Chair CDP en la Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo
José Antonio Ocampo durante su etapa como presidente del Comité de Política de Desarrollo (CDP). (Nueva York, julio de 2022). UN PHOTO / LOEY FELIPE

La agenda de la Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo

La Conferencia de Sevilla es una excelente oportunidad para avanzar y analizar temas de gran relevancia como el sobreendeudamiento de los países en desarrollo, el financiamiento ambiental o la regulación y supervisión financieras.
José Antonio Ocampo
 |  25 de junio de 2025

La celebración de la cuarta Conferencia de las Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo en Sevilla a mediados de año representa una excelente oportunidad para colocar en la agenda internacional un conjunto amplio de temas de gran relevancia. La agenda es amplia, como lo indica el borrador de acuerdo que está siendo objeto de discusión, e incluso supera en alcance a la Agenda de Acción acordada en Addis Abeba hace diez años. Quiero resumir los aportes de la Comisión de Expertos Independiente que tuve la oportunidad de coordinar y cuyas conclusiones presentamos en febrero a los negociadores del acuerdo (ver tainable Future: Proposals for a Renewed Global Development Finance Agenda).

El tema más urgente es, sin duda, el manejo de los problemas de sobreendeudamiento de un grupo amplio de países en desarrollo. Aproximadamente una tercera parte de los de renta baja y media presenta problemas de sobreendeudamiento, pero otro conjunto amplio enfrenta problemas de alto costo del servicio de la deuda. El creciente grupo de países en desarrollo con altos niveles de endeudamiento ya era visible en la década anterior a la pandemia, pero se agudizó como resultado de ella, así como por las altas tasas de interés que han prevalecido en todo el mundo en años recientes por los efectos inflacionarios de carácter mundial que generó la invasión de Rusia a Ucrania en 2022.

 

Altos niveles de endeudamiento

Para afrontar este problema la Comisión de Expertos propone, en primer lugar, una nueva política de emergencia para renegociar esas deudas, que toma como base el Marco Común (Common Framework) que aprobó el G20 a fines de 2020, pero en forma ampliada para garantizar la participación de todos los acreedores, procesos más rápidos de negociación que los que han tenido lugar en los pocos países africanos que lo han utilizado, y el acceso al nuevo instrumento por parte de los países de renta media.

Por otra parte, proponemos una institución permanente para llevar a cabo estas renegociaciones en el futuro, las cuales tendrían lugar en tres etapas: negociación voluntaria entre las partes, mediación y eventual arbitraje.  Esta institución debería crearse en las Naciones Unidas, pero también en el Fondo Monetario Internacional (FMI), como se intentó a comienzos del siglo, siempre y cuando las decisiones arbitrales adoptadas sean totalmente independientes de la Junta de Gobernadores y el Directorio Ejecutivo de dicho organismo. También sería conveniente mejorar los mecanismos de negociación ya existentes en el mercado internacional de bonos, particularmente las cláusulas de acción colectiva y los mecanismos de agregación.

La agenda incluye también la necesidad de ampliar de forma significativa el financiamiento para el desarrollo. En este sentido es urgente revertir el estancamiento y ahora la reducción de la asistencia oficial, con el objetivo de alcanzar la meta del 0,7% del ingreso nacional de los países de altos ingresos acordado en la ONU hace más de medio siglo. A ello se debe agregar la ampliación significativa de los apoyos de los bancos multilaterales de desarrollo, con el objetivo de al menos triplicarla en pocos años, como lo propuso un grupo de expertos del G20 en sus reuniones de 2023 en India. Esto obligaría a capitalizar significativamente estos organismos, pero también a buscar mecanismos para apalancar mejor su capital. Los apoyos de estos bancos se deben ampliar de forma muy significativa para los países de renta baja, con elementos concesionales. Fuera del crédito, deberían ser mucho más activos en el otorgamiento de garantías a empresas públicas o privadas que lleven a cabo importantes proyectos de desarrollo.

 

 

Es esencial que esta tarea sea complementada con la que realicen los bancos nacionales de desarrollo. En este sentido, es necesario crear dichos bancos en muchos países y mejorar la estructura y tamaño de los que ya operan. Además de los créditos y las garantías que otorguen, es conveniente que ayuden a constituir fondos de capital de riesgo con inversionistas privados y aportes de los bancos multilaterales, para apoyar la creación de nuevas empresas en sectores que se consideren críticos para el desarrollo de sus países. Es recomendable, además, que el sistema de bancos de desarrollo, tanto multilaterales como nacionales, actúe como sistema y se involucre activamente en proyectos de alcance regional en distintas partes del mundo en desarrollo.

Además, es fundamental que unos y otros ejerzan una función contracíclica, para contrarrestar el comportamiento procíclico que tiende a tener el financiamiento privado, tanto a nivel internacional como nacional, un tema sobre el que ahondo más adelante sobre las dimensiones internacionales. A su vez, los bancos multilaterales deben aumentar el financiamiento en monedas nacionales de los países, para así evitar los niveles crecientes de endeudamiento que se generan con la depreciación de las monedas durante las crisis. Más allá de eso, estos organismos y el FMI deben apoyar el desarrollo de mercados nacionales de bonos en los países en desarrollo, tanto para financiamiento del sector público como del privado.

