La diversificación no basta para curar la dependencia económica europea de China

En el documento más reciente de la Comisión Europea sobre las dependencias estratégicas de la Unión Europea, el término “diversificación” aparece más de 28 veces. Representa un pilar clave de las respuestas políticas propuestas a la dependencia de los suministros chinos. El mundo entero depende de China para las tierras raras, los metales y los imanes producidos con ellos: China representa el 63% de los óxidos de tierras raras del mundo, el 85% de los minerales refinados y el 93% de la producción mundial de imanes. En cuanto a Europa, el yacimiento de tierras raras recientemente descubierto en Suecia, la mayor reserva mineral conocida del continente, puede contribuir a mejorar la capacidad de resistencia de Europa para el suministro de tierras raras.

Sin embargo, el quid de la cuestión no es la dependencia, sino la vulnerabilidad. Esto es, los problemas derivados de las interrupciones en los intercambios comerciales medidos en términos de costes económicos, malestar social y, posiblemente, inestabilidad política.

La vulnerabilidad puede existir incluso sin dependencia

La dependencia actúa como una medida bastante burda para evaluar la vulnerabilidad. La UE depende casi por completo de Madagascar para el suministro de vainas de vainilla, pero incluso una pérdida total de ese suministro difícilmente provocaría problemas macroeconómicos graves. Por otra parte, la vulnerabilidad puede existir incluso sin dependencia: España nunca ha dependido del suministro de gas natural ruso, pero la falta de suministro a otros mercados europeos aumentó bruscamente el precio de la electricidad en toda Europa, lo que afectó gravemente a España y reveló así su vulnerabilidad.

La vulnerabilidad existe cuando se combinan tres aspectos. En primer lugar, debe ser plausible una perturbación importante de los intercambios económicos. En segundo lugar, los sectores económicos afectados deben ver limitada su capacidad de adaptación a las perturbaciones mediante la reorientación hacia fuentes alternativas o soportando una reducción de la demanda. En tercer lugar, las consecuencias de la perturbación deben tener un impacto significativo en los resultados globales de la economía afectada. La Comisión Europea ha realizado algunos análisis necesarios de las vulnerabilidades europeas, pero aún queda mucho por hacer a escala nacional.

Como respuesta a la vulnerabilidad, la diversificación presenta inconvenientes

Como respuesta a la vulnerabilidad, la diversificación presenta inconvenientes. Para las empresas, la diversificación es una estrategia natural de gestión de riesgos. Se producirá de todos modos en respuesta a las fuerzas del mercado si los costes adicionales son pequeños. La mayoría de las empresas se están diversificando respecto al mercado chino, no debido a una estrategia de diversificación gubernamental por parte de su país de origen, sino más bien como respuesta al impacto en el mercado de las políticas chinas. Sin embargo, como estrategia geopolítica, la diversificación suele ser cara y los costes tienen que ser asumidos, bien por los agentes económicos (empresas, consumidores), bien por los contribuyentes, por lo que debe adoptarse con cautela. En una crisis puntual, las consideraciones de seguridad pueden lograr movilizar apoyos para el gasto adicional en que se incurra. Sin embargo, con el paso del tiempo, la preocupación por la seguridad del suministro tiende a pasar a un segundo plano y la diversificación se convierte en una alternativa muy cara.

La experiencia de las crisis del petróleo de los años setenta puede servir de ejemplo. El dominio de los exportadores de Oriente Próximo sobre los mercados mundiales del petróleo se ha mantenido hasta hoy, ya que poseen enormes reservas con costes de producción muy bajos y, por tanto, la posibilidad de ofrecer petróleo a bajo precio supera los riesgos políticos.

Si el coste de la diversificación se financia mediante subvenciones o se impone a los consumidores a través del proteccionismo comercial, se corre el riesgo de crear una situación basada en la producción de alto coste y de que intereses creados –y con mucho poder– presionen para que continúe dicha protección. La política agrícola común de la UE se originó en la preocupación por la seguridad alimentaria y acabó convirtiéndose en una política muy distorsionada de protección sectorial con un poderoso grupo de presión.

Los esfuerzos de diversificación geopolítica pueden fomentar una carrera de subvenciones

Los esfuerzos de diversificación geopolítica también pueden fomentar una carrera de subvenciones entre países que siguen esa misma estrategia. En el peor de los casos, la diversificación produce todos esos problemas simultáneamente, como ocurre con la energía: Europa ha seguido dependiendo de las importaciones de combustibles fósiles y dependiendo de los productores nacionales de carbón y lignito de alto coste (y de sus grupos de presión).

