POLÍTICA EXTERIOR  >   NÚMERO 3

JOYA DE ARCHIVO: Armas nucleares y territorio español

La política de no nuclearización armada de España se presenta aparentemente firme en sus principios; pero una consideración más detenida permite descubrir la ambigüedad de su alcance.
ANTONIO REMIRO BROTÓNS
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El debate parlamentario sobre la adhesión de España al Tratado del Atlántico Norte sirvió en 1981 para forjar una opinión pública interesada en los temas de la seguridad y muy sensibilizada por los riesgos de nuclearización armada que la participación en la Alianza podría suponer. Como es sabido, la autorización de la adhesión fue sometida a un límite expreso: el Gobierno no podría aceptar compromisos que implicasen el almacenamiento o instalación de armas nucleares en territorio español, sin contar con la previa autorización de las Cortes.

Tras el triunfo del Partido Socialista en las elecciones de octubre de 1982 la política de no nuclearización armada del territorio ha sido reiterada con énfasis por un Gobierno urgido por la necesidad de extender a sus electores la condición de conversos a la tesis de la permanencia en la Alianza que, en el Jordán del ejercicio del poder, él mismo había adquirido. Esa política, compartida. por todos los partidos políticos del arco parlamentario, no sólo se tradujo en mociones de las Cámaras legislativas, sino que su conservación fue una de las condiciones expresas con que el Gobierno lubrificó la recomendación hecha a los ciudadanos, llamados a referéndum el 12 de marzo de 1986, para que se pronunciasen, como mayoritariamente hicieron, a favor de la permanencia.

Zanjada esta cuestión, la política de no nuclearización armada del territorio se presenta aparentemente firme en sus principios; pero una consideración más detenida de la misma permite descubrir la ambigüedad de su alcance, la precariedad de sus aplicaciones y la dificultad de su mantenimiento en situaciones de crisis. Desde esta perspectiva, cuando en la última comunicación del Gobierno sobre Defensa y Seguridad, debatida en la Co- misión de Asuntos Exteriores del Congreso el 21 de abril de 1987, se señala que el objetivo que se impone ahora es “progresar en la instrumentación de los términos del referéndum”, el comentario es obligado. Progresar en la instrumentación de una política de no nuclearización armada, ¿acaso conducirá a arrostrar por lo derecho sus limitaciones en lugar de hacer –sólo en esto– el sueco?

El propósito de las reflexiones que siguen es contribuir a ese debate, exponiendo hechos y opiniones.

Para la mejor ordenación expositiva de la política de no nuclearización armada de España, distinguiremos entre su renuncia a poseer armas nucleares y la prohibición de que el territorio español sea soporte, estático o dinámico, de las armas nucleares de otros Estados.

Esta política puede ser, por otro lado, unilateral o internacionalmente pactada, puesta en su caso bajo la garantía y control de las otras partes en un tratado y/o de un organismo internacional.

 

La renuncia a poseer armas nucleares

España no ha hecho ensayos de armas nucleares, no las fabrica, no las ha adquirido de otros Estados; en definitiva, no las posee. El afán de los sucesivos gobiernos, antes y después de la instauración de un régimen constitucional democrático, por dotar al país de una tecnología nuclear en el capítulo de los usos civiles, ha sido indudable. También se puede descubrir, en sectores de la Defensa, una discreta ilusión por los usos militares no explosivos, sobresaliendo el interés de la Armada en impulsar los proyectos de submarinos de propulsión nuclear; proyectos que, al margen de su discutible justificación en un país que no ha de proyectar su presencia marina a grandes distancias, se encuentran, en todo caso, en fase muy preliminar, por lo menguado de las consignaciones presupuestarias. De lo que no puede hablarse, de ningún modo, es de un designio de dotarse de armas y dispositivos nucleares explosivos. Si es que, como una forma de ensoñación, lo hubo en el pasado, no lo hay, desde luego, en el presente.

Considerando sus disponibilidades técnicas, España tal vez podría dotarse, en un plazo de cinco a diez años, de un cierto número de armas nucleares tácticas, no susceptibles de ensayo, limitadas en sus posibilidades de transporte (aviones, obuses autopropulsados) y protegidas, en el mejor de los casos, por sistemas bastante vulnerables. Pero la aventura de la bomba atómica hispana está bloqueada por una sólida y ancha voluntad política, consciente de que semejante arsenal sería absolutamente inútil, tanto para la disuasión como para la victoria, en los hipotéticos escenarios de conflicto limitado, en los que España podría verse envuelta y atenta a las exigencias de una opinión pública que no toleraría los altos costes económicos de dicha aventura.

Ahora bien, si ésta ha sido una política unilateral de Estado, de la que en los últimos diez años se respondía ante el electorado, pronto va a convertirse en un compromiso internacional aceptado por España al adherirse al Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP), de 1 de julio de 1968. Anunciada por el Presidente del Gobierno Felipe González, el 24 de febrero de 1987 en el debate sobre el estado de la Nación, la intención de hacer efectiva la adhesión de España al Tratado, éste fue remitido a principios de mayo al Congreso de los Diputados que, en la sesión del 16 de junio, concedió la autorización preceptiva con el apoyo de todos los grupos parlamentarios.

No pretendo ahora demorarme en las razones de una de las pocas constantes de nuestra política exterior que ha hecho de España, durante cerca de veinte años, el único país europeo con un programa nuclear civil y no poseedor de armas nucleares, que ha permanecido ajeno al TNP6. No está. de más, sin embargo, apuntar las repercusiones del cambio y los motivos que, con toda probabilidad, han empujado al Gobierno socialista a tomar la decisión sólo al comienzo de su segunda legislatura.