 

 

El financiamiento ambiental

Un tema realmente adicional a los de la conferencia de Addis Abeba, pero de importancia creciente, es el financiamiento ambiental, tanto para mitigación y adaptación al cambio climático como para la protección de la biodiversidad. Este apoyo se debe otorgar a través de los bancos multilaterales, pero también de otros fondos internacionales, entre ellos los que han sido creados en las Conferencias de las Partes sobre cambio climático y biodiversidad (COP). Pese a la ampliación de los recursos, existe un acuerdo de que son todavía insuficientes. En el campo de los bancos de desarrollo, esto significa que una de sus áreas de acción creciente debe ser el apoyo a la contribución que hagan los países en desarrollo a la provisión de bienes públicos internacionales, tanto globales como regionales. Además, como en las actividades ya señaladas de los bancos de desarrollo, los mecanismos que se diseñen deben apoyar la movilización de capital privado.

En el sistema monetario internacional hay sugerencias de distinto tipo. Tal vez, las más importantes son un mayor acceso de los países de renta baja a más líneas de crédito, y la creación de más líneas contingentes del FMI, como la línea de crédito flexible. Estas son recursos crediticios que los países pueden utilizar o no utilizar, pero que son una excelente alternativa a la acumulación de reservas internacionales por parte de los países en desarrollo. Deberían estar complementados con un mecanismo de permuta de (swaps) de monedas del FMI, al cual tenga acceso un conjunto amplio de países.

Por otra parte, es esencial un uso mucho más activo de los Derechos Especiales de Giro (DEGs), la moneda que emite el FMI. Estos recursos, que ascienden a poco más de 900.000 millones de dólares, son los más importantes  que ya existen en el sistema, pero están ampliamente subutilizados, ya que se utiliza menos de una décima parte. Esto significa que debe haber una asignación más frecuente de estos recursos y que se deben utilizar para financiar fondos de desarrollo de los bancos multilaterales u otros organismos financieros internacionales, protegiendo siempre su carácter de reservas internacionales con los mecanismos ya diseñados en los dos fondos especiales que se han creado en el FMI. La forma más efectiva de hacer un uso más amplio de los DEGs es eliminar la doble contabilidad que tiene el FMI. Esto implicaría que los no utilizados por los países se convertirían en depósitos en el Fondo, que podría utilizarlos para su financiamiento. Además, los países podrían canalizarlos a otras entidades para apoyar fondos de soporte al desarrollo o a la protección ambiental.

 

«Las líneas de crédito flexible son una excelente alternativa a la acumulación de reservas internacionales por parte de países en desarrollo»

 

Tanto los bancos multilaterales como el FMI aportan un financiamiento contracíclico. Esta función es esencial porque el financiamiento privado internacional es procíclico: abundante y de bajos costos durante los auges, pero reducido y con mayores costos (aumento de márgenes de riesgo) durante los períodos de crisis. Una propuesta adicional que nuestra Comisión apoya, es la creación de un mecanismo que permita que el FMI intervenga durante las crisis en los mercados internacionales de bonos de los países en desarrollo, evitando así una reducción sustancial de sus precios y el aumento consecuente de sus tasas de interés. Sería un mecanismo similar al que ya han utilizado en el pasado durante sus propias crisis la Reserva Federal de Estados Unidos y el Banco Central Europeo.

 

Regulación financiera

En materia de regulación financiera, la Comisión de Expertos ha propuesto un conjunto amplio de iniciativas, varias de las cuales no están incluidas todavía en el acuerdo. Una fundamental es coordinar la regulación de activos y “monedas” digitales creados de forma privada, tanto para proteger a los inversionistas como para evitar transacciones secretas que facilitan actividades ilegales. Dado el comportamiento procíclico del financiamiento privado internacional, dos elementos esenciales son la regulación estricta de las agencias calificadoras de riesgo y el uso más activo de los mecanismos de regulación de los flujos de capital por parte de los países en desarrollo durante los períodos de auge de financiamiento, para prevenir problemas de sobreendeudamiento. Este segundo es un tema que debe ser incluido en las evaluaciones que hace el FMI sobre las condiciones macroeconómicas de los países en el marco del artículo IV de sus estatutos.

En materia de regulación y supervisión financiera, es esencial que los riesgos asociados a actividades nocivas para el medio ambiente queden incluidos en las normas correspondientes, tanto nacionales como internacionales. Además, se deben adoptar definiciones adecuadas y universalmente aceptadas de “financiamiento climático” y “financiamiento para el desarrollo” para su uso en todos los contextos pertinentes, e imponer condiciones claras y requisitos de desempeño a los actores privados que reciben subsidios crediticios o tributarios. Por otra parte, es esencial que las regulaciones a los bancos de desarrollo sean diferentes a las que se aplican a los bancos comerciales. La regulación de los mercados mundiales futuros de productos básicos debe ser también objeto de atención, especialmente de los mercados de alimentos y combustibles, ya que se considera que la forma como operan beneficia a las grandes empresas comercializadoras de esos productos.

