Poder y Derecho en el Sáhara Occidental

El Consejo de Seguridad (CS) ha protagonizado recientemente un episodio singular. Las discrepancias de dos miembros permanentes han dejado sin mandato a la misión de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) desplegada en el territorio desde 1991. Rusia vetó el 30 de octubre una resolución estadounidense que había obtenido 11 votos favorables. Estados Unidos votó “no” a la contrapropuesta rusa, que únicamente reunió tres apoyos. La Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum del Sáhara Occidental (MINURSO), cuya renovación anual se había convertido casi en una rutina diplomática, entró el 1 de noviembre en fase de liquidación, previa a la retirada de sus efectivos y equipos.

La reacción marroquí fue inmediata. El Palacio Real presentó el desenlace en términos inequívocamente positivos, como un paso decisivo hacia la clausura definitiva del expediente del Sáhara Occidental (SO) en la ONU. Reclamó la retirada de los efectivos y medios de MINURSO y la supresión del asunto del orden del día del CS y, posteriormente, de otros órganos de la ONU.

La proclamación resulta paradójica. Marruecos celebra la desaparición de un instrumento internacional que, durante años, ha acompañado avances diplomáticos cada vez más favorables a sus posiciones. El SO permanece inscrito desde 1963 entre los territorios sujetos a descolonización de la ONU. Sin embargo, Rabat había conseguido que el tratamiento político de la controversia se concentrara progresivamente en el CS, en el ámbito de las competencias relativas al mantenimiento de “la paz y la seguridad internacionales”, conforme al artículo 24 de la Carta de Naciones Unidas (CNU). Allí había logrado situar progresivamente su propuesta de autonomía bajo soberanía marroquí en el centro de las negociaciones, hasta conseguir que el CS la adoptase como base en su resolución 2797 de 2025, sin reconocer por ello soberanía marroquí sobre el territorio.

¿Por qué renunciar ahora a ese cauce? ¿Ha llegado Marruecos al convencimiento de que ha sacado del sistema ONU todo cuanto podía ofrecerle? ¿Pretende aprovechar el respaldo de Washington para consolidar mediante los hechos una soberanía que la ONU no ha reconocido? Estas preguntas trascienden el SO. Remiten a una transformación del orden internacional marcada por el menosprecio que exhibe la actual Administración estadounidense hacia las instituciones del sistema construido después de la Segunda Guerra Mundial –del que Estados Unidos fue principal artífice– y por su creciente reticencia a aceptar las limitaciones que éstas imponen a su actuación cuando no se ajustan a sus objetivos.

I. El Consejo de Seguridad: la negociación y su fracaso

Del avance de 2025 a la ruptura de 2026

La resolución 2797, aprobada el 31 de octubre de 2025, supuso un importante triunfo diplomático para Marruecos. El CS situó su plan de autonomía como base de las negociaciones, manteniendo, eso sí, la referencia a una solución política justa, duradera y mutuamente aceptable, compatible con el principio de autodeterminación. Era la culminación de un proceso que Rabat había desarrollado durante años, en el que el reconocimiento estadounidense de soberanía, anunciado por Donald Trump en diciembre de 2020, había marcado un punto de inflexión. En el ecuador de su segundo mandato, la Administración estadounidense quiso ir más lejos.

El CS disponía de un informe de revisión estratégica del futuro de MINURSO, transmitido por el Secretario General el 13 de octubre, mediante el documento S/2026/811. Las limitaciones de una misión que, 35 años después de su creación, no había conseguido organizar el referéndum que justificó su origen constituían una razón legítima para revisar su funcionamiento. El informe constataba un amplio reconocimiento de la utilidad de mantener una presencia internacional y examinaba varias posibilidades de adaptación. En un escenario de negociaciones prolongadas o bloqueo político, contemplaba reducir el número de observadores militares, compensando esa salida con equipos móviles de verificación y nuevas capacidades tecnológicas de vigilancia. En un escenario diferente, el de un acuerdo político, preveía adaptar temporalmente las funciones de MINURSO para apoyar su aplicación, incluida la eventual organización del ejercicio de autodeterminación y el retorno de refugiados. También contemplaba reconsiderar su continuidad si persistía el bloqueo, pero mediante una nueva evaluación del CS. No recomendaba su desaparición inmediata.

