La difícil transición a la paz

Después de cuatro años de negociación, el 24 de agosto de 2016 se firmó el “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” entre el gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP). Dos meses después, tal como lo había prometido el entonces presidente, Juan Manuel Santos, al inicio de los diálogos, el acuerdo fue sometido a un plebiscito donde ganó el No, lo que obligó a introducir ajustes. El 24 de noviembre de aquel año se firmó un nuevo acuerdo en Bogotá en las instalaciones del Teatro Colón.

Han pasado más de cinco años desde entonces. Años de rezagos, problemas y retos, sin desconocer por supuesto avances, esfuerzos institucionales, presupuestales y apoyos internacionales. Cabe preguntase, por tanto, ¿cómo va realmente la implementación?

El Instituto Kroc es el responsable de monitorear y verificar en tiempo real las 578 disposiciones del acuerdo mediante la llamada Iniciativa Barómetro de la Matriz del Acuerdo de Paz (PAM, por sus siglas en inglés), con base en el Plan Marco de Implementación (PMI), donde el gobierno establece tres periodos para la medición: corto (2017-19), medio (2020-22) y largo plazo (2023-2031). Los seis puntos que contiene el acuerdo –reforma rural integral, participación política, fin del conflicto, solución al problema de las drogas ilícitas, víctimas del conflicto e implementación, verificación y refrendación– y sus indicadores se miden en cuatro fases: completa, intermedia, mínima y no iniciada.

El periodo de corto plazo hizo énfasis en el cese al fuego definitivo, la dejación de armas, la preparación del diseño institucional de la paz, y la creación de planes y programas, entre otros. Fue relativamente ágil, pero con bajos porcentajes en el desarrollo rural. La presión ejercida por la escalada de grupos ilegales marcaría un escenario complejo para el cumplimiento de los indicadores.

«Los equipos de gobierno recién conformados en los diferentes territorios debieron ocuparse de dar respuesta a la población en medio de la incertidumbre»

El de plazo medio coincidió con la llegada de la pandemia, el inicio del mandato de los gobiernos locales y cuando los planes de desarrollo estaban en su etapa de diseño. Los equipos de gobierno recién conformados en los diferentes territorios debieron ocuparse de dar respuesta a la población en medio de la incertidumbre. Los alcaldes y gobernadores de las grandes ciudades, algunos con una imagen favorable, se enfrentaron a las decisiones de un gobierno nacional en crisis.

Según el último informe octubre-diciembre de 2021 del Instituto Kroc, el cumplimiento de cada uno de los seis puntos presenta hoy los siguientes resultados.

Reforma rural integral: pretende superar la desigualdad en la tenencia de la tierra, una de las mayores fuentes del conflicto armado. Continúa con el reto de implementar las medidas para modificar el sistema agrario a partir de reformas estructurales. Con solo el 0,4% de lo que se debería estar otorgando al año, es el punto que menos ha avanzado. Muestra un cumplimiento del 67% en fase mínima, del 14% en la intermedia, del 4% en la completa y un 14% no iniciada.

Participación política: su pretensión es la de mejorar los procesos democráticos por medio de garantías a la participación ciudadana, la reforma política-electoral, la reforma a la planeación participativa y democrática, y las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CTEP). Se espera que con la transición de las FARC-EP a partido político –hoy bajo la denominación de Comunes–, la inclusión de 16 escaños para víctimas en las elecciones parlamentarias de marzo de 2022, el asegurar normativamente el derecho a la protesta y regular el uso de la fuerza como estipula el acuerdo, todo ello ayude en el fortalecimiento de este punto. Presenta un avance del 45% en fase mínima, del 14% en la intermedia, del 14% en la completa y un 28% no iniciada.

Fin del conflicto: la meta es terminar con el conflicto armado entre el gobierno colombiano y las FARC-EP. Para ello contempla la dejación de las armas, la reincorporación de excombatientes, la seguridad y lucha contra las conductas criminales. Es el punto en el que más se ha avanzado, al lograrse que las primeras medidas finalizaran casi en su totalidad. Observa un cumplimiento del 19% en fase mínima, del 20% en la intermedia, del 49% en la completa y un 11% no iniciada.

Solución al problema de las drogas ilícitas: pretende realizarse a largo plazo, con el ánimo de intervenir los niveles de la cadena del narcotráfico para abordar el fenómeno de manera integral. Los logros son pocos y podrían verse aún más afectados con el anuncio del gobierno de reanudar la fumigación aérea con glifosat,o a través de un decreto para regular la actividad. Esto supone no privilegiar la sustitución voluntaria de los cultivos ilícitos, según lo estipulado en el acuerdo. Registra un resultado del 42% en fase mínima, un 27% en la intermedia, un 21% en la completa y un 9% no iniciada.

