La fragilidad de la estrategia europea hacia China

En su relación con China, Estados Unidos ha recurrido a la gran estrategia clásica con el objetivo de salvaguardar su primacía. Por el contrario, la Unión Europea ha perseguido un enfoque de múltiples vías menos coherente, pero mucho más adecuado. Las últimas acciones de Pekín, sin embargo, pueden empujar a los europeos a alinearse plenamente con EEUU, lo que sería tan trascendente como peligroso.

En la primavera de 2021, el triángulo de las relaciones UE-EEUU-China ha adquirido una dinámica caleidoscópica. Pensemos en cómo se veía el mundo en diciembre de 2020. China salía fortalecida tras el impacto del virus. EEUU estaba envuelto en un caos postelectoral sin precedentes y la administración de Donald Trump había dejado que la epidemia se descontrolara. La UE, por el contrario, se coordinaba en torno al fondo de recuperación NextGenerationEU (NGEU). En su último hurra como líder de facto de Europa, la canciller alemana, Angela Merkel, respaldada por sus aliados en la Comisión Europea, impulsaba el Acuerdo Integral de Inversión UE-China.

La configuración parecía clara. EEUU estaba a la deriva. La UE y China forjaban un eje de cooperación pragmática en materia de política comercial, de inversión y climática. Ahora, solo unos meses después, el caleidoscopio ha cambiado abruptamente.

Un cambio brusco

La administración de Joe Biden se ha movido rápidamente para contener la epidemia en EEUU y ha lanzado una tercera fase de estímulos económicos sin precedentes. Ha pasado página tras la pesadilla de la transición presidencial, pero no se ha alejado de la postura de confrontación hacia China adoptada por Trump. China, por su parte, ha respondido reforzando su nuevo modelo de «circulación dual» de desarrollo económico nacional cada vez más autónomo.

En Europa, la autocomplacencia en torno a NGEU todavía estaba en pleno apogeo cuando empezaron las recriminaciones por el fallido plan de vacunación. El panorama económico, incluso con la puesta en marcha de NGEU, es sombrío. Mientras tanto, las sanciones mutuas a cuenta de Xinjiang significan que el acuerdo de inversión entre China y la UE está congelado. Lo mejor es ni mencionarlo en el Parlamento Europeo. No solo eso, sino que las empresas textiles europeas están siendo objeto del boicoteo de consumidores organizados por el Partido Comunista Chino (PCCh) y orquestados por los principales motores de búsqueda online de China.

A corto plazo, la UE tiene pocas opciones mas que ponerse del lado de EEUU en relación a China. La pregunta es si esto también presagia un cambio fundamental en la estrategia de los europeos respecto al poder en ascenso de Asia. ¿La alineación con EEUU es más que táctica?

Declarar la guerra económica

Lo que está en juego son dos concepciones de la estrategia hacia China. Ya en la administración de Barack Obama, pero con un énfasis cada vez mayor con Trump, la tendencia en la política de EEUU se orientó a fusionar diferentes ámbitos de la relación con China (comercio, inversión, tecnología, política de seguridad y cuestiones de derechos) bajo el signo de la competición geopolítica. El debate en EEUU ha estado dominado de forma cada vez más clara por la perspectiva de una competición entre grandes potencias en el escenario que los estadounidenses denominan desde 2017 el Indo-Pacífico. A partir de la primavera de 2020, esta competición adquirió el tono dramático de una guerra fría ideológica. Las sanciones tecnológicas de EEUU equivalen nada menos que a una declaración de guerra económica.

La administración Biden está mostrando su voluntad de reunirse y cooperar con China en ámbitos como el cambio climático. Pero si mantiene las limitaciones a la exportación de componentes para la fabricación de chips así como las sanciones a empresas como Huawei, SMIC y DJI, EEUU estará anunciando efectivamente su intención de limitar el desarrollo industrial de China. Además, lo hace por motivos de seguridad nacional. Este es un obstáculo para el avance de China, fundamentalmente incompatible con la ambición de Pekín de reclamar una posición en el mundo acorde con la historia del país y con su situación económica presente y futura.