El borrador “cero” estadounidense, distribuido el día 22 de octubre, convertía la autonomía bajo soberanía marroquí en la única solución viable y el plan de Rabat en la única base de negociación. Proponía también transformar MINURSO en una misión política, retirar progresivamente su componente militar y modificar incluso su denominación: la “R” del referéndum debía desaparecer. No se trataba de un simple ajuste de las operaciones sobre el terreno. El proyecto transformaba tanto el dispositivo institucional como la naturaleza de la solución política que la ONU debía promover.

Las múltiples objeciones al primer borrador estadounidense, provenientes de miembros del CS con posiciones muy diferentes sobre el fondo de la controversia, obligaron al penholder –Estados Unidos, responsable de elaborar y negociar el proyecto de resolución– a introducir modificaciones. La autonomía bajo soberanía marroquí dejó de presentarse como la “única solución viable” (the only feasible solution) para pasar a ser la “más viable” (the most feasible solution). Reaparecieron referencias a la CNU y a la autodeterminación. Se abandonó la conversión inmediata de MINURSO en una misión política y se sustituyó por una revisión ulterior de su estructura, efectivos y recursos. Se mantuvo, sin embargo, la supresión de la “R” referencia al referéndum, en la denominación de la misión. Washington cedió, pues, en la calificación del resultado final, pero no en la definición del punto de partida de las negociaciones: el plan marroquí de autonomía continuaría siendo la “única base” (the only basis for negotiation).

Rusia y China rompieron el procedimiento de silencio aplicado al texto revisado del 28 de octubre. Este procedimiento, habitual en las negociaciones diplomáticas, permite avanzar hacia la adopción de un texto si ninguno de los participantes formula objeciones dentro del plazo establecido. Romper el silencio significa impedir que el proyecto se considere consensuado, pero no equivale al ejercicio del veto. Estados Unidos decidió someterlo a votación. Moscú presentó entonces una contrapropuesta que prolongaba MINURSO durante un año, sin modificar sustancialmente su mandato. Reconocía los esfuerzos diplomáticos desarrollados durante 2026, incluidas las negociaciones promovidas por Estados Unidos en Washington y Madrid, pero mantenía abierta la cuestión del resultado.

Las dos iniciativas fracasaron el 30 de octubre.

La estadounidense obtuvo 11 votos favorables, el veto ruso y tres abstenciones –China, Pakistán y Somalia–. La rusa consiguió tres votos a favor –Rusia, China y Somalia–, 11 abstenciones y el voto negativo estadounidense. No alcanzó los nueve apoyos mínimos necesarios, con independencia de la oposición de Washington. El resultado no fue, pues, una resolución favorable –o contraria– a alguna de las partes, Marruecos y el Frente Polisario (FP), a las que el CS viene exhortando a negociar una solución política mutuamente aceptable. Fue la exhibición de la incapacidad del CS para mantener un instrumento internacional que llevaba 35 años operando en el territorio. El fracaso de los proyectos de 2026 tampoco alteró el contenido de la resolución 2797, efectivamente aprobada el año anterior.

China y los límites de la mayoría estadounidense

Las votaciones merecen un examen más detenido que el simple recuento de apoyos.

Rusia utilizó el veto para impedir que el CS consagrara la posición marroquí como único horizonte de negociación. Su postura puede explicarse, en parte, por sus vínculos con Argelia, principal apoyo del FP, pero también por su interés en preservar capacidad de intervención en una región donde la influencia estadounidense ha aumentado. La invocación rusa del Derecho internacional encierra una contradicción manifiesta, viniendo de una potencia que ha invadido Ucrania y cuestiona mediante su actuación principios esenciales de la CNU. Sin embargo, la incoherencia de quien formula un argumento no resuelve por sí misma la validez jurídica de este.

