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El creador de la ENA, el general De Gaulle (centro), visita las instalaciones de la escuela en París en noviembre de 1959, junto al jurista y política francés René Cassin (izquierda) y el entonces primer ministro, Michel Debré (derecha). AFP/GETTY

La construcción de una nueva élite

El reto en Francia y otros países es construir una administración pública ambiciosa y abierta, que atraiga el talento al tiempo que promueve la diversidad.
NGAIRE WOODS
 |  5 de mayo de 2021

El 8 de abril de 2021, el presidente francés, Emmanuel Macron, anunció que cerrará la escuela de posgrado francesa de élite para la capacitación de líderes públicos, la Escuela Nacional de Administración (ENA). Macron, él mismo un enarca (como se conoce a sus graduados) dice que desea fomentar la igualdad de oportunidades y la excelencia nacional, y responder mejor a los desafíos del Covid-19, pero eliminar la ENA probablemente no sea más que una medida insignificante en esa dirección.

Irónicamente, la ENA fue fundada en 1945 por el general Charles de Gaulle para dividir a la élite francesa y eliminar un sistema clientelar y de prebendas que había generado una administración pública corrupta e ineficiente. La admisión a la escuela estaba entonces sujeta a un examen competitivo y a quienes lograban ingresar se les ofrecía un salario durante sus estudios.

De manera similar, las reformas que tuvieron lugar un siglo antes en Reino Unido después del informe Northcote-Trevelyan –basado en la experiencia de Sir Charles Trevelyan para eliminar la corrupción del servicio civil británico en India y en el ejemplo de la China imperial– procuraban implementar un reclutamiento con exámenes abiertos y competitivos, y ascensos basados en el mérito. Más adelante, casi todos los países –desde Estados Unidos y Japón hasta China, Ghana y Nigeria– trataron de incorporar la meritocracia en sus administraciones públicas, en muchos casos a través de exámenes.

El problema actual es que el sistema de exámenes ya no sirve para identificar talentos e igualar las oportunidades, sino que alimentó un creciente y caro mercado de educación preparatoria privada que beneficia a los alumnos más pudientes. Así, mientras el 29% de los alumnos de la ENA en la década de los cincuenta provenían de familias de clase trabajadora, para 2003 ese porcentaje se había reducido al 9%.

De igual modo, los exámenes estandarizados de ingreso a las universidades estadounidenses, creados para ayudar a las principales universidades a diversificar la base de sus postulantes y evitar la concentración de alumnos ricos provenientes de escuelas preparatorias exclusivas, son ahora considerados “un sustituto de privilegios”. Este año tuvo lugar una revolución cuando, a raíz del Covid-19, los departamentos de admisión de las universidades debieron considerar los resultados de las evaluaciones como opcionales. Esto llevó a un enorme aumento en las postulaciones a las principales universidades y a una mayor diversidad en los cursos de primer año. La Universidad de California, Los Ángeles, por ejemplo, informó de un aumento del 48% en los postulantes afroamericanos, del 33% en los hispanos y del 16% en los nativos americanos.

 

«El sistema de exámenes ya no sirve para identificar talentos e igualar las oportunidades, sino que alimenta un caro mercado de educación preparatoria privada que beneficia a los más pudientes»

 

En Reino Unido, los alumnos de escuelas privadas hasta hace poco tenían una probabilidad siete veces mayor de ingresar en Oxford o Cambridge que quienes provenían de escuelas estatales sin admisión selectiva. Oxford ahora usa datos contextuales que consideran los antecedentes de cada alumno para entender sus logros, algo que está aumentando la diversidad de los estudiantes de grado.

Luego tenemos el problema de las universidades de élite que dependen en gran medida de los exámenes para evaluar, capacitar y clasificar a sus alumnos, algo por lo que la ENA es famosa (Macron fue quinto en su promoción). Un enfoque más eficaz se centraría en las habilidades interpersonales fundamentales para el buen servicio público, como aprender a movilizar, apoyar y alentar a otros, y discernir las habilidades de la gente. Un servicio público diverso solo será más sólido si quienes están a cargo saben convertir la diversidad en fortaleza.

