Independencia: emociones y razones

 |  11 de septiembre de 2014

Hay dos motivaciones para pedir la independencia de Catalunya: la emocional y la racional. La primera puede entenderse, pero la segunda, aunque posible, haría el proceso costoso y complejo. Sería mejor buscar el encaje dentro de una España federal.

Por Josep Borrell, catedrático Jean Monnet, exministro español y expresidente del Parlamento Europeo.

 

Es evidente que algunos catalanes solo se sienten catalanes. Y desean construir un Estado propio para que la nación catalana pueda defender su identidad y escapar de las limitaciones y costes que creen que les impone su pertenencia al Estado español. Otros sienten, en distintos grados, una identidad compuesta catalana y española a la vez. Como es mi caso, ya que al ser elegido presidente del Parlamento Europeo me presenté como “catalán, español y europeo, tres identidades que no son antagónicas sino que se complementan en mis sentimientos y emociones”.

Ante la demanda de un Estado propio hay que distinguir dos motivaciones: la emocional y la racional.

La emocional responde a un sentimiento identitario para el cual la independencia es un bien superior deseable cualesquiera que sean sus costes.

La racional evalúa las ventajas e inconvenientes de la independencia, tanto en la fase de transición como una vez recuperadas las condiciones normales de funcionamiento del nuevo Estado.

Aparte de las motivaciones de tipo identitario, los defensores de la independencia presentan la construcción del Estado catalán como una forma de garantizar más prosperidad y bienestar para todos. No solo para que Catalunya sea mas “plena” sino también más “rica”. Y tratan de convencer a los que no se sienten solo catalanes de que la independencia les interesa objetivamente.

Esta dinámica se ha visto reforzada por la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut y las políticas de austeridad. El sentimiento de humillación y las dramáticas consecuencias sociales de la crisis económica han sido aprovechados para que la irritación social se canalice de forma interclasista en un conflicto entre Catalunya y España.

Y para presentar la independencia como la solución a todos los problemas de la sociedad catalana, no solo los asociados con la plenitud de su identidad nacional sino también con los de su prosperidad material.

El president Artur Mas, un año y cinco meses después de la sentencia del Constitucional, se manifestaba en contra de una consulta por su inoportunidad e inconveniencia (entrevista en TV3 con Mònica Terribas el 1 de diciembre del 2011). Pero cuando temió verse desbordado quiso colocarse a la cabeza de la manifestación a través de unas elecciones anticipadas que resultaron ser un gran error, porque sus bases sociales no le siguieron y se quedó prisionero de una agenda independentista que hasta entonces nunca había postulado CiU.

Ante esta dinámica, en los últimos tiempos se empieza a prestar atención a soluciones intermedias entre la independencia y el statu quo, mediante reformas constitucionales.

En este camino habrá que aportar análisis lo más razonables y razonados posibles sobre los grandes temas en debate. En esta contribución me voy a referir a dos de ellos, la cuestión de las balanzas fiscales y la de la situación de una Catalunya independiente con respecto a la UE.

 

La balanza fiscal

Las balanzas fiscales de un territorio parte de un Estado miden la diferencia entre los ingresos que la administración central de dicho Estado (incluida Seguridad Social) obtiene de los residentes en ese territorio y los beneficios que les aporta través de su gasto.

Los déficit o superávit de las balanzas fiscales se pueden producir por varias razones. Porque el gobierno central decida discrecionalmente gastar más en un territorio que en otro. Por el funcionamiento automático de algunas políticas públicas (por ejemplo, pagando más subsidio de desempleo donde más paro hay o más pensiones donde más pensionistas viven). Porque la progresividad del sistema fiscal hace que en una región más rica se obtengan mayores recursos fiscales. O porque el sistema de financiación autonómico aporte fondos insuficientes para la prestación de los servicios transferidos. Cualquiera que sea el superávit o déficit de una balanza fiscal, convendría saber a cuál de esas causas de debe.