«La incoherencia de quien formula un argumento no resuelve por sí misma la validez jurídica de éste»

En una declaración posterior al fracaso del CS, Moscú identificó expresamente a Marruecos y Argelia entre los actores directamente interesados en la controversia. Rabat presentó esas palabras como una confirmación de su tesis de que el conflicto enfrenta esencialmente a ambos Estados. Sin embargo, Rusia había reiterado ante el propio CS que Marruecos y el FP eran las partes llamadas a alcanzar un acuerdo. La mención de Argelia no permite concluir que Moscú busque sustituir formalmente al FP como interlocutor de la negociación.

La posición china fue diferente.

Pekín se abstuvo ante el proyecto estadounidense, pese a compartir algunas de las objeciones sustantivas planteadas por Rusia. Su representante criticó la tentativa de predeterminar el resultado de las negociaciones, la insuficiencia de las consultas y el empleo del mandato de MINURSO como instrumento de presión política. Defendió la centralidad de la ONU, la continuidad del conjunto de resoluciones anteriores y una solución basada en negociaciones entre las partes en condiciones de igualdad. Votó posteriormente a favor del proyecto ruso. Pekín no quiso utilizar su propio veto, pero tampoco respaldó a Washington. Al abstenerse, evitó asumir la responsabilidad directa del bloqueo, que Rusia ejerció mediante el veto. Al apoyar posteriormente la prórroga propuesta por Moscú, confirmó su preferencia por preservar el marco institucional existente. Esta elección era compatible con la preservación de su margen diplomático en el Magreb, aunque no hay elementos para atribuirle esa finalidad como explicación exclusiva.

Los otros dos abstencionistas ante el texto estadounidense fueron Pakistán y Somalia.

Pakistán insistió en el carácter irrenunciable del principio de autodeterminación y en la necesidad de una solución mutuamente aceptable. La controversia de Cachemira proporciona un contexto evidente para comprender esa insistencia, aunque no debamos convertirlo en una motivación expresamente declarada durante la votación.

Somalia había apoyado la resolución 2797 en 2025. Su abstención de 2026 resulta, por ello, especialmente significativa. Consideró que el nuevo proyecto anticipaba indebidamente el resultado negociador y defendió la continuidad del mandato de MINURSO. Posteriormente votó a favor de la propuesta rusa.

Tampoco los 11 votos favorables estadounidenses constituían un reconocimiento colectivo de soberanía. Dinamarca y Letonia precisaron que su apoyo a la resolución no equivalía al reconocimiento de la soberanía marroquí sobre el territorio. Letonia añadió que tampoco suponía aceptar la autonomía como resultado predeterminado de las negociaciones. El límite de la estrategia marroquí no estaba, pues, únicamente en el veto ruso. También aparecía en las reservas chinas y en las distinciones jurídicas mantenidas por varios Estados favorables al proyecto estadounidense. El CS apuntaba así una mayoría favorable a impulsar las negociaciones sobre la base de la autonomía, que no se tradujo, sin embargo, en consenso jurídico.

La aceptación táctica del resultado

No existen elementos públicos para afirmar algún tipo de connivencia previa entre Washington y Moscú respecto del desenlace. Sus intereses estratégicos son distintos, y el enfrentamiento en el CS fue real. Pero la discrepancia estratégica no excluye una aceptación táctica del resultado. Estados Unidos hubiera preferido una resolución que consagrase su propuesta. Lo que no estaba dispuesto a aceptar era otra renovación de MINURSO que dejara las cosas prácticamente como estaban. Su explicación de voto ante la contrapropuesta rusa reflejó precisamente su rechazo a prolongar un mandato que consideraba desfasado e incapaz de cumplir sus objetivos. El veto ruso frustró la primera opción. La negativa estadounidense a facilitar la segunda contribuyó a dejar a la misión sin mandato.

