Las dificultades del segundo mandato de Ursula von der Leyen

La autoridad que ejerce el presidente de la Comisión no depende únicamente de su personalidad y de sus cualidades de liderazgo, sino también del contexto político y económico más amplio, así como de si la Comisión dispone de las competencias necesarias para afrontar la crisis del momento.

Durante su primer mandato, Ursula von der Leyen fue una gestora de crisis eficaz. La COVID-19 golpeó apenas unos meses después de su toma de posesión, seguida en 2022 por la invasión rusa de Ucrania. La Comisión pasó a funcionar en un modo de crisis permanente, y Von der Leyen la dirigió como un auténtico centro de mando. En ese contexto, la centralización y la capacidad de decisión se convirtieron en activos políticos fundamentales.

Su segundo mandato es muy distinto. Las circunstancias geopolíticas son hoy mucho más complejas: la UE se enfrenta a un nuevo orden mundial y debe definir su lugar en él. Además, dentro de la propia Unión, la naturaleza de las crisis ha cambiado. Se ha pasado de la gestión inmediata de emergencias (como el apoyo a Ucrania) a la formulación de estrategias a largo plazo (por ejemplo, el desarrollo de capacidades de defensa europeas).

Aunque la Comisión carecía de competencias claras en materia de salud durante la pandemia, Von der Leyen dio un paso adelante y logró ampliarlas para su institución. Este enfoque resulta mucho más difícil en el ámbito de la defensa, estrechamente ligado a la soberanía nacional de los Estados. A ello se suma el papel de socios no pertenecientes a la UE, en particular el Reino Unido, que limita la influencia de la Comisión, ya que parte de la cooperación comienza a desplazarse fuera del marco institucional comunitario.

Otro cambio significativo es la marcada transición de la agenda verde hacia la competitividad. Tras haber impulsado con fuerza las ambiciones climáticas de la UE en su primer mandato, Von der Leyen ha entrado ahora en una fase de repliegue, en la que varias leyes del periodo anterior se están retrasando o diluyendo. Esto plantea un problema de credibilidad, dado el grado en que había personalizado el Pacto Verde.

La dinámica política entre los Estados miembros también ha evolucionado. Durante su primer mandato, el vacío de poder en Berlín y París le ofreció un mayor margen de maniobra. Hoy, sin embargo, ese vacío se ha llenado parcialmente. El canciller Friedrich Merz ha adoptado una postura más asertiva a nivel europeo e incluso parece inclinarse por un enfoque más intergubernamental, menos dependiente de la Comisión.

Una relación tensa con el Parlamento Europeo

Otro factor que limita a Von der Leyen es su relación cada vez más compleja con el Parlamento Europeo (PE), junto con los cambios en la dinámica de mayorías dentro de la Cámara. Las tensiones entre la Comisión y el PE no son nuevas, ya que Von der Leyen tiende a centrarse mucho más en los Estados miembros, a través del Consejo y del Consejo Europeo. Esto ha alimentado el descontento entre los eurodiputados, especialmente por el uso continuado del artículo 122 del TFUE, que permite adoptar legislación sin la participación del PE. Aunque este recurso está legalmente justificado en situaciones de crisis, su utilización reiterada ha reforzado la percepción de que el Parlamento está siendo marginado.

A ello se suman otras frustraciones procedimentales. El uso del procedimiento ómnibus por parte de la Comisión ha suscitado críticas, sobre todo entre los grupos de centroizquierda, no solo por el contenido y la calidad de las propuestas, sino también por su carácter transversal, que entra en conflicto con la estructura de comisiones del PE. Incluso la propuesta del Marco Financiero Plurianual (MFP) provocó una muestra poco habitual de oposición interpartidista.

Más allá de estas tensiones institucionales, Von der Leyen se enfrenta a un panorama parlamentario profundamente alterado. En su primer mandato, su agenda se apoyó en gran medida en la llamada “mayoría Von der Leyen”, formada por el PPE, S&D y Renew. En la actualidad, sin embargo, ha comenzado a consolidarse una mayoría alternativa, utilizada cada vez con más frecuencia: una alineación entre el PPE y la extrema derecha, visible por primera vez en una resolución sobre Venezuela. Aunque inestable y políticamente muy controvertida, esta configuración permite al PPE señalar que ya no depende estructuralmente del centroizquierda.

La disposición del PPE a cooperar con la extrema derecha ha intensificado las tensiones entre los grupos políticos. Pero los socios del centroizquierda tampoco resultan fáciles: el grupo S&D es cada vez más heterogéneo y carece de un liderazgo claro, mientras que Renew está dividido sobre si acompañar o no al PPE en su giro hacia la derecha. Los Verdes, por su parte, han tenido dificultades para posicionarse como socios de la “mayoría Von der Leyen”, en parte porque muchos dentro del PPE los consideran su principal rival político.

En conjunto, la mayoría de los grupos –especialmente los de centroizquierda– se muestran hoy frustrados con el PPE, que no hay que olvidar es el propio grupo político de Von der Leyen.

Fuerte centralización dentro de la Comisión

La Comisión Europea ha avanzado de forma sostenida hacia una mayor centralización, un proceso iniciado por José Manuel Barroso tras la ampliación de la UE en 2004 y profundizado por Jean-Claude Juncker, quien en 2014 fue el primero en utilizar la estructura del Colegio para centralizar el control político.

Von der Leyen, sin embargo, ha ido mucho más lejos. En su primer Colegio, existían tres vicepresidentes ejecutivos con perfiles fuertes y un peso institucional significativo, cada uno responsable de ámbitos políticos clave. En su segundo mandato, ha eliminado la mayoría de los posibles contrapesos internos. La ampliación de tres a seis vicepresidentes ejecutivos ha diluido su influencia, y pocos de ellos –si es que alguno– destacan como verdaderos pesos pesados políticos. La superposición de carteras (por ejemplo, tres comisarios responsables de migración y cinco de la transición ecológica) difumina las responsabilidades y facilita un enfoque de “divide y vencerás”. Las decisiones clave se toman a menudo en círculos muy reducidos, sin un debate amplio dentro de la institución, tanto a nivel político como administrativo.

De este modo, el segundo Colegio de Von der Leyen consolida su poder personal aún más que durante su primer mandato. La centralización no es en sí misma problemática, ya que puede facilitar una acción política rápida y decisiva, como se demostró durante la pandemia y en la fase inicial de la guerra en Ucrania. Sin embargo, la crisis se ha convertido ahora en la nueva normalidad.

Existe una preocupación creciente por el debilitamiento de los controles y equilibrios internos, así como por la reducción de aportaciones procedentes de diversas perspectivas políticas. Algunos sostienen que esto ya ha afectado a la calidad de determinadas políticas, como ciertos aspectos del Pacto Verde o los expedientes ómnibus, tramitados sin las evaluaciones de impacto adecuadas. La inquietud pública por la transparencia también va en aumento, amplificada por episodios como el denominado “Pfizergate”.

En conjunto, estas dinámicas muestran que el segundo mandato de Von der Leyen está constreñido por una combinación de factores geopolíticos, parlamentarios e intrainstitucionales que reducen significativamente su margen para ejercer un liderazgo eficaz.

Aunque todavía es pronto para evaluar el desempeño global de su segundo mandato –al que aún le quedan tres años y medio–, ninguno de los factores aquí señalados parece destinado a mejorar a corto plazo, y mucho menos la situación geopolítica.

Artículo traducido del inglés de la web de CEPS.