Tanto la Generalitat como el ministerio de Hacienda, durante el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, efectuaron cálculos de la balanza fiscal de Catalunya. En este artículo me referiré al cálculo de la balanza fiscal efectuado por la Generalitat para 2009 y 2010, que son los conocidos en el momento de entregar este artículo a impresión, cuando se espera la publicación de los datos relativos a 2011. También se espera la publicación de las balanzas fiscales de todas la comunidades autónomas por el ministerio de Hacienda, siguiendo una nueva metodología propuesta por el profesor Ángel de la Fuente. Pero el debate creado en torno a las balanzas fiscales y los ya famosos 16.000 millones de euros anuales que supuestamente España “roba” a Catalunya de forma “inmutable” (según declaraciones de Mas), puede analizarse suficientemente con los datos de 2009 y 2010. Conviene precisar que en la balanza fiscal se incluye el efecto del sistema de financiación autonómica acordado en 2009. Como en otras contribuciones a este numero monográfico de Política Exterior se tratará de dicho sistema de financiación, me limito a señalar que dicho acuerdo fue fruto del liderazgo de la Generalitat y se presentó por la parte catalana, y en particular por Josep-Lluís Carod Rovira, como un gran éxito. Según las ultimas liquidaciones, la financiación per cápita corregida de Catalunya se sitúa prácticamente en la media, más o menos al mismo nivel que Madrid o Andalucía.

La Generalitat estima para 2009 un déficit de la balanza fiscal de 16.410 millones, y de 16.543 para 2010, equivalentes al ocho por cien del PIB de Catalunya. Esa cifra se ha convertido en el símbolo del “expolio fiscal” que sufre Catalunya y en la cuantía del “dividendo fiscal” que aportaría la independencia. Antes de subirse en el carro soberanista, Mas consideró que no debía ser mayor del 4,5 por cien que, según él, es el límite máximo fijado constitucionalmente en Alemania.

Tanto el Mas como Oriol Junqueras han propagado urbi et orbe que en Alemania el déficit fiscal de los länders esta limitado, unas veces se dice que por la Constitución federal, otras que por la legislación ordinaria y otras por la jurisprudencia. La cifra del 4,5 por cien del PIB como supuesto límite máximo del déficit fiscal de los länders ha sido citada por Mas en declaraciones a la prensa europea y por Junqueras en carta dirigida a todos los eurodiputados. Ambos han hecho con ello un notable ridículo. En mi conocimiento, ratificado por la embajada alemana en España, ni ese límite, ni ningún otro, existe en ninguna norma de la República Federal de Alemania. Pero en Catalunya se ha creado una situación por la cual la gente cree que ciertamente el Estado central se lleva cada año de los impuestos que pagan los catalanes 16.000 millones, el ocho por cien del PIB, más de lo que les devuelve en forma de rentas, servicios e inversiones. Se les ha convencido de que eso es el doble de lo que esta permitido en un país como Alemania, donde no se toleran esa clase de expolios. Es lógico que en tiempos de penuria y ante los graves efectos sociales de los “recortes” se valore la importancia de esa “succión” de recursos y el agravio que representa.

Si en una Catalunya independiente sus ciudadanos pudiesen disponer de 16.000 millones de euros anuales adicionales con los que tantas cosas se podrían hacer y tantos sufrimientos evitar, sería una razón importante para apoyar la independencia, más allá de los sentimientos de pertenencia de cada cual. Mas no ha dudado en asegurar que con esa cifra se podría acabar con el endeudamiento de Catalunya en pocos años, y Junqueras que con ella no serían necesarios los recortes presupuestarios.

Pero la independencia, y con ella el fin del pretendido “expolio fiscal”, no daría a las instituciones publicas de Catalunya 16.000 millones adicionales y no comprometidos de los que disponer para evitar recortes presupuestarios o disminuir el endeudamiento.

El cálculo de las balanzas fiscales es un ejercicio siempre difícil y que obliga a múltiples supuestos. Por eso, en contra de lo que se dice, casi ningún gobierno de ningún país lo hace. Las famosas balanzas fiscales de Alemania, siempre citadas como ejemplo a seguir, simplemente no existen.