Aunque, en el programa electoral del Partido Socialista en 1982, se había prometido estudiar favorablemente la oportunidad de ser parte en el TNP e incluso antes, en el debate parlamentario sobre la adhesión de España al Tratado del Atlántico Norte, Felipe González, entonces en la oposición, había manifestado su acuerdo con el fondo de una propuesta de los nacionalistas vascos, por la que se requería al Gobierno para que, en el plazo de un año, solicitase de las Cortes autorización para formalizar la adhesión al TNP7, lo cierto es que, desde la asunción de la responsabilidad del Gobierno, los socialistas se manifestaron con cautela. Sin cerrar nunca la puerta a la adhesión pusieron en evidencia, repetidas veces, los defectos intrínsecos del Tratado, resistieron toda clase de presiones, internas y externas, y marcaron condiciones para una futura participación española.

Indudablemente, el TNP era –y es– un tratado discriminatorio, en el que todas las obligaciones recaen sobre los Estados no nucleares, que se comprometen a no fabricar ni adquirir armas nucleares, sometiendo sus instalaciones civiles a la Agencia Internacional de la Energía Atómica (AIEA), con miras a impedir desviaciones de material para su empleo en dispositivos nucleares explosivos. Los Estados nucleares se obligan a no traspasar sus armas, directa o indirectamente, a los demás, y a no alentarles, inducirles o ayudarles en forma alguna para su fabricación o adquisición, pero conser- van las manos libres, por lo que se refiere a su propio poder atómico. En el ámbito vital de la no proliferación vertical sólo se descubren promesas y reenvíos a futuras negociaciones, hasta ahora baldías. Desde esta perspectiva, el TNP se limitaba, pues, a consolidar la aristocracia atómica. Muchos Estados, a pesar de todo, han estado dispuestos a ser parte del mismo, tanto por la ventaja objetiva que podía suponer la limitación del número de los poseedores de la llave del conflicto nuclear, como por la esperanza de que su ejemplo impulsara la negociación de los miembros del Club Atómico para la renuncia a los ensayos nucleares subterráneos, y la congelación y destrucción de sus ingentes reservas de armamento.

Durante la primera legislatura socialista, el Gobierno, probablemente, consideró improcedente obligarse sin más por un tratado humillante, cuyos defectos originales no habían sido borrados por el paso del tiempo, teniendo en cuenta que las obligaciones internacionales aceptadas por otras vías ofrecían ya garantías suficientes del compromiso de España con la no proliferación nuclear armada. España era, en efecto, parte en el Tratado sobre Prohibición de los Ensayos Nucleares en la Atmósfera, debajo del Agua y en el Espacio Ultraterrestre, de 5 de agosto de 1963, y carecía manifiestamente de condiciones para proceder a explosiones subterráneas. Por otro lado, desde que el 1 de abril de 1981, el Gobierno centrista de Leopoldo Calvo-Sotelo, rindiéndose a la presión ejercida por la Administración Carter, aceptó la aplicación de las salvaguardias de la AIEA a la central de Vandellós, de tecnología francesa, y a otras cuatro pequeñas instalaciones, de tecnología propia (el reactor rápido Coral, la planta piloto de reprocesamiento de la JEN y los reactores de investigación de Barcelona y Bilbao), todas las plantas y actividades nucleares españolas se encontraban sometidas a inspección internacional. Con la incorporación de España a la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA), el 1 de enero de 1986, el control Euratom se añadía al control de la AIEA. Era bastante.

De ahí que para la adhesión de España al TNP se enunciasen, en un primer momento, dos condiciones: 1) una garantía de abastecimiento de suministros nucleares para usos civiles, y 2) un compromiso de no nuclearización armada del territorio español9. Esta última condición tenía sentido porque la más grave insuficiencia del TNP, su fractura estructural, estriba en permitir el despliegue y emplazamiento de armas nucleares de los Estados poseedores, miembros del Club Atómico, en el territorio de los Estados partes, no poseedores, que lo consientan. En cierto modo, el TNP, más que asegurar la no proliferación horizontal, lo que hacía era cerrar la lista de quiénes podían realizarla. Partes en el Tratado eran una porción de Estados en cuyos territorios estaban instaladas armas nucleares tácticas y cohetería de alcance intermedio de Estados Unidos y de la Unión Soviética. Ellos no eran nucleares, pero su territorio sí que lo era.

El anuncio hecho por Felipe González, en febrero de 1987, del propósito de proceder a la adhesión de España al TNP es, con toda probabilidad, el resultado de una nueva valoración de la situación en la que han influido, al menos, estas circunstancias: 1) la escasa repercusión material o sustantiva de la adhesión, esto es, el menguado plus de obligaciones internacionales que significa para nuestro país, si se tienen en cuenta las que ya se ha impuesto mediante otros instrumentos; 2) los rendimientos de imagen que podrían obtenerse en un plano internacional; 3) los inconvenientes de no ser partes en el TNP causa a la más intensa participación española en los foros multilaterales de desarme; 4) las molestias que nos causa la singularidad, en el seno de la Alianza Atlántica, de la CEEA y en el mecanismo de la Cooperación Política Europea (CPE); 5) el temor a perder la iniciativa en el orden interno, con el riesgo de que, más adelante, la adhesión pudiera ser presentada por los partidos de oposición como una conquista arrancada al Gobierno, y 6) la satisfacción de una de las condiciones expresadas para la adhesión y el abandono de la otra.

La repercusión material de la adhesión al TNP es, en efecto, muy limitada, dado el alto nivel de obligaciones asumido a través de otros acuerdos internacionales. En esencia, la adhesión al TNP supondrá para España el compromiso de someter al control de la AIEA no sólo sus instalaciones y actividades nucleares actuales, sino también las futuras, sin necesidad de una nueva negociación, caso por caso, y una sustitución del modelo de acuerdo hasta ahora aplicado para proveer a la inspección.