Hay también un interés creciente en la cooperación tributaria internacional. La Conferencia de Sevilla debe hacer recomendaciones para que se incluyan en la Convención Internacional varias cuestiones que está siendo negociada en las Naciones Unidas. Hay dos temas esenciales. El primero es la distribución equitativa de los impuestos sobre las utilidades de las empresas multinacionales entre los países donde operan. Esto requiere, además, la adopción del principio de “presencia económica significativa”, que implica que las empresas no residentes que realizan ventas de bienes y servicios desde el exterior deben ser también objeto de tributación. Se podrían acordar además mecanismos coordinados para impuestos a los servicios digitales. Por otra parte, debería adoptar una tasa mínima de impuesto corporativo superior al 15% acordada en el Marco Inclusivo de la OCDE y más cercana al promedio mundial del 25%. El segundo es la adopción de principios comunes y normas mínimas para la tributación de los ingresos y la riqueza de los individuos con mayor patrimonio de todos los países. Esto puede incluir un impuesto mínimo sobre su renta, que podría ser el del equivalente al 2% de su riqueza, como se ha propuesto para los súper ricos del mundo, y un posible impuesto complementario de patrimonio. Debe haber también impuestos adecuados a las ganancias de capital.

 

«La Comisión apoya la creación de un mecanismo que permita intervenir al FMI durante las crisis en los mercados internacionales de bonos de los países en desarrollo»

 

Aparte de fortalecer los mecanismos de información entre autoridades tributarias, también es necesario adoptar estándares mínimos para garantizar la transparencia de la propiedad de la riqueza, con la creación de un registro mundial de activos que identifique a los beneficiarios finales de todos los activos. En materia institucional se podría crear una nueva organización de las Naciones Unidas para apoyar la cooperación en este campo o transformar el Comité de Expertos de las Naciones Unidas sobre Cooperación Tributaria en un organismo intergubernamental. El organismo competente debe seguir coordinando sus decisiones con la OCDE, que también tiene competencias en este terreno.

 

Los aranceles de Trump

Hay varias cuestiones en materia de comercio internacional, un tema que también será objeto de negociación en la Conferencia. La más crítica es el manejo de las decisiones adoptadas por Estados Unidos en materia arancelaria, que son contrarias a los compromisos que ese país ha asumido en la Organización Mundial de Comercio (OMC). Otro tema esencial es el diseño de normas que determinen qué tipo de políticas industriales son consistentes con los principios de la OMC. Dada la importancia de los productos básicos en las exportaciones de muchos países en desarrollo, la Comisión de Expertos también propuso apoyar las intervenciones en los mercados de productos estratégicos, a nivel nacional, regional y posiblemente multilateral, utilizando reservas de existencias, físicas o virtuales. Dadas las múltiples violaciones a los acuerdos vigentes, la propia OMC debe ser objeto especial de protección, y se debe revitalizar su mecanismo de solución de diferencias, que no opera plenamente por la ya prolongada oposición de Estados Unidos al nombramiento de sus miembros.

En materia de acuerdos de inversión, la Comisión propuso establecer normas que permitan proteger los estándares sociales y ambientales, ya que muchos países en desarrollo han sido demandados por normas en estos campos que no deberían ser objeto de disputas. De manera más amplia, es necesario desarrollar acuerdos modelo que reconozcan responsabilidades y derechos, y establezcan mejores mecanismos de solución de controversias, con flexibilidad para responder a circunstancias cambiantes. Por su parte, en materia de derechos de propiedad intelectual, deben desarrollarse excepciones en materia de salud y tecnologías medioambientales.

Finalmente, hay varias propuestas en materia institucional. Son básicamente de tres tipos. La primera es continuar con el fortalecimiento de la “voz y participación” de los países en desarrollo en los organismos de Bretton Woods, mediante el reconocimiento de su participación en la economía mundial y una proporción mayor de votos básicos, fundamentales tanto para los países de bajos ingresos como los de pequeño tamaño. Las reformas correspondientes deben incluir también el diseño de sistemas abiertos y transparentes para elegir a las cabezas de estas instituciones, de tal forma que ciudadanos de cualquier país miembro puedan dirigirlos.

Como ya se ha señalado, la segunda propuesta es la creación de nuevas instituciones mundiales para manejar la cooperación tributaria y el sobreendeudamiento de los países, y proteger firmemente a la OMC. La tercera es la creación de instituciones regionales fuertes para todos los campos, diseñando así una arquitectura de cooperación en la cual los organismos mundiales estén complementados con instituciones regionales. Este modelo ya existe en el sistema de bancos multilaterales de desarrollo, pero es necesario extenderlo a los sistemas de cooperación monetaria y tributaria. La gran ventaja de este esquema es que los países tienen un sentido más fuerte de pertenencia a las instituciones regionales y estas responden, por lo tanto, con mayor firmeza y velocidad a sus demandas.

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