La reacción francesa resulta reveladora. París, que había votado favorablemente al proyecto estadounidense y avanzado considerablemente hacia la posición de Rabat, advirtió de los riesgos de una desaparición abrupta de MINURSO. Según la información publicada por Le Monde, Francia intentó promover nuevas consultas después de las votaciones, sin conseguir que se reabriera la negociación. Reino Unido también respaldó la iniciativa estadounidense, pero mantuvo la necesidad de una solución mutuamente aceptable y compatible con la autodeterminación. Londres y París distinguían, por tanto, en sus respectivas explicaciones de voto entre favorecer la autonomía y prescindir del instrumento internacional de estabilización.

Esta diferencia con Washington merece destacarse. Francia, pese a haber asumido políticamente la soberanía marroquí como marco de solución, defendía la utilidad de mantener un instrumento internacional de estabilización. Reino Unido, que no había reconocido esa soberanía, lamentó el veto ruso y pidió buscar una salida que evitara la expiración del mandato. Ninguno de los dos calificó la desaparición de MINURSO como un resultado deseable.

Argelia lamentó oficialmente la falta de renovación, aunque rechazó el proyecto estadounidense y respaldó las objeciones rusas. Su Ministerio de Exteriores informó de que había dirigido cartas a los miembros del CS antes de las votaciones, advirtiendo sobre la orientación del proyecto estadounidense. Esa reacción no excluye la coordinación diplomática entre Argel y Moscú, pero tampoco permite afirmar que la desaparición de MINURSO fuera el resultado buscado por ambos gobiernos. No disponemos del contenido íntegro de esas comunicaciones para establecer una conclusión más precisa. La declaración rusa posterior añade un elemento a esta ecuación. Al destacar el papel de Argelia, Moscú subraya la importancia política de un actor indispensable para cualquier arreglo regional sin aceptar necesariamente la interpretación marroquí que pretende reducir el conflicto a una disputa bilateral. La distinción importa: la proyección de Argelia en una negociación no la convierte automáticamente en titular de las reivindicaciones del FP.

La posición de Washington debe contemplarse en un contexto más amplio. La novedad no es que Estados Unidos anteponga ocasionalmente sus intereses al Derecho internacional; lo ha hecho en otras etapas. Lo que aflora es que parece dispuesto a prescindir de instituciones que contribuyó a crear y que históricamente le permitían ordenar el ejercicio de su propio poder. El SO ofrece un ejemplo particularmente preciso de esa evolución: Washington no consiguiendo transformar el mandato conforme a sus objetivos, aceptó la desaparición del instrumento existente antes que facilitar su continuidad sin modificaciones sustanciales.

La paradoja marroquí

La reacción del Palacio Real alauita fue contundente. El comunicado del 30 de octubre atribuye al desenlace una dimensión histórica: proclama el cierre de una etapa de 35 años, vincula la eliminación de MINURSO con la Fiesta de la Unidad instituida por Mohamed VI y anuncia su propósito de retirar la cuestión del SO de la agenda del CS y de otros órganos de la ONU. La declaración carece de fundamento en decisión jurídica alguna adoptada por el CS ese día: el CS no había reconocido soberanía marroquí ni había decidido clausurar la controversia. No había aprobado nada. Sin embargo, Rabat publicitó ese fracaso institucional como cambio político de alcance.

La respuesta de la ONU no se hizo esperar. En una declaración difundida a través de su portavoz tras las votaciones, el Secretario General, António Guterres, insistió en que la conclusión de MINURSO no extingue el derecho inalienable de autodeterminación de la población del SO. Reiteró que la ONU mantiene su compromiso con una solución política justa, duradera y mutuamente aceptable, y su disposición a continuar las gestiones mediante su enviado personal, Staffan de Mistura. El contraste con la interpretación del Palacio Real era inequívoco; se cerraba una operación de mantenimiento de la paz, no el expediente de descolonización ni la posibilidad de una solución promovida por la ONU.