En segundo lugar, no cabe la menor duda de que la noticia de la inmediata adhesión española al TNP ha sido acogida con enorme satisfacción en las cancillerías del largo centenar de Estados partes en el Tratado y ha sido elogiada en sus medios de comunicación. Ha de recordarse que en la Declaración Final de la Tercera Conferencia de Examen del TNP, clausurada en septiembre de 1985, se instaba, una vez más, a la adhesión a los Estados no partes y se requería a quiénes lo eran para que desplegasen, individual y colectivamente, “enérgicos esfuerzos”, con el fin de que el Tratado sea verdaderamente universal. Téngase en cuenta que la mitad de los países en desarrollo con programas nucleares no son partes en el TNP y que entre los Estados que permanecen al margen, media docena (África del Sur, Argentina, Brasil, India, Israel y Paquistán), cuentan con instalaciones y actividades no controladas por la AIEA, considerándose ya, a algunos de ellos, miembros oficiosos del Club Atómico. Son estos Estados los que provocan inquietud. La conversión española podría ser presentada como un ejemplo para los rebeldes, como un signo de que el Tratado no ha agotado definitivamente su capacidad de atracción.

Seguramente, también podría sostenerse dialécticamente que mientras más dure el actual TNP más se aleja la posibilidad de replantear sobre bases sanas la no proliferación y que la existencia de una minoría de Estados al margen del Tratado es, desde este punto de vista, beneficiosa. En todo caso, frente al gesto de independencia y la inversión especulativa supuesta por el reto frontal a un sistema adulterado, ha prevalecido el gesto de solidaridad que podía dar gusto a una mayoría y la convicción de que así nuestros limitados recursos diplomáticos y políticos serán mejor rentabilizados.

En tercer lugar, no hay que olvidar que el Gobierno socialista ha manifestado, repetidas veces, su deseo de representar un papel en los foros multilaterales, incorporándose como miembro de pleno derecho a la Conferencia de Desarme, y que ese deseo se ha visto dificultado por el reflejo negativo provocado por el hecho de no ser España parte en algunos de los tratados concluidos en el campo de la no proliferación, particularmente en el TNP. Ahora la satisfacción originada por la adhesión, que se presenta acompañada de la manifestación del consentimiento a otros importantes instrumentos, como el Tratado sobre Prohibición de Emplazar Armas Nucleares y otras Armas de Destrucción en Masa en los Fondos Marinos y Oceánicos y su Subsuelo, de 11 de febrero de 1971, podrá aprovecharse para penetrar e influir más cómodamente en esos medios y, en palabras del ministro de Asuntos Exteriores, F. Fernández Ordóñez, “asumir un mayor protagonismo en los esfuerzos a favor de la reducción de armamentos nucleares”.

En cuarto lugar, la participación en los órganos de la Alianza Atlántica y de la CEEA, así como en el mecanismo de la CPE, favorece la normalización de los comportamientos y la supresión de las divergencias que no se sustentan en intereses estatales prioritarios. Si los intereses son secundarios, la conservación de una singularidad obliga, por lo menos, a un esfuerzo diplomático perdido en explicaciones no siempre bien captadas por interlocutores perplejos ante la obstinación de defender posiciones a las que, en la práctica, se les puede sacar poco provecho. Si España respeta el espíritu y objetivos del TNP, y de hecho se comporta como si fuera parte del Tratado, ¿por qué no se adhiere a él? He ahí el laberinto del que es difícil salir cuando no se cuenta con el hilo de Ariadna. Pero incluso contando con él, el ejercicio parece baldío. Probablemente, Ariadna era deseada por Teseo, pero éste la abandonó dormida en la isla de Naxos, por orden de Palas.

En un plano doméstico, y esta es otra importante circunstancia a tomar en consideración, la adhesión de España al TNP contaba con partidarios incondicionales, tanto a la derecha (PNV, PDP) como a la izquierda (IU, EE, ERC) del Partido socialista, y era sostenida por movimientos pacifistas, entre ellos el Movimiento por la Paz, el Desarme y la Libertad (MPDL) al que pertenecen muchos de sus militantes. En la ocasión histórica del reféndum sobre la permanencia en la Alianza, el Gobierno tuvo la delicadeza de no utilizar la promesa de la adhesión al TNP, presentándola como un jalón en su determinada lucha por el desarme, para compensar al segmento del electorado descontento con su cambio de posición ante la OTAN. Antes, al contrario, en el debate parlamentario de febrero de 1986, sobre la política de paz y seguridad, una propuesta de resolución de los diputados Bandrés (EE) y Vicens (ERC) instando al Gobierno a proceder sin dilación a obligarse por el Tratado, hubo de ser derrotada por los votos de la mayoría socialista. Desde la derecha, el democristiano (PDP) Javier Rupérez, uno de los miembros de la Comisión de Asuntos Exteriores más competente y leído, venía formulando preguntas engorrosas. En 1981, como portavoz parlamentario del entonces Gobierno centrista, había sido Rupérez el encargado de oponerse a la toma en consideración de la enmienda del PNV por la que se urgía la adhesión a fecha fija del TNP, aduciendo tanto la complejidad del tema que reclamaba mayor reflexión, como los cambios en las relaciones de fuerzas y en las percepciones de nuestro entorno que la adhesión española podía provocar; pero a partir del otoño de 1982, Rupérez se sintió más suelto, desde la oposición, para desarrollar su propio criterio y cuando el 24 de febrero de 1987 el presidente del Gobierno, Felipe González, anunció la intención de adherir a España al TNP, pendiente estaba de consideración por el Congreso una proposición no de ley del PDP sobre remisión del Tratado a la Cámara, que había sido presentada en septiembre del año anterior. De no haber mediado la misión arcangélica del presidente, los diputados socialistas, para mantener la iniciativa del Gobierno, hubieran debido una vez más votar en contra; como ese debate tuvo lugar el 4 de marzo, la representación-denuncia prevista hubo de cambiar el libreto, convirtiéndose en una especie de anticipación del debate de autorización. Los parlamentarios de la oposición tuvieron que contentarse con acusar la inconsistencia de la anterior posición del Gobierno; los diputados gubernamentales, por su parte, podían ya dar sus votos a la proposición, porque hacerlo no significaba arrastrar al Gobierno a un terreno en el que no deseaba entrar.