La estrategia de EEUU tiene el mérito de ser coherente. Se trata de una concepción clásica de gran estrategia, propia de una gran potencia. Como tal, también tiene un aspecto incómodo de imitación, pues el complejo militar-industrial de EEUU comienza a imitar al de China. Esto no es nuevo. Es lo que preocupaba al presidente Dwight D. Eisenhower en la década de 1950 a raíz del macartismo, cuando advirtió sobre el surgimiento de un complejo industrial-militar y un Estado guarnición.

El enfoque de múltiples vías de la UE

El regreso de EEUU a la gran estrategia clásica frente a China en el siglo XXI contrastaba hasta ahora con el esfuerzo de la UE por formular una política propia hacia el país asiático. Como establece el EU-China Strategic Outlook de marzo de 2019 [elaborado la Comisión Europea y la entonces Alta Representante, Federica Mogherini], se rechaza la lógica estadounidense de fusionar ámbitos distintos. En ese documento, la UE –para desconcierto de muchos comentaristas estadounidenses–definía a China simultáneamente como un socio de cooperación, un competidor económico y un rival sistémico, sin permitir que una faceta de la relación dominara a las demás.

El borrador del acuerdo de inversión negociado en diciembre de 2020 es coherente con esa posición. Abre vías para la cooperación futura y nivela el campo de juego para la competencia comercial sin una fuerte condicionalidad, más allá de la disposición de que China cumplirá sus obligaciones como miembro de la Organización Internacional del Trabajo. Dicho de otra forma, apenas se hace una referencia a las preocupaciones sobre el trabajo forzado.

Bajo la presión de los críticos que sospechaban del acuerdo, tanto Berlín como París insistieron en que impulsar el acuerdo de inversión no impediría de ninguna manera adoptar una postura firme sobre otros asuntos que preocupan a los europeos, como el régimen represivo de Xinjiang o la supresión de las libertades en Hong Kong. Todo ello también forma parte del enfoque europeo de múltiples vías: la cooperación en un área no excluye el reconocimiento abierto de las diferencias o, de hecho, el conflicto en otro dominio. Es más, mantener uno junto al otro puede ser esencial para asegurar la legitimidad de la relación en su conjunto.

Lo que hemos visto implementado en las últimas semanas es esa lógica en acción. La cuestión es si China puede vivir con esa complejidad. El gobierno chino no debe esperar que los autores de crímenes de lesa humanidad sean bienvenidos en ningún lugar de Occidente. Tampoco debe esperar que sus empresas de seguridad puedan hacer negocios en Occidente. Puede que no le guste, pero sería prudente que Pekín reconociera las sanciones anunciadas hasta ahora como la acción limitada y en gran medida gestual que son. Al fin y al cabo, no apuntan a los líderes principales de China, realmente los responsables de lo que se está haciendo en Xinjiang.

Si Pekín responde apuntando a los parlamentarios europeos y a los think tanks, deberá asumir la responsabilidad de ampliar el conflicto. Por tanto, China no debería sorprenderse si el resultado es la suspensión del acuerdo de inversión y si el conflicto, cada vez más acalorado, arroja a la UE a los brazos de EEUU. Es Pekín quien está forzando una alineación que los europeos defensores de una distensión multifacética trataban de evitar.

¿Hacia la confrontación?

En este momento, la iniciativa a ambos lados del Atlántico está claramente en manos de quienes favorecen el enfrentamiento. Dadas las tácticas de intimidación de China, tiene sentido concertar el enfoque de la UE tanto con EEUU como con otros socios. Es importante enviar a Pekín un mensaje claro: si quiere hacer negocios con Bruselas, debe reconocer y respetar cómo funciona el sistema político europeo y los límites que impone, así como lo que ofrece en cuanto a compromiso creíble con el Estado de Derecho, la garantía de los derechos de propiedad, etcétera.

Los lamentos sobre el “siglo de la humillación” funcionan con un público chino, pero no encontrarán una audiencia receptiva en Europa. Este también es un hecho incómodo que China debe tomar en consideración. A diferencia de África, Europa tiene poca o ninguna conciencia de culpa con respecto a China. Puede que no sea justo, pero así es la realpolitik.