La continuidad de la actuación de la ONU encontró una primera manifestación institucional en la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGA). Su presidente convocó el 2 de noviembre una sesión para el día 10, en aplicación de la resolución 76/262 (2022), que establece el examen por la UNGA del uso del veto en el CS. La sesión no permitirá revocar el veto ruso ni renovar el mandato de MINURSO. Su importancia reside en que el fracaso del CS será debatido en otro órgano principal de la ONU, apenas unos días después de que Rabat reclamara la retirada del asunto de la agenda de la ONU. Conviene no confundir esta convocatoria, referida al ejercicio del veto, con un nuevo examen sobre el estatuto territorial.

Las circunstancias de la reacción marroquí tienen interés propio. Una investigación publicada por Le Desk afirmó que Rusia había advertido previamente a Marruecos de su intención de vetar el proyecto estadounidense y presentar una alternativa. Según esa información, el comunicado del Palacio Real habría sido preparado antes de la votación. Nasser Bourita reconoció posteriormente que Rabat conocía de antemano la intención rusa y había evaluado las consecuencias del bloqueo. En una entrevista con la televisión marroquí 2M, el ministro de Exteriores explicó que Marruecos no había intentado disuadir a Moscú de ejercer el veto. Lejos de constituir una sorpresa, el resultado era una eventualidad contemplada por Rabat y presentada ahora como una oportunidad para abandonar una gestión del conflicto que consideraba agotada. La celebración marroquí no puede, así, explicarse simplemente como el intento de disimular una derrota inesperada. Marruecos había asumido el riesgo de perder MINURSO antes que propiciar una renovación que debilitase las pretensiones recogidas en el proyecto estadounidense.

El 4 de noviembre, Mohamed VI presidió en Rabat una reunión dedicada a preparar la etapa posterior a MINURSO. Participaron la jefa del Gobierno, Fatima Ezzahra El Mansouri; el consejero real Fouad Ali El Himma; el ministro del Interior, Abdelouafi Laftit, y el general Mohammed Berrid, inspector general de las Fuerzas Armadas Reales y comandante de la Zona Sur. La composición de la reunión revela que la desaparición de MINURSO se aborda desde el núcleo del Majzén como una cuestión de seguridad, administración territorial y continuidad de la acción del Estado, además de diplomacia. El rey encargó a la oficina de coordinación con MINURSO, dependiente del Ministerio del Interior, que facilitara la liquidación y retirada ordenada de la misión. Reafirmó también el compromiso de Marruecos con el alto el fuego, al que calificó de voluntario y cuya observancia, aseguró, no dependerá de la permanencia de la misión. Rabat pretende, por tanto, cooperar con la ONU en los aspectos prácticos de la retirada, mientras sostiene que el procedimiento político en cuyo marco operaba MINURSO ha quedado superado. La cooperación técnica para cerrar una operación y la aceptación del marco jurídico de la controversia son cuestiones distintas.

Existe una lógica política detrás de esta estrategia.

Marruecos había conseguido que su plan de autonomía ganara un reconocimiento diplomático creciente, pero no había logrado que la ONU respaldase su planteamiento de forma absoluta. Rusia lo dejó claro mediante el veto. China no estaba dispuesta a respaldar una solución predeterminada. La renovación de MINURSO seguía recordando que el conflicto permanecía abierto. Rabat parece haber concluido que el procedimiento multilateral ha alcanzado el límite de lo que podía brindarle. En esas condiciones, el aldabonazo de la desaparición de la misión podía resultar preferible a la reiteración de una resolución que reflejara la persistencia de una controversia que no conseguía cerrar.

«Marruecos había conseguido que su plan de autonomía ganara un reconocimiento diplomático creciente, pero no había logrado que la ONU respaldase su planteamiento de forma absoluta»

El calendario añade urgencia a ese cálculo. En el contexto internacional, la presidencia de Trump ofrece una oportunidad política excepcional. Su reconocimiento de la soberanía marroquí en 2020 abrió una etapa muy favorable para Rabat y su regreso a la Casa Blanca ha permitido impulsar una política menos dependiente de las exigencias institucionales de la ONU.