Finalmente, por lo que se refiere a las condiciones para proceder a la adhesión, expresadas por Felipe González en el umbral de su investidura como presidente del Gobierno, en 1982, la primera, la garantía de suministro de materiales nucleares para nuestras instalaciones civiles, debía considerarse satisfecha desde nuestra incorporación a la CEEA. Era precisamente nuestra marginación del TNP la que originaba dificultades con Australia, importantísimo proveedor de U-235. En cuanto a la segunda, la garantía de no nuclearización de territorio español, se desvanecía una vez que el Gobierno se pronunciaba por la permanencia en la Alianza. Servirse de la adhesión al TNP como baza negociadora de un status de no nuclearización armada del territorio español, incardinable en su caso en una zona libre de armas nucleares más amplia, que abarcase la Península Ibérica y el Mediterráneo occidental, tenía y tiene sentido desde una opción de neutralidad activa, pero no desde la pertenencia a una organización cuyos planes de defensa, endosados por España, incluyen el recurso eventual a las armas nucleares.

Este conjunto de circunstancias fue empujando al Gobierno a dar el sí al TNP como la muchacha que, prefiriendo ser casada a casadera, se entrega sin entusiasmo a los hábitos matrimoniales más comunes, esperando de ellos, si no otra cosa, la anodina respetabilidad de quienes cumplen las reglas.

Esa clase de decisiones suele ser tomada tardíamente y concretada con rapidez tras consumir una última etapa en que se queman las últimas ilusiones. De ahí que, después de haber formulado juicios durísimos y muy justificados acerca del TNP y de haber rechazado la adhesión como exigencia de nuestra incorporación a la CEEA18, comenzara a fraguarse a finales de 1985 un cambio de orientación. Es, en efecto, en diciembre cuando por vez primera se advierte en un documento elaborado por la Comisión de Paz y Seguridad del Partido Socialista que “un cambio de actitud por parte de los Estados nucleares que representara una garantía suficiente para el cumplimiento de los compromisos y obligaciones que contrajeron al suscribir el TNP constituiría un elemento favorable para la consideración de la adhesión al mismo por parte de nuestro país”. Apenas dos meses después, en la comunicación del Gobierno al Congreso sobre una política de paz y seguridad, se expresa el propósito de “considerar la adhesión de España al TNP, pese a sus indudables carencias y el desequilibrio de sus preceptos”, valorándose la III Conferencia de revisión del Tratado (1985), con voluntarismo en extremo generoso, como “un paso positivo en la dirección de una no proliferación más equilibrada”. Idénticos conceptos son reiterados en el programa electoral socialista de junio de 1986, y menos de un año después se anuncia el compromiso.

En definitiva, lo que viene a decirse es que el Tratado es insatisfactorio, pero que a pesar de ello España está dispuesta a unirse a la mayoría para desde dentro cooperar en una auténtica no proliferación nuclear. A tal fin, como otros, no sólo hace de la renuncia a las armas nucleares una política que se compromete ante el electorado, sino que extiende el compromiso al orden internacional, asumiéndolo también ante otros Estados partes en el TNP.

 

Armas nucleares de otros Estados

La adhesión al TNP no resuelve los problemas de España en relación con la no nuclearización armada de su territorio. Presentarla incluso como un avance significativo en esta dirección, que vendría a desarrollar uno de los límites impuestos por el pueblo español a nuestra participación en la Alianza Atlántica, es una notable exageración. En realidad, ambas cosas tienen poco que ver entre sí y han sido tradicionalmente los miembros de la Alianza, Estados Unidos el primero, quienes más han insistido en forzar nuestra adhesión al TNP, en el que todos, salvo Francia, son partes. Podría decirse que la adhesión al Tratado sirve más a los otros que a nosotros, pues sofoca sus recelos sobre la firmeza de nuestra renuncia a las armas nucleares. Pero, resuelto este aspecto de la cuestión, la adhesión al TNP no reduce –y menos aún elimina– el alto índice de problemática que presenta el otro lado de la no nuclearización armada del territorio: el que plantea la eventual presencia en el mismo de las armas nucleares de otros Estados.

La opinión pública es muy sensible a esta posibilidad, que contempla como riesgo, porque España ya la ha vivido durante diecisiete años, entre 1962 y 1979, y a partir del debate parlamentario de autorización de la adhesión al Tratado del Atlántico Norte, en 1981, todas las fuerzas que le son contrarias han insistido en que pertenecer a la Alianza es abrir la puerta para que armas nucleares ajenas retornen a nuestro territorio.

Si aplicáramos una lógica distributiva, podríamos demandar, puesto que se ha ofrecido a los demás una garantía internacional de que no poseemos ni poseeremos armas nucleares propias, un aval de que los Estados que las poseen respetarán nuestro territorio como santuario de estricta no nuclearización armada. Pero la realidad de un Estado que es parte en una Alianza que cuenta con planes estratégicos donde figuran el despliegue y eventual utilización de armas nucleares queda sometida necesariamente a la lógica de la propia Alianza, que no puede considerar aisladamente la implantación de enclaves desnuclearizados al gusto de cada uno de sus miembros. De ahí que, en el debate de autorización de adhesión al Tratado del Atlántico Norte, sus partidarios en las Cámaras rechazaran de plano las propuestas para que la no nuclearización armada del territorio español quedara formalizada en el Protocolo de incorporación de España; ni siquiera aceptaron mencionarla en el instrumento español de adhesión, como sugirieron entonces los socialistas.

Después no se sabe de ningún Gobierno español que haya intentado siquiera negociar en el seno de la Alianza un estatuto de no nuclearización armada. El prurito de la soberanía puede alimentar a quienes no son capaces de digerir las uvas verdes.

Yendo más lejos, concebir hoy una zona libre de armas nucleares en el Mediterráneo o en la Península Ibérica como gracia del acuerdo de los soberanos territoriales es una licencia que pueden permitirse quienes, alejados del Poder y de su alternancia y siendo contrarios a la Alianza Atlántica, adoptan actitudes testimoniales o buscan evitar males mayores mediante la provocación de objetivos inalcanzables. De ahí que el Partido Socialista, que en 1980 y 1981 patrocinaba proposiciones no de ley instando al Congreso para que solicitase del Gobierno centrista la búsqueda de “las fórmulas adecuadas para conseguir que el territorio español sea considerado como «zona desnuclearizada», tratando de conseguir el mismo objetivo para toda la Península Ibérica y el Mediterráneo”, dejara de hacerlo con posterioridad, cuando ya en el Gobierno, se decantó por la permanencia en la Alianza, y negara sus votos en el Congreso a quienes le pedían que hiciera ahora lo que antes reclamaba como oposición.