Por último, la diversificación define las soluciones a las vulnerabilidades geopolíticas en términos de suministros alternativos y tiende a desplazar enfoques alternativos centrados en la conservación, la sustitución y el reciclaje. La conservación permite a los importadores arreglárselas con menos, reduciendo así la dependencia; lo mismo ocurre con el reciclaje, al ofrecer alternativas nacionales a las importaciones. La sustitución elimina la necesidad de ciertos insumos mediante el desarrollo de alternativas, con la posibilidad de abolir la dependencia por completo.

En conjunto, una mejor gestión de la demanda puede contribuir tanto a gestionar las vulnerabilidades geopolíticas como los suministros alternativos, con la ventaja adicional de ser más sostenible.

Las estrategias de diversificación corren el riesgo de apoyar políticas caras e ineficaces

En resumen, las estrategias de diversificación presentan importantes complicaciones. Son intuitivamente atractivas y, por tanto, obtienen apoyo político fácilmente, pero corren el riesgo de acabar apoyando políticas caras e ineficaces. Dados los plazos necesarios para desarrollar fuentes alternativas, también representan una respuesta estructural a largo plazo a vulnerabilidades geopolíticas que normalmente estallan de repente.

Aunque es difícil predecir con exactitud las respuestas de los agentes económicos a las perturbaciones, hay medidas que tanto empresas como gobiernos pueden adoptar para aumentar su flexibilidad y, por tanto, su resiliencia. Una de ellas es la acumulación de reservas, incluidas las reservas estratégicas propiedad de los gobiernos u ordenadas por ellos. Otra es fomentar la innovación. La flexibilidad también puede integrarse en los sistemas de fabricación a todos los niveles, mejorando así la resiliencia, además, normalmente, con un coste relativamente bajo.

El planteamiento de la Comisión Europea tiende a equiparar dependencia estratégica con vulnerabilidad

En sus esfuerzos por evaluar los problemas y desarrollar respuestas políticas a la vulnerabilidad europea a la escasez de suministros, la UE ha ido muy por delante de muchos de sus Estados miembros, incluida Alemania, su mayor economía. Como parte de la actualización de su nueva estrategia industrial, la UE emprendió una evaluación de sus dependencias estratégicas en 2021, seguida de una revisión en profundidad en 2022. El enfoque de la Comisión tiende a equiparar dependencia estratégica con vulnerabilidad y a considerar la diversificación como la respuesta clave. Incluye el sector de la seguridad nacional, donde las cuestiones son fundamentalmente diferentes. La noción de dependencia “estratégica” oscurece esa diferencia y se presta a abusos.

De esta manera, aunque la industria espacial europea puede ser importante desde el punto de vista de la seguridad nacional, así como por razones de prestigio e innovación industrial, difícilmente merece ser tratada como una prioridad en términos de seguridad económica. Asimismo, las respuestas políticas de la UE hacen hincapié en las políticas industriales y la cooperación internacional con socios con preocupaciones similares. Ambas son importantes, pero las políticas dirigidas a la demanda reciben mucha menos atención. Por eso se corre el riesgo de una mala asignación de los fondos muy costosa, invirtiendo en industrias no competitivas y olvidando las industrias en las que la UE es más fuerte.

Al final, hay un límite a lo que la UE puede hacer para identificar y abordar los riesgos de la vulnerabilidad europea a las perturbaciones económicas; el grueso del trabajo debe ser realizado por los Estados miembros. La acumulación de reservas merece mucha más atención de la que ha recibido hasta ahora, porque permite ganar tiempo para realizar ajustes tanto a nivel europeo como de los Estados miembros.

Un precedente importante de políticas coordinadas de almacenamiento es el sistema de reparto de petróleo de emergencia de la Agencia Internacional de la Energía. Este acuerdo fija objetivos para las reservas nacionales de petróleo, estipula esfuerzos obligatorios de conservación en caso de interrupción grave y prevé una redistribución de los suministros disponibles en beneficio de los países más afectados. Podría servir de modelo para los esfuerzos europeos por reducir las vulnerabilidades en sus tratos comerciales con China.

Artículo originalmente publicado en inglés en la web de The Diplomat y de MERICS.