En cuanto a la agenda interior, la reivindicación del SO constituye, desde Hassan II, uno de los elementos fundamentales de legitimación política de la monarquía. Mohamed VI ha construido sobre esa herencia una política exterior que ha cosechado importantes reconocimientos y éxitos indudables, mientras el príncipe heredero Moulay Hassan asume una presencia institucional creciente. Entregar a la siguiente generación un SO presentado como definitivamente integrado tendría un valor dinástico evidente. Las tensiones sociales, especialmente las demandas de empleo, educación y servicios públicos expresadas por la juventud marroquí, añaden importancia política a una causa capaz de suscitar adhesiones nacionales más allá de las divisiones partidistas. Nada permite afirmar que las decisiones del Majzén ante el desenlace del 30 de octubre en el CS fueran adoptadas por razones de transición dinástica o para neutralizar el malestar social. Pero estos factores forman parte del contexto en el que el Palacio Real ha atribuido a la secuencia del CS una significación histórica. La cuestión es si Marruecos está abandonando un procedimiento internacional que había logrado inclinar a su favor para sustituirlo por la consolidación de hechos consumados. Y, sobre todo, si ese cambio puede ofrecerle una victoria jurídicamente sostenible.

II. Lo que el Derecho conserva

El origen del conflicto y la administración ‘de facto’

Para valorar el alcance de lo sucedido debemos regresar, aunque sea brevemente, a la singularidad jurídica del Sáhara Occidental.

El SO figura en la lista de territorios no autónomos de la ONU desde 1963. La controversia adquirió su configuración actual durante los últimos años de la presencia española. A iniciativa política de Marruecos, la UNGA solicitó a la Corte Internacional de Justicia (CIJ) un dictamen consultivo sobre los vínculos jurídicos históricos del territorio con Marruecos y la “entidad mauritana” (Mauritanian entity), expresión empleada en las preguntas sometidas a la CIJ.

La CIJ emitió su dictamen el 16 de octubre de 1975. Para entender sus conclusiones hay que atender a la naturaleza de los vínculos examinados. El alto tribunal reflejó las vicisitudes de una sociedad de tradición nómada, organizada en tribus cuyos desplazamientos, relaciones y enfeudamientos atravesaban lo que después serían fronteras estatales. El desierto era un espacio de circulación, no de asentamientos permanentes y delimitaciones administrativas comparables a los de las sociedades sedentarias europeas.

La CIJ reconoció vínculos de fidelidad –allegiance, término utilizado en la opinión– entre determinadas tribus del territorio y el sultán marroquí, así como otros vínculos jurídicos de distintos actores con la entidad mauritana. Esta última no designaba al Estado moderno de Mauritania, sino una entidad histórica cuya existencia y alcance político y jurídico eran objeto de controversia, mientras Nuakchot invocaba vínculos tribales, culturales y territoriales en un espacio más amplio. La CIJ constató determinados derechos relativos a las tierras y otros vínculos jurídicos, pero no reconoció la existencia de una entidad política unificada que ejerciera soberanía territorial sobre el SO.

La CIJ no encontró, pues, títulos de soberanía territorial que impidieran aplicar el principio de autodeterminación conforme a la resolución 1514 (XV) de la UNGA, de 1960. Examinó las relaciones históricas de tribus, jefaturas y autoridades políticas, sin identificar una entidad precolonial denominada “pueblo saharaui”. Sí se refirió a los pueblos del territorio como titulares del derecho a expresar libremente su voluntad. La opinión no resolvía, en cambio, quiénes debían integrar el cuerpo electoral ni qué organización podía representarlos.

Rabat publicitó el dictamen consultivo como confirmación de sus reivindicaciones históricas, pese a que la CIJ no había reconocido soberanía marroquí alguna sobre el territorio. Tres semanas después, el 6 de noviembre, comenzó la Marcha Verde promovida por Hassan II, mientras Franco agonizaba y el régimen español afrontaba el final de la dictadura. Marruecos movilizó a centenares de miles de civiles –entreverados de elementos de seguridad de paisano– en un alarde de presión política y territorial.