Contamos, pues, simplemente con una política que, según los términos utilizados en la cuestión sometida a referéndum el 12 de marzo de 1986, se concreta en la “prohibición de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio español”. Es en esa política, que reposa en el consenso de todos los grupos políticos representativos y en el apoyo de la opinión pública, en la que, en su caso, se ha de profundizar, aunque este verbo, desde luego, permite hacerlo en diferentes direcciones. Profundizar puede ser, para unos, llevar esta política hasta sus últimas consecuencias teóricas, arbitrando los instrumentos legales que la sirvan, hasta que todos ellos, el día que sean sometidos a prueba, salten en mil pedazos. Para otros, profundizar podría significar la reflexión sobre los fundamentos reales de esa política, los límites de su supervivencia dentro de una Alianza, las circunstancias que obligarían a reconsiderarla o flexibilizarla, los requisitos institucionales y de procedimiento que habrían de ser satisfechos dentro del orden constitucional. Los párrafos que siguen tal vez sirvan para los unos y para los otros.

Sobran declaraciones de principio sobre la no nuclearización armada del territorio, considerada fundamental, esencial y otras rimas asonantes dispuestas para exornarla. Ninguna de ellas puede, sin embargo, conjurar sus limitaciones.

La primera de estas limitaciones, si adoptamos un enfoque espacial, afecta al mar territorial, esto es, el espacio de doce millas marítimas que, partiendo del litoral, constituye el anillo de soberanía marítima del Estado. Aunque no es pacífica, la opinión de que el, Derecho internacional general concede a los buques de guerra extranjeros derecho de paso inocente por ese espacio cuenta con numerosos apoyos en la jurisprudencia, la práctica y la doctrina, sin perjuicio de admitir su sujeción, de reclamarlo el ribereño, a un régimen de notificación o incluso de autorización, que no sería denegable a quien observara las condiciones generales establecidas, y de exigir a los submarinos la navegación en superficie.

En el Derecho español, aunque el artículo 70 de la ley 25/64, de 29 de abril, reguladora de la energía nuclear, afirma literalmente que “se considera como excepción al derecho de tránsito (sic) inocente el paso por aguas jurisdiccionales de los buques nucleares”, esto es, de los propulsados por esta energía y/o dotados de armamento atómico, de los preceptos que siguen se deduce que lo que busca el legislador es que el paso de esos buques por el mar territorial se someta a un régimen de autorización por las autoridades marítimas, que habrán de otorgarlo una vez satisfechas las condiciones de seguridad que se enumeran. Esta interpretación es confirmada por la orden 25/1985, de 23 de abril, cuyo artículo 12 reconoce el derecho de paso inocente a los buques de guerra extranjeros de armamento y propulsión nuclear “sin perjuicio de la normativa específica” que les es aplicable, y por una práctica permisiva que llega a desentenderse de las prescripciones de la ley.

Por si esto no fuera suficiente, ha de recordarse que en las relaciones hispano-norteamericanas, tal como vienen reguladas en el Convenio de Amistad, Defensa y Cooperación de 2 de julio de 1982, ambos Estados se reconocen el derecho de paso inocente por los respectivos mares territoriales de sus buques de guerra, sin salvedad ni requisito alguno, por lo que en la práctica el paso se verifica dentro de la mayor libertad.

En definitiva, sobre el mar territorial español no cabe prohibir el paso de los buques de guerra dotados de armamento nuclear, en el caso de que pudiesen ser identificados; a lo sumo podría someterse el paso a un régimen de autorización ligado a garantizar una navegación en condiciones de seguridad. Todo ello a condición de, no haber reconocido, como España ha hecho con Estados Unidos mientras esté en vigor el Convenio de 1982, un derecho de paso en los términos más amplios.

Esta constatación podrá parecer lamentable y de ella cabe extraer conclusiones de política convencional –de cara a la negociación con los Estados Unidos– legislativa –para la más precisa redacción de la ley 25/64 o la elaboración de una ley reguladora de la no nuclearización armada de España– y reglamentaria –para la derogación de algunos aspectos de la orden 25/1985–, pero no sería exacto afirmar que la presencia de sistemas y armas nucleares en buques de guerra de los Estados Unidos que navegan por aguas territoriales españolas supongan una vulneración permanente y grave del status no nuclear de nuestro territorio, como se viene sosteniendo en el Congreso por IU-EC33, porque esa es una limitación que imponen normas internacionales generales y particulares consentidas por España.

En el estrecho de Gibraltar la situación puede ser aún más decepcionante. Según la doctrina oficial española tradicional, las aguas del estrecho son mar territorial de los ribereños, lo que significa reconocer, como ya se ha dicho, el derecho de paso inocente de los buques de guerra con propulsión o armamento nuclear –los submarinos navegando en superficie–, pero sólo eso34.

Ha de recordarse, sin embargo, que en la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar tanto los Estados Unidos como la Unión Soviética se empeñaron a fondo para que la Convención que se estaba negociando acuñase un nuevo derecho de paso en tránsito por los estrechos utilizados para la navegación internacional que, en detrimento de la soberanía de los ribereños, permitiese la total libertad de desplazamiento de sus flotas de guerra, la navegación en inmersión de sus submarinos y el sobre- vuelo incondicionado de las aeronaves por el espacio aéreo suprayacente, al que no tiene derecho sobre el mar territorial. Este régimen, como se ve, es más gravoso para el ribereño.