Para su cálculo se pueden utilizar dos métodos. El llamado del flujo beneficio que imputa el gasto según la residencia del beneficiario y el ingreso según la del que soporta el impuesto. Y el del flujo monetario que imputa el ingreso allí donde se obtiene y el gasto allí donde se produce el servicio público. Las diferencias entre los dos métodos son grandes, porque no todos los impuestos que se recaudan en Catalunya los pagan los catalanes ni todos los que pagan los catalanes se recaudan en Catalunya. Y no todos los servicios públicos de los que se benefician se producen en Catalunya. Por ejemplo, una mercancía entra por el puerto de Barcelona y allí se cobra el IVA a la importación, pero el impuesto se soporta por quien la consume y puede que no sea en Catalunya. Un catalán que acude a un consulado español recibe un servicio, pero como en Catalunya no hay, obviamente, ningún consulado del Estado español, el método del flujo monetario no computa ningún beneficio por el gasto en asistencia consular.

Tampoco tiene sentido argumentar que los ordenadores de la Agencia Tributaria solo sirven a los madrileños porque están en Madrid, o que el radar de Calamocha, que guía los aviones del puente aéreo, solo beneficia a los aragoneses. O repartir el gasto en defensa y en justicia según donde estén las instalaciones militares y los tribunales. Regular las telecomunicaciones no solo beneficia a los catalanes cuando la CNMT está en Barcelona, ni la de los mercados financieros solo favorece a los madrileños porque la CNMV esté en Madrid.

Una Cataluña independiente debería financiar todos los servicios que ahora recibe del Estado, se produzcan o no desde el territorio catalán. ¿O es que no iba a tener su red de embajadas y consulados, su propia defensa y sus propios sistemas de gestión tributaria? ¿Es que alguien se las suministraría gratis?

Lo razonable es que el gasto en los bienes públicos de carácter general –digo bien estos y no aquellos que por su propia naturaleza se pueden y se deben territorializar– se reparta proporcionalmente a la población (método beneficio). Así, por ejemplo, el método del flujo beneficio imputaría a Catalunya el 16 por cien (porcentaje de población) de los 864 millones gastados en representación exterior.

Las estimaciones de 16.410 en 2009, o de 16.543 millones en 2010, están calculadas por el método del flujo monetario que, como los anteriores ejemplos muestran, no es el adecuado para evaluar el dividendo fiscal de la independencia. Si se calcula por el flujo de beneficio, según la Generalitat el déficit fiscal se reduce a 11.261 millones en 2009 y a 11.258 millones en 2010. Es decir, el método que escoge la Generalitat lo sobreestima en un 45 por cien con respecto al método del beneficio.

Además, los estudios de la Generalitat correspondientes a esos años subestiman los costes de los servicios que actualmente presta la administración central y que la Catalunya independiente debería asumir. Por ejemplo, no considera la aportación a la Unión Europea, ni la ayuda al desarrollo, ni el trafico aéreo ni los mayores costes de defensa, acción exterior y administración tributaria debidos a las menores economías de escala. Por analogía a un país de análogo nivel de renta como Suecia, solo en contribución a la UE y ayuda al desarrollo falta computar unos 3.000 millones.

Por otra parte, esas cifras de déficit fiscal, sean por el método monetario o del beneficio, no son las de un déficit “observado”, calculado por la diferencia entre los servicios suministrados por el Estado a Catalunya y los impuestos que de ella obtiene. Según el método del beneficio, la diferencia entre ellos muestra que el déficit observado no es un déficit sino un superávit a favor de Catalunya de 4.015 millones en 2009 y un déficit de 774 millones en 2010. Según el método monetario, el que le gusta a la Generalitat, el cálculo arrojaría un déficit de 792 millones en 2009 y de 5.835 millones en 2010.

¿A qué se deben estas diferencias con los déficit que publica la Generalitat, y que han dado lugar a los 16.000 millones (16.409 en 2009 y 16.543 en 2010) que “Espanya ens roba”? Se deben a la denominada “neutralización del déficit del Estado”, para tener en cuenta la parte del gasto que se financia con deuda.

Para simplificar, neutralizar el déficit consiste en añadir a los impuestos efectivamente pagados por los catalanes cada año los impuestos que teóricamente tendrán que pagar en el futuro para pagar “su” parte del déficit público estatal. Suponiendo que fuera a ser así, ¿cómo se calcula “su parte”? En los informes de la Generalitat se calcula proporcionalmente a los ingresos que Catalunya aporta al Estado: 15.618 en 2009 y 10.708 en 2010.

