Cómo Ucrania puede marcarse otro tanto en la ONU

Los diplomáticos debaten en Nueva York sobre cómo debe conmemorar la ONU el primer aniversario de la agresión rusa a Ucrania –y de la resistencia ucraniana– a finales de febrero. Se trata en parte de una cuestión de ritual diplomático –tanto el Consejo de Seguridad como la Asamblea General celebrarán sesiones para señalar la fecha–, pero también señala cuestiones más profundas sobre qué tipo de medidas exactas están dispuestos a apoyar los Estados miembros de la ONU mientras dure la guerra.

Funcionarios ucranianos han propuesto presentar resoluciones a la Asamblea General que abrirían nuevos caminos al establecer condiciones para poner fin a la guerra y exigir responsabilidades a las autoridades rusas por la agresión. Pero algunos de los aliados de Kiev señalan que muchos miembros de la ONU –sobre todo del Sur Global, pero también de Occidente– no respaldarían tales medidas. Por diversas razones, es posible que Estados Unidos y las principales potencias europeas prefieran que Ucrania adopte un enfoque menos polémico que, además, obtenga el mayor apoyo posible en Nueva York.

La Asamblea General ha sido un barómetro muy visible de la opinión internacional sobre la guerra. No ha sido casualidad que se haya visto abocada a este papel. En enero de 2022, un diplomático occidental declaró a Crisis Group que las autoridades ucranianas estaban dispuestas a librar una campaña “a la palestina” en la ONU en caso de que los tanques rusos cruzaran la frontera. Con este término quería decir que Kiev, aunque en desventaja militar, utilizaría las votaciones en la ONU para aislar a Moscú de la misma forma que los diplomáticos palestinos y sus aliados recurren cada año a la ONU para conseguir mayorías que condenen a Israel.

«En enero de 2022, un diplomático occidental apuntó que las autoridades ucranianas estaban dispuestos a librar una campaña ‘a la palestina’ en la ONU en caso de que los tanques rusos cruzaran la frontera»

Al final, Ucrania ha demostrado ser mucho más fuerte militarmente de lo que sugería esta predicción, pero Kiev y sus amigos han hecho un buen uso de la ONU como plataforma para arremeter contra Moscú. En marzo, diez días después de la invasión rusa, 141 de los 193 miembros de la Asamblea General –incluidas mayorías de todos sus grupos regionales– votaron a favor de condenar el crimen de agresión. Seis meses después, a pesar de las advertencias sobre la “fatiga de Ucrania” que se extendía entre los miembros de la ONU, un número aún mayor dejó claro que mantenía su simpatía por Ucrania en lo que respecta a su derecho a la soberanía y a su integridad territorial. Después de que el presidente ruso, Vladímir Putin, pretendiera anexionarse cuatro regiones de Ucrania, en octubre 143 miembros respaldaron una resolución que rechazaba la medida por considerarla ilegal.

Miembros de la ONU que condenan los intentos de anexión ilegales rusos en Ucrania. Verde, a favor; rojo, en contra; naranja, abstención; gris, no vota.

Estas cifras deben entenderse en su contexto. Muchos de los países que votaron en apoyo de Ucrania por una cuestión de principios –como Brasil, Indonesia o los Estados árabes– se negaron a sumarse a las sanciones internacionales contra Rusia. Además, bastantes países que se unieron a las abrumadoras mayorías de marzo y octubre en la Asamblea General se negaron a votar a favor de resoluciones que aplicaban sanciones más concretas a Moscú. En abril, solo 93 miembros de la ONU respaldaron una resolución por la que se suspendía a Rusia del Consejo de Derechos Humanos de la Organización –la prensa, en aquel momento, sugirió que la misión rusa ante la ONU había advertido que Moscú encontraría formas de penalizar a quienes respaldaran la iniciativa, liderada por EEUU–. Un texto de noviembre que respaldaba la idea de un registro de daños para rastrear la destrucción rusa en Ucrania como base para futuras reparaciones obtuvo 94 votos. Es posible que los diplomáticos occidentales no presionaran tanto a favor de este texto como lo hicieron con la resolución sobre la anexión, porque suponían que se aprobaría con una votación más reducida y que, sin embargo, serviría para un propósito útil. Pero algunos países que se abstuvieron, como Indonesia y Brasil, sugirieron que hablar de reparaciones podría inhibir la futura diplomacia con Rusia.

Anexiones y daños. Cómo votaron los países en las 2 resoluciones sobre Ucrania. Morado, a favor de las 2; azul, a favor de la resolución sobre anexiones; rojo, a favor de la resolución sobre daños; lila, a favor de ninguna.