En la III Conferencia, España mantuvo gallardamente oposición a este planteamiento de las grandes potencias y se abstuvo en la votación final del texto adoptado en 1982, advirtiendo que la Convención, al menos en la regulación de los estrechos (parte III, especialmente artículos 37 y 38), no constituía expresión del Derecho consuetudinario en vigor, de lo que se deducía que no le sería oponible en tanto no la consintiera36. En los años posteriores, sin embargo, una serie de actos ofrecen indicios de que ese consentimiento ha sido implícitamente otorgado. Así, el 5 de diciembre de 1984 España estampó su firma sobre la Convención. Al hacerlo, dado que ésta no permitía la formulación de reservas37, el Gobierno se limitó a declarar, en el punto que nos ocupa, que en su opinión el régimen de los estrechos era compatible “con el derecho del Estado ribereño de dictar y aplicar en el espacio aéreo … sus propias reglamentaciones aéreas, siempre que ello no obstaculice el paso en tránsito de las aeronaves”, lo que implicaba lógicamente su aceptación de principio. La firma de la Convención puede haber sido un error. Aunque por sí sola no supone obligación de atenerse a lo en ella estipulado, sí compromete al signatario a abstenerse de actos que puedan frustrar su objeto y fin mientras no haya manifestado su intención de no llegar a ser parte38. Desde esta perspectiva, la aplicación formal en el estrecho de Gibraltar del artículo 11 de la orden 25/1985, que regula el paso inocente de los buques de guerra extranjeros por el mar territorial español, es cuando me- nos ambigua. Ocioso es decir que su aplicación real es nula. El no sabe/no contesta sintetiza la actitud de la Administración frente a la curiosidad, incluso parlamentaria, sobre lo que ocurre en las aguas y cielos del estrecho.

Pero han sido las declaraciones del presidente del Gobierno, Felipe González, con ocasión del ataque a Libia por los bombarderos norteamericanos, en abril de 1986, las que han puesto en evidencia nuestro repliegue jurídico en el estrecho de Gibraltar. Felipe González desmintió que los bombarderos, que habían despegado de Inglaterra, hubieran utilizado el espacio aéreo español y subrayó que su penetración en el Mediterráneo se había producido a través del estrecho40, aceptando de este modo un indiscriminado derecho de sobrevuelo no sometido al control de los ribereños. No deja de ser sorprendente que nuestro país desentierre el eje estratégico Baleares-Estrecho-Canarias y, considerándolo vital, haga del control del estrecho uno de los objetivos sustanciales del Plan Estratégico Conjunto y, simultáneamente, sepulte la cobertura jurídica internacional que el Derecho del Mar tradicional le brindaba.

Si así están las cosas en la mar y en el espacio aéreo del estrecho, donde la voluntad soberana del Estado no basta para impedir una especie de semoviente nuclearización armada periférica, también en las aguas interiores, el territorio terrestre y su espacio aéreo suprayacente, donde tal voluntad sí que juega, el alcance y virtualidad de la prohibición de armas nucleares presenta puntos oscuros.

El más significativo de ellos tiene que ver con el tránsito o transporte de las armas, una expresión deliberadamente omitida del enunciado de una prohibición, que conjuga los verbos almacenar, instalar e introducir. El último de esta tríada transitiva, en particular, ¿incluye el tránsito? ¿engloba el transporte? No deseo ahora, por introducir, introducirme en un debate de ingenios desprovistos de poder decisorio. Me limitaré a observar que esta terminología aparece en la literatura oficial sólo en febrero de 1986, en la comunicación del Gobierno al Congreso sobre paz y seguridad, y que contrasta con la utilizada por el Partido Socialista, no ya en 1981, sino en 1985. Es obvio que la semántica se utiliza para conservar en un plano ejecutivo el mayor margen de maniobra. En 1986 el Gobierno, para fortalecer su credibilidad, ganar voluntades y moderar la oposición a la permanencia en la OTAN, quería añadir algo a la prohibición de instalación y almacenamiento de armas nucleares sin autorización parlamentaria que había enunciado el acuerdo de Cortes que en 1981 autorizó la adhesión a la Alianza, sin cogerse los dedos en la cuestión del tránsito. Manos a la obra, el servicio de obtenciones logomáquicas de Presidencia sugirió el término introducir. De convenir en un momento dado, podrá decirse, por ejemplo, que las armas se entienden introducidas en el territorio sólo cuando penetran en él con un designio de relativa permanencia. Las iniciativas desde la izquierda (IU-EC) para involucrar expresamente al tránsito en la prohibición han sido, una y otra vez, rechazadas45.

Con esta base, el Gobierno puede considerarse libre, sin infringir una prohibición cuya significación es en todo caso política, para consentir el tráfico de naves y aeronaves con armamento nuclear por las aguas interiores y el espacio aéreo del territorio español, así como escalas en puertos y aeropuertos.

De hecho, especialmente por lo que se refiere a los buques, esta situación se produce de ordinario. De acuerdo con las previsiones del Convenio de Amistad, Defensa y Cooperación, de 2 de julio dé 1982, los portaaviones, barcos de superficie y submarinos de la VI Flota de los Estados Unidos, dotados con sistemas de doble uso, convencional y nuclear, hacen periódicamente en puertos españoles escalas operativas previa obtención de autorización, no de una autoridad española, sino de un órgano mixto hispano- norteamericano, el Comité Conjunto para Asuntos Político-Militares-Administrativos (CCPMA). El Convenio no contiene ninguna especificación sobre el armamento del buque.

Cabe imaginar que los mandos norteamericanos prefieren mantener esta información para sí y que los españoles no manifiestan, demasiado interés en hacer averiguaciones a menos que las características de las unidades navales y las circunstancias de la escala solicitada les lleven a apreciar que pudiera estar generándose desde territorio español una amenaza nuclear contra otros países. En todo caso, concedida la autorización, su inviolabilidad excluye cualquier clase de verificación in situ. Así pues, o se les admite o se les rechaza, pero no se les controla.