Víctimas del conflicto: la creación del Sistema Integral para garantizar los derechos a la Verdad, la Justicia, la Reparación y la No Repetición (SIVJRNR) ha sido crucial para alcanzar lo planteado en este punto. El progreso del sistema dependerá de la asignación del presupuesto suficiente para su funcionamiento, garantizar su imparcialidad e independencia, evitar la estigmatización en contra de la Justicia Especial para la Paz (JEP) y de las otras instituciones que lo componen. Además, permitirá asegurar la plena participación de las víctimas en todo el proceso de justicia transicional, la implementación de las medidas de reparación integral y las garantías de no repetición. Reporta el 33% en fase mínima, el 24% en la intermedia, el 27% en la completa y un 16% no iniciada.

El último punto –Implementación, verificación y refrendación– incorpora los compromisos establecidos en términos de seguimiento, verificación, cumplimiento, buenas prácticas, principios rectores, colaboradores y sus papeles en las instancias de verificación. La descentralización y sostenimiento de la Comisión de Seguimiento Impulso y Verificación (CSIVI) y la participación de otros actores en las actividades de implementación son aspectos que deben promoverse de manera continuada para la ejecución efectiva. Registra un avance del 19% en la fase mínima, del 14% en la intermedia, del 58% en la completa y 8% no iniciada.

En cuanto a los enfoques transversales, se observa una menor ventaja con respecto a las disposiciones del acuerdo en general. El enfoque de género tiene un cumplimiento del 51% en fase mínima, del 16% en la intermedia, del 12% en la completa y un 21% no iniciada. El étnico: 60% mínima, 13% intermedia, 13% completa y 15% no iniciada.

En síntesis, el gobierno se ha centrado más en la reincorporación de excombatientes, mientras las cuestiones trascendentales como la reforma rural, las oportunidades de desarrollo en las comunidades vulnerables, la justicia transicional, la participación política y la sustitución de cultivos ilícitos se siguen posponiendo. Los aspectos más preocupantes son creciente poder de grupos al margen de la ley, expandiento su control territorial para la realización de actividades ilícitas, y la violencia ejercida contra excombatientes y líderes sociales. Destaca, en cambio, la dejación de las armas, la creación del partido Comunes y los escaños en el Congreso en representación de las víctimas. Los enfoques transversales requieren mayor incorporación.

De cara al futuro, analizamos algunos sectores donde seguir avanzando.

Seguridad integral para las víctimas, excombatientes y líderes sociales

Según el Registro Único de Víctimas (RUV), a 28 de febrero de 2022 Colombia tiene 9.250.453 víctimas del conflicto armado, de las cuales 1.075.516 corresponden a homicidio, 8.231.887 a desplazamiento forzado, 546.937 a amenaza, 188.637 a desaparición forzada y 87.825 a acto terrorista, entre otros. El Instituto de estudios para el desarrollo y la paz (Indepaz) destaca una disminución con ocasión del conflicto posterior a la firma, con más del 95% en los resultados de los indicadores de desaparición forzada, ejecuciones sumarias, falsos positivos, secuestro y tortura. Los 12.350 desmovilizados que están cumpliendo con el proceso son muestra de las bondades de resolver los conflictos por la vía del diálogo. Datos que contrastan con uno de los puntos más negativos de la implementación: el asesinato de 299 desmovilizados y 1.270 líderes sociales.

Otros aspectos neurálgicos se relacionan con la protección de los derechos de las víctimas. Se precisa la atención efectiva de las solicitudes de búsqueda de personas dadas por desaparecidas, a pesar de haber un subregistro en la consolidación del universo total debido a deficiencias y problemas de acceso a la información. La Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD) reporta un dato provisional de 98.820 registros a junio de 2021. En este sentido, preocupan los datos emitidos por la Procuraduría General de la Nación en el “Tercer Informe al Congreso, abril 2020-marzo 2021”, al manifestar que después de diez años de vigencia de la Ley de Víctimas, de los 768 Sujetos de Reparación Colectiva (SRC) que forman parte del RUV, solo 28 han terminado su Plan Integral de Reparación Colectiva (PIRC). La protección integral es un aspecto medular contemplado en el SIVJRNR.

Asegurar el presupuesto en el Plan de Desarrollo

El 29 de mayo de 2022 se celebrará la primera vuelta de las elecciones presidenciales, donde el asunto de la paz –que ha ocupado la atención los últimos 24 años en el debate político electoral desde el gobierno de Andrés Pastrana– cede espacio a otras cuestiones: corrupción, reforma tributaria, migración, seguridad, desempleo, reforma al sistema de pensiones y pobreza, entre otros. Se suma a esta situación los estragos ocasionados por la pandemia, los discursos de odio, la estigmatización, el descontento social o la inflación, que cerró el 2021 en el 5,62%, aumento en marzo de este año hasta el 8,53% como consecuencia de la invasión rusa de Ucrania, al incrementarse la cotización del petróleo y el aumento de los precios de los insumos para fertilizantes, según datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Más de 21 millones de personas están en situación de pobreza y en 2022 se prevé un desempleo del 11,7 %, según el Banco de la República.

La Contraloría General de la Nación destaca el aumento del gasto relacionado con la paz, con un promedio del 5% cada año desde la firma del acuerdo. Entre 2017 y 2020 se gastó en promedio el 65% de los recursos asignados, señalando que estos nunca se han ejecutado de manera íntegra. Al ritmo actual, la Contraloría advierte de que se tardarán 26 años en su implementación, a diferencia de los 15 años previstos inicialmente.

