El retorno de la diplomacia económica

Los aranceles del “Día de la Liberación” que el presidente estadounidense Donald Trump anunció el 2 de abril no resucitaron la diplomacia económica: esta nunca desapareció. Sin embargo, el nuevo enfoque estadounidense supuso un cambio decisivo. Hasta entonces, la Unión Europea había preferido convencerse de que cada episodio de diplomacia económica podía gestionarse sin plantear preguntas difíciles sobre el sistema multilateral de normas e instituciones existente.

Esa ilusión es un lujo que la UE ya no puede permitirse. Los aranceles estadounidenses –y el uso implacable de las palancas económicas por parte de China– han obligado a los europeos a preguntarse si su enfoque actual se adapta a las realidades del nuevo equilibrio de poder.

La diplomacia económica –es decir, el uso de palancas económicas para alcanzar objetivos de política exterior– no es nada nuevo. Durante gran parte de la década de 2010, el uso por parte de China del acceso al mercado, la inversión y las restricciones comerciales para perseguir objetivos políticos se describió a menudo como política económica. Sin embargo, en Europa el debate tomó un giro diferente. En lugar de enfrentarse de frente a esa política, los europeos prefirieron hablar solo de seguridad económica y actuaron dentro de ese marco. Cuando China adquirió activos estratégicos, Europa creó un régimen de control de las inversiones. Cuando Pekín o Washington utilizaron medidas comerciales coercitivas, Bruselas ideó el Instrumento Anticoerción (ACI).

La elección de hablar y pensar en términos de seguridad económica –en lugar de política económica– no fue casual. Para los europeos, tres conmociones definieron el debate sobre la seguridad económica: la pandemia de COVID-19, la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia y el papel clave de China en las cadenas de suministro mundiales. Cada una de ellas puso de manifiesto las vulnerabilidades de los suministros vitales, lo que convirtió la seguridad económica en el principio organizativo natural de las cuestiones a las que se enfrentaba la UE.

Barreras legales

Ajustarse conceptualmente a la vinculación entre la economía y la seguridad nacional resultó más fácil de lo esperado para Bruselas. La seguridad económica vino acompañada de barreras legales: las excepciones de seguridad nacional justificaban medidas como el control de las inversiones y el control de las exportaciones. Estas excepciones podían ampliarse, pero seguían estando vinculadas a las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

La seguridad económica también se prestaba a un marco multilateral. La Declaración de los líderes del G7 de 2023 sobre la resiliencia económica y la seguridad económica esbozaba un enfoque colectivo. Bruselas construyó su estrategia en torno a tres pilares –”proteger”, “promover” y “asociarse”–, el último de los cuales consagraba la cooperación como principio. China también persiguió la seguridad económica colaborando con otros. La diferencia estaba en la estructura: la UE imaginaba una red de iguales, mientras que China prefería un sistema radial con Pekín en el centro.

Eso no significa que la seguridad económica haya sido fácil para la UE. Puso de manifiesto las tensiones entre Bruselas y los Estados miembros, ya que las políticas comerciales y de inversión son competencias de la UE, mientras que la seguridad nacional sigue siendo competencia nacional. También desencadenó guerras de competencias dentro de las capitales –entre los ministerios de Economía y Defensa–. Aun así, el marco fundamental basado en normas se mantuvo. La seguridad económica se integró en los hábitos jurídicos e institucionales habituales.

La política exterior como medio 

El uso de la influencia económica por parte de China continuó sin cesar –aunque los analistas dejaran de llamarlo así–. La diplomacia económica nunca desapareció, y Estados Unidos la revivió. La segunda administración Trump impuso unilateralmente aranceles y reestructuró la naturaleza de los controles a la exportación, tratándolos menos como herramientas de seguridad nacional que como monedas de cambio.