Por supuesto, la UE también debe reconocer los límites de su poder de negociación. La defensa de los valores propios de Europa es primordial y no negociable. Pero cualquier pretensión por parte de la UE de “cambiar” la dirección del desarrollo chino de manera fundamental es absurda. Pekín puede optar por «limpiar» el proceso de producción de algodón en Xinjiang, puede «aliviar» el régimen de represión en Hong Kong, pero eso no modificará su postura estratégica básica en ninguna de estas cuestiones.

Sería bueno para el discurso público en la UE que las naciones involucradas hicieran un esfuerzo colectivo para llegar a un acuerdo sobre los legados históricos del imperialismo europeo en China. Contribuiría a un debate ilustrado y podría suavizar las aristas de la opinión pública en ambos lados. Pero es una fantasía imaginar que los ciudadanos de la UE se vayan a entusiasmar con un régimen chino que les es profundamente ajeno. La sospecha, la desconfianza y el resentimiento acechan bajo la superficie. Las empresas que opten por obtener beneficios en ambos mercados navegarán lo mejor que puedan entre diversos grados de cinismo y ética, serán conscientes tanto de los consumidores chinos como del daño a la reputación que pueden hacer las ONG occidentales. Si eso significa que en Occidente se venderá menos ropa barata hecha con algodón de Xinjiang, es un pequeño precio a pagar.

La pregunta más amplia es si estos conflictos monopolizarán la agenda. El razonamiento europeo para impulsar el acuerdo de inversión de diciembre de 2020 fue que no deberían hacerlo. Por tanto, la reacción exagerada de China ante la UE corre el riesgo de producir una fusión de cuestiones que harán imposible el progreso en otros frentes. Incluso podría conducir a una alineación total de la Unión con la posición de EEUU. Eso sería un hecho trascendente.

Cuestión de primacía

Hasta ahora, la denuncia por parte de la UE de la situación en Xinjiang crea solo una alineación parcial con EEUU. La relación entre Washington y Pekín se define actualmente desde el lado estadounidense como un gran choque de potencias. De hecho, como ha dejado claro el presidente Biden, lo que está en juego son cuestiones de preeminencia. Biden, con la franca confianza en sí mismo propia de un baby boomer, ha llegado a afirmar: «China tiene un objetivo general (…) convertirse en el país líder del mundo, el país más rico del mundo y el país más poderoso del mundo (…) Eso no va a suceder bajo mi guardia».

Es una forma profundamente desafortunada de formular los objetivos estadounidenses. Claramente, a EEUU le llevará algún tiempo aceptar la lógica de un mundo multipolar, en el que no está claro qué significa ser el número uno. Mucho depende de que lo consiga. Mientras tanto, esta no es la batalla de la UE. Las cuestiones de valores y la defensa de la propia autonomía europea son fundamentales. Las cuestiones de primacía no lo son.

La defensa de Europa de una estrategia de participación múltiple con China ha sido y es correcta. Implica cierto grado de compromiso. Como en el tiempo de la distensión de la década de 1970, implica ciertos dobles raseros e incluso hipocresía. Entonces y ahora, dados los altos riesgos involucrados, es un precio que vale la pena pagar. Pero como ha quedado claro, la viabilidad de este planteamiento depende de la voluntad de China de aceptar la lógica de la diferenciación.

La lección de Europa

La estrategia de múltiples frentes es frágil. En ambos lados, la opinión pública es una fuerza real. Si Pekín se opone a grandes segmentos de la opinión europea, las tensiones e inconsistencias inherentes a la estrategia de distensión de múltiples frentes colapsarán en una fusión antagónica. El hecho de que China ya haya logrado despertar una indignación compartida, en un momento en que la UE está dividida por tantas otras cosas, es una señal de cuán lábil es este equilibrio.

El conflicto no está escrito en piedra. Europa se está desarrollando como actor global. Y otros están aprendiendo a interactuar con ella. Claramente, la gran estrategia europea es frágil. No tiene la enorme autonomía del establishment de política exterior estadounidense, y mucho menos la de China. Esto puede resultar frustrante para los posibles estrategas europeos, pero refleja la estructura política única de la UE. La distensión de múltiples frentes puede ser el modo natural de la Unión, pero está fundamentalmente condicionada y limitada por la opinión pública y las estructuras democráticas que operan en muchos y diferentes niveles. No estaría mal que otras potencias globales aprendiesen esa lección.

Artículo publicado en inglés en Internationale Politik Quarterly.