Este escenario hace poco previsible que los compromisos a medio plazo se puedan cumplir de manera significativa, menos aún los de largo plazo. Este será uno de los desafíos para el gobierno que llegue al Palacio de Nariño el próximo 7 de agosto, con independencia de su ideología política.

Mayor protagonismo de la paz, pese a la pandemia y la protesta social

Desde la llegada de la pandemia se ha ralentizado la implementación del acuerdo, con el gobierno nacional y los gobiernos locales dedicando una mayor atención institucional y esfuerzo fiscal a atender las demandas de la crisis sanitaria. A su vez, las medidas restrictivas, sobre todo a la movilidad y el distanciamiento social, han dificultado la participación e impactado en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y en el desempeño de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV). Del mismo modo, las reformas normativas para la promoción de la participación de organizaciones y movimientos sociales, la reforma política y la protesta social, entre otros, se han visto afectadas.

Han sido tiempos propicios para que grupos armados fuera de la ley como ELN, el Clan del Golfo, el EPL y las disidencias de las FARC-EP se apropien de la tierra, de la producción de narcóticos y de la generación de renta ilícita. La razón obedece a que al reducirse la presencia de las fuerzas públicas en los diferentes territorios para atender la pandemia y debido a la desmovilización de las FARC-EP, se activaron con rapidez corredores estratégicos para el transporte de armas y drogas por parte de estos grupos.

«Desde la llegada de la pandemia se ha ralentizado la implementación del acuerdo, con el gobierno nacional y los gobiernos locales dedicando una mayor atención institucional y esfuerzo fiscal a atender las demandas de la crisis sanitaria»

Muchas personas que viven en las zonas de alta intensidad del conflicto armado se vieron desprotegidas por el Estado o vulneradas en sus derechos por las restricciones de movilidad impuestas por algunos grupos armados, a lo que se suma el reclutamiento de menores, la inseguridad de los excombatientes y las amenazas permanentes.

Asimismo, durante la implementación del acuerdo de paz se han llevado a cabo movilizaciones en contra de las políticas del gobierno de Iván Duque. Las manifestaciones han tenido como punto central el denominado Paro Nacional, iniciado el 28 de abril de 2021 en 794 municipios del país, según datos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Si bien el paro tuvo como causa inmediata el proyecto de reforma tributaria presentado por el ministro Alberto Carrasquilla ante el Congreso de la República, reunió igualmente reclamos como la gratuidad en la educación superior pública, la protección efectiva a los líderes sociales, la implementación del acuerdo de paz, y las reformas a la salud, al sistema pensional, entre otros.

La reconciliación: tarea impostergable

El plebiscito por la paz del 2 de octubre de 2016, como mecanismo de refrendación de la firma de la paz, continúa teniendo un efecto negativo, tanto en la confianza en la implementación del acuerdo como en la legitimidad de la justicia transicional. Por el Sí votó el 49,78%, mientras que el No recibió el 50,21% de los votos. Con un estrecho margen del 0,43%, el No se impuso, evidenciando la polarización de un país que, desde su creación como república independiente, sigue caracterizado por sus múltiples regiones. Asimismo, el resultado muestra la fragmentación del tejido social en un asunto crucial como el cierre de un ciclo de violencia de más de 53 años con una de las guerrillas más antiguas del mundo.

Celebrado el plebiscito, surgieron discursos en torno a quienes estaban a favor o en contra del proceso de paz, capitalizados en el juego político electoral de 2018 que llevó a la presidencia a Duque, candidato del Centro Democrático, tras imponerse en la segunda vuelta al candidato de la izquierda, Gustavo Petro. Llegaba así al poder uno de los más críticos con el acuerdo firmado en La Habana, sobre todo en lo referente a la JEP y a la participación en política de las FARC-EP. El intento por parte de Duque de modificarlo no fue posible gracias al blindaje jurídico y al respaldo de la comunidad internacional.

Un paso relevante en materia de reconciliación es conocer la verdad de los hechos. A 1 de abril de 2022 se han sometido, según la JEP, un total de 13.381 personas, de las cuales 9.825 son de las FARC-EP, 3.393 miembros de las fuerzas públicas, y 151 agentes del Estado. Una docena de miembros  de la protesta social se incluyen en la lista. Es una cifra significativa, porque cada vez más personas se comprometen para aportar al esclarecimiento de hechos victimizantes.

En paralelo a los trabajos de la JEP, el informe final que entregará en junio de este año la CEV como mecanismo extrajudicial y de solidaridad con las víctimas permitirá cerrar un capítulo en los hechos atroces ocurridos en la historia de Colombia y señalar el camino de reconciliación. Ello exige el reconocimiento de unos y otros, la capacidad de estar bien juntos en la edificación de nuevos proyectos colectivos que allanen el camino para consolidar un sistema político que cuente con el liderazgo de sus gobernantes, la recuperación de la confianza ciudadana, el fortalecimiento de la legitimidad de las instituciones y el cuidado de la democracia en la construcción de una paz estable y duradera.