Esta es la clave: a diferencia de la seguridad económica, la diplomacia no se basa en normas, sino en el poder. Las justificaciones legales se pliegan a las políticas. Las cada vez más amplias “líneas rojas” de China –y las medidas de represalia que justifican– ilustran cómo la política dicta la ley. La diplomacia es unilateral, desdeñosa con las obligaciones de la OMC y despiadada en su asimetría: los fuertes la ejercen y los débiles la soportan. La mayoría de los países no tuvo más remedio que aceptar los “aranceles recíprocos” de Estados Unidos en abril de 2025 y posteriormente.

Para la UE, esto plantea tres retos. En primer lugar, se ha vuelto experta en detectar vulnerabilidades, pero menos experta en solucionarlas. Como destacó Mario Draghi en el aniversario de su Informe de Competitividad, en septiembre de 2025, Europa sigue siendo lenta y fragmentada. En segundo lugar, Bruselas conoce sus palancas económicas, pero rara vez las utiliza: el ACI aún no se ha aplicado, tres años después de su adopción, a pesar de varias oportunidades. En tercer lugar, la UE carece de una estrategia coherente de política estatal.

De la seguridad a la política estatal

Bruselas ha demostrado que puede diseñar estrategias –el marco de seguridad económica de 2023 es prueba de ello–. Lo que aún no ha hecho es normalizar la política económica estatal. Para ello se requieren al menos tres pasos.

El primero es empezar a hablar de política económica estatal, no solo de seguridad económica. Si lo que la UE necesita es un marco jurídico, ha llegado el momento de configurar sus políticas para poner en práctica la política económica. El segundo es la competencia. Los Estados miembros, por separado, no pueden aspirar a competir con China o Estados Unidos. Solo la UE como bloque tiene el peso necesario. Sin embargo, los Estados miembros siguen mostrándose reacios a ceder el control, incluso cuando los acuerdos bilaterales entre Washington y Pekín dejan de lado los intereses europeos. A menos que los europeos resuelvan el reto que plantea la competencia, cada vez verán más cómo otros establecen las reglas. El tercero es la confianza. La UE se aferra a su papel de defensora del orden basado en normas, pero la diplomacia económica es la nueva normalidad. Sobre el papel, los europeos lo saben. En la práctica, Bruselas y los Estados miembros siguen comportándose como si el antiguo orden pudiera preservarse mediante ajustes incrementales.

El camino por delante

La diplomacia económica –a diferencia de la seguridad económica– no solo tiene que ver con la seguridad nacional, la resiliencia o las cadenas de suministro. Se trata de ejercer el poder económico para influir en los resultados. Eso no significa que la UE deba imitar paso a paso a China o a Estados Unidos, ni que deba abandonar la importancia de las normas. Pero debe aceptar que la diplomacia es ahora –parte– del juego.

Eso implica utilizar las herramientas de forma más proactiva. Las medidas económicas no deben ser el último recurso. Si otro país utiliza su influencia económica para influir en la política –o simplemente adopta medidas que perjudican los intereses europeos–, la UE debe poder responder de la misma manera. Más aún, esas medidas deben promover una agenda proactiva para hacer realidad los intereses de la UE –como convertir los reflejos defensivos de Europa en un activo estratégico–.

La experiencia de la UE en materia de seguridad económica demuestra que puede adaptarse cuando se ve presionada. El control de las inversiones y las exportaciones se ha convertido en una herramienta política habitual. El reto ahora es aplicar la misma lógica a la política y a las herramientas que la potencian. Para ello será necesario agilizar la toma de decisiones, estar más dispuestos a actuar de forma unilateral cuando sea necesario, mostrar más iniciativa para actuar colectivamente con otros actores dispuestos a ello y, lo que es más importante, dotar de mayor competencia a Bruselas.

El año 2025 marca la consolidación de un mundo en el que el poder –y no las normas– define cada vez más los resultados. La política económica ya no es una excepción, sino la norma. Si la UE quiere moldear los acontecimientos en lugar de dejarse moldear por ellos, debe aceptar esa realidad. Tiempos sin precedentes requieren medidas sin precedentes –incluida la transferencia de nuevas competencias a Bruselas–.

Artículo traducido del inglés, de la web de Internationale Politik Quarterly (IPQ).