La ENA solucionó dos grandes desafíos: en 1945 Francia tenía que atraer a los mejores talentos a la administración pública para su reconstrucción después de la Segunda Guerra Mundial. Del mismo modo, el gobierno necesitaba incluir y representar a una amplia gama de ciudadanos, ricos y pobres, y demostrar que podía servirlos mejor que el comunismo.

Hoy son muchos los gobiernos que afrontan una tarea similar. Para reconstruir rápidamente después de la pandemia (como lo está haciendo China), deben intervenir después de décadas de mantenerse al margen. Y deben reconstruir la confianza del público frente a una poderosa reacción populista contra los gobiernos “elitistas”.

Es necesario entonces que el ingreso a las escuelas profesionales refleje lo que el sector público necesita, en vez de lo que resulta más cómodo desde un punto de vista administrativo. Para ello tal vez sea necesario reducir la dependencia de la puntuación de las evaluaciones y dar más peso a mediciones alternativas de las habilidades, cuyo desarrollo e implementación lleva tiempo, requiere personal experimentado y los recursos adecuados. Educar a los líderes públicos también exigirá a los organismos del sector público que inviertan para apoyar los estudios de sus empleados y que se dediquen intensamente a captar fondos para que estudiantes muy diversos puedan asistir a ellos.

Mantener a esos líderes en el servicio público es otro desafío. Cuando se preguntó a los énarques por qué se vuelcan cada vez más en el sector privado en vez de en la administración pública, un estudiante reciente dijo que los ministerios del gobierno francés empleaban a grandes empresas consultoras para tomar las decisiones estratégicas que antes estaban en manos de los graduados.

 

«Cada vez más, muchos ‘enarcas’ se dirigen al sector privado, pues como dijo un graduado reciente, muchas de las grandes decisiones estratégicas gubernamentales las toman ahora las consultoras»

 

El gobierno francés firmó al menos 575 contratos con consultoras privadas desde octubre de 2018 por servicios que van desde planes para desarrollar la recuperación económica, pasando por el diseño de una hoja de ruta para la transición hacia la neutralidad de carbono, hasta la gestión de la lucha contra del Covid-19: parece que McKinsey & Company, no el ministerio de Salud, es quien lidera la aplicación de vacunas en el país. De manera similar, el sistema de detección y rastreo del Covid-19 en Reino Unido fue implementado casi al completo por consultoras y empresas subcontratadas. El gobierno de Reino Unido incluso solicitó a consultores que lo asesoraran para reducir su dependencia de los consultores.

Si el gobierno otorga el trabajo relacionado con las políticas más emocionantes a empresas externas, algunos de los mejores funcionarios públicos lo abandonarán. Por el contrario, las agencias públicas inteligentes, como en Singapur, otorgan tareas estratégicamente importantes a sus mejores empleados para retenerlos y desarrollar sus habilidades.

Por otra parte, cuando los políticos y sus asesores denigran a los “burócratas” o “la creciente masa amorfa” (the blob, en inglés, como un exasesor del gobierno del Reino Unido describió al servicio civil británico), es posible que estén creando una profecía autocumplida. Si la narrativa presenta al sector público como algo inútil, ¿cómo podemos esperar que atraiga a personas sobresalientes y las retenga?

La exitosa distribución de las vacunas contra el Covid-19 puso de relieve los beneficios de dejar que el gobierno sea quien tome las decisiones, con el apoyo de líderes del sector privado dispuestos a ayudarlo de forma gratuita. Este arreglo combina lo mejor del sector público –la confianza del pueblo en las instituciones que vacunan a la gente– con las ventajas de un enfoque de capital de inversión para evaluar el riesgo y asignar recursos.

Tres semanas después del anuncio de Macron, queda claro que no va a suprimir la ENA, sino que reducirá la cantidad de vacantes (de 80 a 40) y le cambiará el nombre. De todas formas, el desafío para Francia es construir una administración pública lo suficientemente ambiciosa como para atraer personas con propósito y talento, pero, además, lo suficientemente abierta como para reclutar a sus miembros de forma tal que representen a un corte mucho más transversal de la sociedad. Juguetear con la ENA no es la forma de lograrlo.

© Project Syndicate, 2021.www.project-syndicate.org

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