Por lo que se refiere al sobrevuelo, la situación es algo más confortable, en la medida que en cartas anejas al Convenio el Gobierno español puntualizó su política de “que no sobrevuelen España aeronaves con armamento y material nuclear a bordo”, exigiendo su consentimiento “cualquier cambio en esta práctica”, y el Gobierno norteamericano afirmó su completo respeto de esta política, que queda a expensas, hasta cierto punto, de su fair-play, por ser la capacidad de inspección y sanción del anfitrión insuficientes. Lo que significa que no se podrán evitar manifestaciones de nuclearización armada oficiosa o episódica, particularmente en estados de alerta.

La nuclearización armada inestable o inconstante del territorio terrestre, aguas interiores y espacio aéreo español queda, en definitiva, sujeta a la discreción del Gobierno y al juego limpio del aliado norteamericano, existiendo indicios bastantes para estimar que, al menos en las aguas, esa nuclearización se activa periódicamente.

Ceñida la prohibición con seguridad sólo a la nuclearización armada constante o estable del territorio español, ¿cómo ignorar la precariedad ambiental en que le obliga a desenvolverse un medio hostil? El propósito de la no nuclearización armada puede verse frustrado, no sólo por la presión que desde el mar y su espacio aéreo recibe el territorio terrestre y que es incapaz de domeñar un débil ribereño, sino también porque ese mismo territorio se encuentra rodeado de territorios bajo otras soberanías (Francia, Portugal, Gran Bretaña); nuclearizados o susceptibles de serlo de inmediato.

En relación con Gibraltar no está de más señalar que la reivindicación española encontraría en el desarrollo de una política efectiva de no nuclearización del territorio español una nueva y profunda razón de ser para el tiempo que vivimos; pero esto sólo se entendería en el marco de una neutralidad activa. En el de la Alianza, a la que tanto Gran Bretaña como España pertenecen, el abandono de esa política formaría parte, seguramente, del precio de la recuperación de la soberanía. Con otras palabras, la alteración del estatuto político jurídico del Peñón sólo es hoy concebible a partir de la confirmación de su estatuto militar.

 

Las perspectivas

¿Qué ventajas espera obtener un país como España de la no nuclearización armada de su territorio, en los términos hasta aquí considerados?

Siguiendo un razonamiento lógico podría afirmarse que el alineamiento con uno de los bloques recorta en todo caso los beneficios incoados de una política de no nuclearización del territorio, haciendo disminuir en la misma proporción el interés real por su mantenimiento, que a partir de ese momento respondería sólo a inercias políticas y consideraciones psicológicas. De sobrevenir un conflicto generalizado en Europa, todo objetivo militar, con independencia del lugar en que se encuentre, será blanco de las ojivas atómicas del adversario si por consideraciones de eficacia lo merece. A este respecto, ha de recordarse que Estados Unidos dispone en territorio español de importantes instalaciones de apoyo, autorizaciones de uso y otras facilidades en bases militares, integradas en su infraestructura nuclear. Tal vez por eso el Gobierno español rechazó a comienzos de 1986 la oferta soviética, hecha también a otros países, de concluir un acuerdo bilateral que incluía el compromiso de las partes de no recurrir a las armas nucleares.

Si en las circunstancias actuales puede afirmarse que España, a seme- janza de lo que acontece también en otros países partes del Tratado del Atlántico Norte, puede mantener un alto grado de no nuclearización armada, cabe albergar serias dudas de su capacidad para conservar esa situación en el caso de que un cambio en los planteamientos estratégicos, la evolución tecnológica o una crisis sobrevenida, hicieran del almacenamiento, despliegue o instalación de armas nucleares y/o de sus componentes, en territorio español, un interés prioritario de la Alianza, a cuyo Grupo de Planes Nucleares se han incorporado nuestros representantes como miembros de pleno derecho el 20 de agosto de 1986.

A comienzos de 1985 una filtración periodística permitió conocer que ciertos planes de contingencia militar elaborados a partir de 1975 por el Pentágono sin previo conocimiento ni consulta del Gobierno español, preveían la asignación de treinta y dos cargas de profundidad B-57 con cabeza atómica para armar a los P-3 Orion, con base en Rota, con el fin de combatir a los submarinos enemigos y bloquear sus rutas. La noticia ha sido reproducida con posterioridad en varias ocasiones y nunca ha sido desmentida. El Gobierno español siempre ha preferido no reaccionar, al menos públicamente, dejando entrever que una cosa son los planes de los demás y otra la disponibilidad de la autoridad local para consentir su ejecución. “Se duda de que España pueda estar libre de armas nucleares y se duda sin ningún fundamento”, afirmaba Felipe González en el debate sobre política de paz y seguridad que tuvo lugar en el Congreso en febrero de 1986. “No hay ni un solo país europeo –añadía el presidente– que no haya decidido libre y voluntariamente el establecimiento de armas nucleares en su territorio, ni uno solo”. Ha de recordarse, sin embargo, que fue precisamente el Partido Socialista quien sembró las mejores semillas de esa duda en la opinión pública dentro de la campaña que en 1981 condujo contra la adhesión a la Alianza. ¿La entrada de España en la OTAN aumenta el riesgo de nuclearización de España?, se decía en la decimonovena de las cincuenta preguntas con las que el Partido ilustraba a la ciudadanía. Sí, se contestaba, porque la OTAN “es algo dinámico, con vida propia. De manera que la posición de un Estado medio para negarse a una decisión de este tipo es, en realidad, muy débil”. Y se agregaba: “Si continúa, lo que es probable, la tendencia a la nuclearización de la OTAN en Europa, sería casi imposible que España… fuese, a medio plazo, una excepción”49.