La “neutralizacion” del déficit del Estado, para tomar en cuenta los efectos del ciclo económico en el cálculo del saldo fiscal, ha producido un interesante debate académico que plantea varias cuestiones.

En primer lugar, se puede discutir si la “neutralización según los ingresos” es la más apropiada. Hay otras formas de hacerlo y los resultados que se obtienen son muy diferentes. Se puede considerar más correcto “neutralizar proporcionalmente a los gastos. O según una combinación de ambos teniendo en cuenta el efecto del ciclo económico”, como propone el profesor Antonio Zabalza.

En segundo lugar, hay que evitar confundir a la opinión pública para que los ciudadanos no crean que al día siguiente de la independencia tendrían, contantes y sonantes, 16.000 millones de euros adicionales.

No niego el interés ni la necesidad de “neutralizar” el déficit del Estado. Con ello se evita que aparezca que todas las comunidades autónomas tengan una balanza fiscal en superávit. El déficit neutralizado da una mejor idea estructural de la posición fiscal de un territorio. Pero hay que insistir en que los saldos (déficit o superávit) observados y los neutralizados son conceptos de distinta naturaleza. El déficit fiscal calculado neutralizando el déficit público estatal no es equivalente a recursos adicionales disponibles gracias a la independencia. Porque esos impuestos que teóricamente se tendrían que pagar en el futuro, por definición, todavía no se han pagado y por ello no estarían disponibles en el presente.

Pero al difundir solo la cifra de los 16.409 millones de euros en 2009 o 16.543 en 2010 (calculados por el método monetario neutralizado según el ingreso) se presenta en el discurso político como si ese dinero estuviese disponible inmediata y automáticamente con la independencia.

A ese respecto, la propia Fundació CatDem, vinculada a CiU, dice en sus informes que, en caso de independencia, la neutralización “no corresponde” ya que “lo que hace la neutralización es imputar el déficit público del Estado como carga impositiva futura: eso aquí no tiene sentido, lo que estamos midiendo es la capacidad de autofinanciación de Catalunya como Estado.” Como vemos, hay distintas formas de calcular una balanza fiscal. Para presentar sus 16.000 millones de déficit, la Generalitat utiliza el método monetario neutralizado según el ingreso. La siguiente tabla muestra, para los ejercicios 2009 y 2010, la sobrestimación porcentual que dicho cálculo representa con respecto a los otros métodos posibles.

 

Catalunya y la UE

Según las encuestas, el apoyo a la independencia disminuiría mucho si implicara la salida de la UE. Por ello, desde el principio de su deriva soberanista, Mas y todo su gobierno han tratado de asegurar que no habría problema con la permanencia en la UE del nuevo Estado catalán.

Pero no es así. Desde Bruselas han dicho de varias y muy claras maneras que una Catalunya independiente no sería de forma automática un nuevo Estado miembro de la Unión. Su adhesión requeriría una modificación de los tratados aprobada por unanimidad, aunque el nuevo Estado resultase de la escisión de un Estado miembro producida de acuerdo con sus normas constitucionales.

Lo cual no impide estar de acuerdo en que Europa quedaría incompleta sin Catalunya. Por eso no nos dicen que quedara excluida para siempre. Pero nadie puede saber cuánto duraría el proceso de adhesión.

Dependería de muchas circunstancias, entre ellas la forma en la que se produjese la separación. Lo que es seguro es que una declaración unilateral de independencia no sería aceptada por la UE en virtud de lo dispuesto en el art 4.2 del Tratado de la Unión (TUE).

En marzo de 2004 –cuando todavía no era presidente del Parlamento Europeo– la Comisión Europea dictaminó que “cuando una parte del territorio de un Estado deje de formar parte de ese Estado, porque se convierta en un Estado independiente (…) se convertirá en un tercer Estado con relación a la UE y los tratados ya no serán de aplicación en su territorio”. Tanto Jose Manuel Durão Barroso como Herman van Rompuy lo han reiterado en varias ocasiones, especificando que el Tratado de Lisboa no ha aportado ninguna novedad al respecto.

No es posible decir las cosas de forma más clara. Pero las emociones parecen ser mas poderosas que las razones y el govern de la Generalitat sigue asegurando que todo se arreglara políticamente, “això ja ho arreglarem”, sin especificar cómo. Y sin reconocer que tendríamos muy pocos apoyos para ello. Muchos e importantes países no estarían nada dispuestos a un precedente que pudieran usar sus regiones más ricas.