De cara a febrero, Kiev podría suponer que una resolución basada en los textos de marzo y octubre obtendría niveles de apoyo similares, pero también podría intentar ir más allá. En las últimas semanas, Ucrania ha aspirado a impulsar resoluciones que supongan desafíos más contundentes a Rusia. Diplomáticos ucranianos han sugerido que la Asamblea General podría aprovechar la oportunidad del aniversario para respaldar la “fórmula de paz” de diez puntos que el presidente, Volodímir Zelenski, lanzó en noviembre. Esta no solo destaca la necesidad de reafirmar la integridad territorial del país, sino que también incluye la idea de un tribunal especial que podría juzgar a los líderes rusos por crimen de agresión, posiblemente incluyendo a Putin. La segunda propuesta de Ucrania es una resolución que se centra en la necesidad de responsabilizar a Rusia de sus acciones durante la guerra, planteando de nuevo la posibilidad de un tribunal de agresión. Los expertos ucranianos creen que establecer el estatus de Moscú como agresor podría ayudar a Kiev a justificar sus esfuerzos por reclamar fondos rusos congelados en EEUU y Europa, aunque esta idea es cuestionable.

Algunos cargos europeos –incluida la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen– han alentado la idea de un tribunal de agresión. Pero, al menos en la ONU, a muchos de los socios de Ucrania les preocupa que estas propuestas puedan complicar el futuro compromiso con Rusia y alejar a posibles partidarios en Nueva York. Dado que un tribunal internacional se centraría inevitablemente en sentar en el banquillo de los acusados a los máximos dirigentes rusos, podría verse como un riesgo existencial para Putin y su círculo, lo que quizá le llevaría a reaccionar con una escalada en la guerra. Esta posibilidad inquieta a algunos miembros de la ONU, incluidos algunos de los amigos más importantes de Ucrania. Funcionarios latinoamericanos señalan que Ucrania aún no ha firmado el Estatuto de Roma, la base para ser miembro de pleno derecho de la Corte Penal Internacional, lo que, según sugieren, complica sus peticiones de justicia internacional. A algunos de los socios de Ucrania les preocupa que el país pueda sufrir un golpe en su imagen si presenta una o ambas resoluciones y obtiene un número de votos significativamente inferior a los 140, ahora simbólicos. Sobre todo, porque los medios de comunicación se centrarían en ese número y no en el contenido de las resoluciones.

Dudas similares se ciernen sobre otra idea propuesta por Ucrania: la de organizar una “cumbre de paz” en la ONU en torno al aniversario de la ofensiva rusa del 24 de febrero, en la que podría participar el propio Zelenski, pero que casi con total seguridad excluiría a Rusia. No está claro si los líderes no occidentales asistirían a un acto de este tipo, y algunos podrían actuar en contra de los designios ucranianos proponiendo planes de paz alternativos (como un alto el fuego inmediato), que, en opinión de Kiev, favorecen a Moscú. También es posible que Zelenski se enfrentara a las críticas de los medios de comunicación por visitar Nueva York, para obtener beneficios inciertos, en lugar de quedarse en casa para conmemorar un aniversario tan importante.

«A Ucrania le convendría más aspirar a lo que es fácilmente alcanzable que a intentar conseguir resoluciones que abran nuevos caminos»

Por todas estas razones, muchos de los amigos de Ucrania –incluidos EEUU y los principales aliados europeos– probablemente preferirían que Kiev adaptara sus ambiciones, incluso apuntando a una única resolución en febrero. Es más probable que Ucrania obtenga apoyo para sus iniciativas en la ONU si las presenta una a una, en lugar de promover varias ideas simultáneamente. También sería útil que los socios internacionales de Ucrania se pusieran de acuerdo sobre un enfoque común acerca de la cuestión de la rendición de cuentas. Ucrania habría indicado recientemente que estaría dispuesta a aplazar la resolución sobre rendición de cuentas hasta marzo o más adelante, con el fin de asegurarse un mayor respaldo. Al mismo tiempo, los diplomáticos europeos que simpatizan más con el enfoque de Kiev responden que Ucrania debería, al menos, poder comprobar el nivel potencial de apoyo a sus resoluciones.

Puede que a Ucrania le convenga más aspirar a lo que es fácilmente alcanzable que a invertir una gran cantidad de capital político en intentar conseguir resoluciones que abran nuevos caminos. Los documentos de la Asamblea General rara vez dan forma a los conflictos –como pueden contar generaciones de diplomáticos palestinos a sus homólogos ucranianos–, pero pueden levantar la moral y enviar una señal importante sobre el compromiso de los Estados miembros con los valores y principios consagrados en la Carta de la ONU. Kiev debería fijarse ese objetivo. De cara a febrero, podría anotarse una victoria limitada pero clara presentando una resolución sencilla que reafirme el principio central de su lucha durante el último año, un derecho que la Asamblea General ya ha reconocido: su derecho a salir de esta guerra como Estado soberano al mando de su territorio. Este sigue siendo el quid de la cuestión.

Artículo originalmente publicado en inglés aquí, en la web de Crisis Group.