Afortunadamente esta tendencia a la nuclearización parece haberse in- vertido en los últimos meses. Pero no es ése el punto, sino el de saber en qué medida un rumbo u otro escapa al control de una voluntad más robinsoniana que soberana. El mundo de las decisiones formales no es siempre el de las decisiones reales. Cuando ejercía la oposición el Partido Socialista lo tenía muy claro y sabía comunicarlo eficazmente. En su opinión, el Gobierno español no podría, aunque quisiese, resistir a la presión de la Alianza el día en que los demás miembros consideraran necesario implicar a nuestro territorio en el mapa nuclear. Los buenos deseos, decía el senador Lizón en 1981, son ilusorios; si países que son miembros de la Alianza tienen problemas de nuclearización, nosotros también los tendremos y estaremos sometidas a las mismas influencias. Este designio no había tomado cuerpo por el momento debido a que la distancia que nos separaba de los objetivos ene- migos en el escenario probable de una conflagración en Europa hacía poco aprovechable la instalación en nuestro suelo de cohetes de alcance interme- dio; pero bastaría una ligera progresión. en la autonomía de tales cohetes o una modificación de las circunstancias estratégicas que condujese al Mediterráneo y norte de África la percepción de la amenaza soviética, por improbable que ahora pudiera parecer, para que la situación resultase profundamente alterada.

Esas influencias estarían, por lo demás, justificadas en el seno de una Alianza. Si la política de no nuclearización armada del territorio español se presenta, no ya como una forma de autoprotección, sino como una contribución a la seguridad aliada y “una aportación específica a la paz y a la distensión en Europa”51, basada en la convicción de que el mantenimiento de la disuasión nuclear no requiere nuevos despliegues de armas nucleares e, incluso; permite su reducción52, es natural que esa aportación sea evaluada por los órganos colectivos y por los demás aliados y que, sobre todo en tiempo de crisis, se tienda a su revisión de cara a la mejor satisfacción de los objetivos comunes.

Uno de los aspectos, pues, menos realistas en la presentación de la política de no nuclearización armada que hace el Gobierno socialista es el de su inmovilismo, sean cuales sean las contingencias que imaginarse puedan. Esa política se difunde como un absoluto, lo que induce a pensar que la valentía que se tuvo para, partiendo de la oposición a la Alianza, pasar a defender la permanencia en ella, no se ha tenido para sacar las consecuencias naturales de una decisión de principio forzada a convivir malamente como un riñón con sus cálculos.

En último término, la viabilidad de la política de no nuclearización armada está a merced de acontecimientos que desbordan al Gobierno español, por lo que sólo la buena fortuna podrá evitar, o retrasar al menos, futuras frustraciones. Si el primer capítulo atómico español se cerró en 1979 fue gracias a los acuerdos entre Estados Unidos y la Unión Soviética de 1974 más que al tratado hispano-norteamericano de 1976, al perder interés, por los avances tecnológicos, las bases adelantadas y no ser, por tanto, imprescindible la presencia regular de submarinos nucleares en la de Rota. Hoy, la nuclearización armada de España es una forma de estar en la Alianza, no una forma de ser dentro de ella; pero en lugar de reflexionar acerca de la sabiduría de países como Dinamarca o Noruega, que dentro de la OTAN mantienen una política de no nuclearización armada sólo en tiempo de paz, aquí se sale a la plaza pública para pregonar que nosotros los superamos a todos con, una onírica no nuclearización a ultranza que, probablemente, irá haciendo trompos en cada curva del camino.

Es el nuestro país original, donde gentes y dirigentes han gustado secularmente de enrostrar los problemas sobre la marcha como un ejercicio de apasionante improvisación. Es lo que hace el matador cuando cita al toro de capa en la puerta de toriles. Si hay suerte, le espera la gloria; si no, la enfermería.

El Gobierno socialista considera que ha de profundizarse en la ejecución de las condiciones de la permanencia de España en la Alianza, pero en punto a la no nuclearización armada del territorio la expresión parece destinada a ser únicamente un artificio retórico, pues su presidente, Felipe González, considera que la discusión al respecto es gratuita y los diputados de su partido votan sistemáticamente contra las demandas de la oposición de derecha, centro e izquierda, todas conformes en la necesidad de elaborar un estatuto de no nuclearización que dé respuesta a las cuestiones que han sido planteadas, aunque disconformes, como es lógico, acerca de su contenido. Sin duda el Gobierno teme que el debate de ese estatuto sirva a la postre para que unos y otros encuentren ocasión de vapulearle a cuenta, una vez más, de la política de seguridad. Pero también teme que un debate semejante acabe perturbando su capacidad de maniobra en las negociaciones en curso con Estados Unidos para establecer el nuevo marco convencional de las relaciones bilaterales.

De todos modos, algo se mueve. Es impensable, por ejemplo, que hoy en esas negociaciones se pueda colar, como en 1982, una disposición como la del artículo 4.2 del Acuerdo complementario número 2, según la cual el almacenamiento o instalación de armas nucleares en España depende de la autorización del Gobierno español. Políticamente esta formulación es incompatible con los términos del referéndum y el ministro de Asuntos Exteriores, F. Fernández Ordóñez, urgido por las preguntas de M. Herrero R. de Miñón, ha afirmado que es el Parlamento el que decide sobre estas materias 55. Cabe también pronosticar que la necesidad de dar un contenido, por mínimo que sea, a la prohibición de introducir armas nucleares en territorio español, forzará a redactar las previsiones sobre el acceso de los barcos de guerra de Estados Unidos a aguas interiores y puertos españoles, así como las relativas al sobrevuelo de nuestro espacio aéreo y escala en aeropuertos de sus aeronaves militares, con mayor rigor y cuidado del exhibido con anterioridad. No creo, en cambio, que en este ámbito pueda llegarse a un compromiso público acerca de la disponibilidad española para modificar su polí- tica en situaciones de crisis, con independencia de las dificultades de su tipificación y determinación de los órganos que han de apreciarlas.

Establecido ese marco convencional, procedería una instrumentación legislativa de la prohibición de nuclearización armada del territorio español que despeje con carácter general los puntos oscuros que nublan su alcance y ordene el juego institucional en tiempo de crisis. Las afirmaciones infantiles deben ceder al análisis y a la creatividad para adecuar el proceso decisorio a las circunstancias dentro de métodos que permitan realizar los principios del sistema democrático representativo. Si no, alguien dirá amén entre apretones o consentirá de facto lo que se niega a admitir de iure, pasando de la no nuclearización armada en tiempo de paz a la nuclearización armada por sorpresa cuando la paz tienda a desvanecerse.