Se nos dice que la UE no puede prescindir de Catalunya y no se atreverá a “expulsar” a siete millones de catalanes, sin perder con ello sus esencias democráticas. Que Catalunya seguiría en el euro y en el mercado interior y los Bancos catalanes no perderían el acceso a la liquidez del Banco Central Europeo (BCE), etcétera.

Pero no es así. Guste o no, para incluir a Catalunya habría que modificar, por unanimidad del Consejo Europeo y la ratificación de cada Estado, el art 52.1 del TUE que cita nominalmente a los Estados miembros. Así se acaba de hacer con Croacia.

Y quedar fuera de la UE quiere decir quedar fuera del euro. Eso no quiere decir que no pudiéramos usarlo. Andorra, Mónaco, San Marino, Montenegro y Kosovo lo hacen. Pero sin participar en ninguna de sus instancias de decisión y sin los apoyos del BCE. Los bancos catalanes podrían acceder a la liquidez del BCE a través de sus filiales fuera de Catalunya y en el espacio de la zona euro, pero solo por la parte de su negocio en Catalunya .Y en todo caso en una cuantía limitada por las garantías que pudiesen aportar con títulos del territorio de la UE. Lo que excluiría al menos la nueva deuda pública catalana o los nuevos prestamos de las empresas. Las matrices quedarían fuera del sistema de supervisión del BCE. El recurso limitado a la liquidez del BCE sería insuficiente para el elevado endeudamiento de la economía. Lo más probable es que La Caixa y el Banco de Sabadell tuviesen que cambiar su país de domiciliación. Y que Catalunya tuviese que crear, durante un tiempo indeterminado, una moneda propia.

¿Cuál sería su tipo de cambio? Sin duda, devaluado con respecto al euro y perdiendo las ventajas del tipo de interés bajo y de la estabilidad cambiaria de la moneda europea. ¿Durante cuánto tiempo? Difícil decirlo, pero los costes de la transición serían muy altos.

La Catalunya independiente nacería con una deuda pública muy elevada y de muy mala calificación. Y ya hemos aprendido que eso afecta negativamente a la deuda de las empresas, que recibirían menos y más financiación.

Catalunya podría negociar un tratado de asociación que evitase restablecer aduanas y aranceles, como con Noruega y Suiza, y para que las multinacionales en Catalunya pudiesen seguir con su negocio. Para su componente comercial no haría falta la unanimidad, pero no estaría nada claro cuanto tardarían las negociaciones.

Todos estos problemas pueden no importarles a los que la fuerza de sus emociones les lleva a considerar que la independencia merece asumir costes elevados como la exclusión de la UE. Están en su derecho. Pero hay otros muchos catalanes, incluso una parte de los que se sienten más catalanes que españoles, que quieren un análisis racional de las ventajas e inconvenientes de una decisión de tan enorme importancia.

 

Conclusión

Según las razones que he expuesto –a) el dividendo fiscal de la independencia de Catalunya no sería ni remotamente parecido a la fuente de prosperidad inmediata que argumentan sus partidarios; y b) hay que tener en cuenta el coste de una exclusión cierta, al menos temporal, de la UE– una Catalunya independiente es perfectamente viable pero el periodo transitorio sería costoso y complejo.

Sin embargo, creo que no se puede defender la permanencia de Catalunya en España solamente basada en los costes de la separación. Hay que considerar también la alta interconexión de los sistemas financieros y económicos, los múltiples lazos humanos y las relaciones afectivas que ligan a muchos catalanes con el resto de España, forjadas por una larga convivencia.

Tampoco se puede obviar que la independencia sería costosa y traumática, produciría una ruptura de la cohesión interna en Catalunya y tiene más inconvenientes que ventajas al menos durante un periodo transitorio largo. Creo que es preferible buscar vías de reforma constitucional y acuerdos financiero-fiscales que permitan el reconocimiento y la representación de la realidad nacional de Catalunya dentro de una España federal.

 

Este artículo forma parte del monográfico de Política Exterior Cataluña, claves para España y Europa

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