Las repercusiones de la Marcha Verde desembocaron en las negociaciones celebradas en Madrid entre España, Marruecos y Mauritania. Culminaron el 14 de noviembre de 1975, seis días antes de la muerte de Franco, en los denominados Acuerdos de Madrid, que comprendían compromisos políticos y acuerdos complementarios de carácter económico. Los primeros se plasmaron en la Declaración de Principios sobre el Sáhara Occidental, suscrita ese día y registrada por Marruecos en la ONU el 9 de diciembre. La Declaración preveía la retirada española, a más tardar el 28 de febrero de 1976, y la constitución de una administración temporal en la que participarían Marruecos y Mauritania, con la colaboración de la Yemáa, asamblea consultiva de notables autóctonos, integrada por jefes de tribus y representantes de las comunidades saharauis. Creada por la Administración española en 1967, había adquirido especial protagonismo en el proyecto de autonomía impulsado por el régimen de Franco en 1973. El apartado tercero de la Declaración de Madrid disponía que serían respetadas las opiniones de la población sahariana expresadas a través de ella.

El mecanismo previsto en Madrid pronto se desarticuló. El 28 de noviembre de 1975, 67 siete miembros de la Yemáa proclamaron su disolución y expresaron su apoyo al FP, negando que una asamblea creada bajo la Administración colonial pudiera contribuir legítimamente al futuro del territorio. De aquella iniciativa surgió un Consejo Nacional Provisional Saharaui. Por otra parte, en febrero de 1976 Marruecos y Mauritania promovieron una reunión de miembros de la Yemáa favorable a la incorporación del territorio a ambos países. La asamblea quedó así fracturada y dejó de funcionar como mecanismo reconocido en las nuevas circunstancias. La posición española ante esa segunda reunión es particularmente significativa. En un memorando de 25 de febrero de 1976, España precisó que la reunión de la Yemáa no constituía la consulta popular contemplada en los Acuerdos de Madrid y en la resolución 3458 B (XXX) de la Asamblea General.

La transferencia de la administración de un territorio no autónomo no carece de precedentes. En 1955, Reino Unido transfirió la administración de las Islas Cocos (Keeling) a Australia, posteriormente identificada por la ONU como potencia administradora. En 1962, el acuerdo entre los Países Bajos e Indonesia sobre Nueva Guinea Occidental estableció una administración transitoria de la ONU antes de su transferencia a Indonesia en 1963. Los procedimientos fueron diferentes, pero ambos muestran la importancia de la intervención o del reconocimiento posterior de la ONU. En el SO no se produjo un reconocimiento equivalente de Marruecos o Mauritania como potencias administradoras. Transferencia de funciones administrativas, sucesión en la condición jurídica de potencia administradora y transmisión de soberanía son cuestiones distintas.

El 26 de febrero de 1976, España, a través de su representante permanente ante la ONU, comunicó al Secretario General que España daba por terminada definitivamente su presencia en el territorio y se consideraba exenta de responsabilidades internacionales por su administración, precisando que la descolonización solo culminaría cuando la población sahariana hubiera expresado válidamente su voluntad. La comunicación, identificada como A/31/56–S/11997, continúa citándose en los informes del Secretario General sobre la información relativa a los territorios no autónomos, hasta el de 2025 (A/80/63), donde el SO figura bajo la rúbrica “España” en el cuadro anexo, con una nota a pie de página que reproduce la referida declaración de 1976. Marruecos no aparece, pues, reconocido como potencia administradora de iure.

La eventual persistencia de obligaciones derivadas de haber ejercido como potencia administradora sigue siendo objeto de controversia. Un sector de la doctrina española defiende esa persistencia, posición acogida también, en el ámbito de la competencia penal, por el Pleno de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional en su Auto 40/2014. En la práctica, a raíz de los Acuerdos de Madrid, Marruecos y Mauritania asumieron inicialmente el control de distintas zonas. Mauritania renunció a sus reivindicaciones territoriales en 1979. Marruecos extendió entonces su administración de facto sobre el territorio que aquélla había controlado, aunque nunca llegó a controlar efectivamente su totalidad.

