se desmorona, Alemania será tanto la principal víctima como la culpable.

Una Europa eficaz es de vital interés para Alemania. El próximo gobierno alemán no debe limitarse a tópicos y vagas declaraciones de intenciones en el acuerdo de coalición. Al igual que Europa necesita un concepto estratégico para su desarrollo futuro, Alemania necesita una estrategia de política exterior, de seguridad y europea. Puede inspirarse en el presidente francés Macron a la hora de formular sus objetivos, pero debe definir por sí misma los pasos operativos y sus propias contribuciones. Una estrategia europea nacional debe ofrecer la formación de asociaciones y coaliciones. Alemania debe asumir el riesgo de que sus propias ideas sean rechazadas y planificar alternativas. Un “directorio” de unos pocos estados grandes no tendrá suficiente peso; otros estados miembros de diferentes áreas de la UE deben ser convencidos para participar.

La abstención del Ministerio de Asuntos Exteriores alemán en cuestiones fundamentales de política europea debe superarse. ¿Dónde más se podría trabajar de manera más coherente y competente en bloques de construcción y asociaciones estratégicas? Alemania necesita un Consejo Nacional para la Estrategia Europea mucho más de lo que necesita un Consejo de Seguridad Nacional bajo la canciller. Una nueva política europea requiere la cooperación estratégica entre los departamentos clave de la cancillería y los ministerios de Asuntos Exteriores, Defensa, Interior, Finanzas y Economía.

No basta con querer una nueva política europea; hay que ponerla en práctica. Con demasiada frecuencia, la acción del gobierno ha estado determinada por la esperanza de que las cosas no salgan tan mal. Esos días han terminado. Están saliendo peor.

Artículo traducido del inglés de la web de Internationale Politik Quarterly (IPQ).