Igualmente, un sector rebate la calificación de administración de facto. Cierto que la UNGA ha utilizado expresamente el término “ocupación” en dos resoluciones, en 1979 y 1980. Sin embargo, esa calificación no se incorporó al tratamiento posterior del SO por el CS, ni la ONU ha articulado su actuación sobre el territorio mediante la aplicación de un régimen jurídico de ocupación. La ONU ha mantenido, en cambio, su consideración como territorio no autónomo pendiente de descolonización. Marruecos ejerce allí una administración territorial de facto, sin haber sido reconocido como potencia administradora de iure.

La guerra de 1975-1991 y el censo imposible

El FP, fundado en 1973 contra la presencia colonial española y que había emprendido acciones armadas contra la Administración y las fuerzas españolas, pasó a combatir a Marruecos y Mauritania, tras la desvinculación de Madrid. Con la retirada mauritana, continuó el enfrentamiento contra las fuerzas marroquíes, desde las bases de Tinduf en Argelia y con su apoyo. Durante los años ochenta, Marruecos construyó un extenso sistema de bermas –terraplenes defensivos de arena y tierra, reforzados con fortificaciones, campos de minas y puestos militares– y consolidó militarmente su control sobre la mayor parte del territorio. El conflicto armado se prolongó hasta el alto el fuego de septiembre de 1991.

La mediación de la ONU y la Organización para la Unidad Africana desembocó en propuestas de arreglo aceptadas en principio por las partes en 1988. El CS aprobó mediante su resolución 658, de junio de 1990, el informe del Secretario General que contenía las propuestas de arreglo y el plan para su aplicación. La resolución 690, de abril de 1991, creó MINURSO para supervisar el alto el fuego y organizar un referéndum en el que los electores pudieran optar entre la independencia y la integración en Marruecos. Pero el referéndum tropezó con una condición anterior a cualquier consulta: determinar quién tenía derecho a votar.

España había elaborado un censo en 1974 que registraba a 73.497 personas, utilizado posteriormente como referencia para la identificación de los posibles electores. Ese censo no proporcionó, sin embargo, un cuerpo electoral universalmente aceptado. Su elaboración reflejaba los criterios de la Administración colonial y la dificultad de censar una población con amplios vínculos tribales transfronterizos y tradición nómada. La ONU recibió el encargo de revisar aquel registro, identificar a los electores y establecer las condiciones de participación de las poblaciones desplazadas por la guerra, incluidos los refugiados en los campamentos de Tinduf.

La identificación del electorado no era un problema técnico accesorio. Determinar quién podía votar significaba condicionar el resultado de la autodeterminación. Las discrepancias se concentraron tanto en la interpretación del censo español como en las categorías adicionales de personas que podían acreditar vínculos con el territorio. La inclusión de miembros de tribus residentes más allá de las fronteras administrativas, las pruebas de filiación, los testimonios de autoridades tribales y las reclamaciones individuales transformaron el procedimiento en una controversia política fundamental. MINURSO llegó a establecer listas provisionales de electores, pero no consiguió completar un procedimiento aceptado por las partes y capaz de sustentar la celebración del referéndum. Al concluir la fase de identificación, a finales de 1999, había determinado 86.386 personas potencialmente habilitadas, entre 244.643 solicitantes. Pero se presentaron aproximadamente 131.038 recursos, que mantuvieron bloqueada la constitución de un cuerpo electoral definitivo. Terminar la identificación no equivalía a disponer de un censo operativo para celebrar el referéndum.

El punto de inflexión del Plan Baker II

James Baker, nombrado enviado personal del Secretario General de la ONU en 1997, intentó superar aquel bloqueo mediante acuerdos sobre la identificación para el voto y, posteriormente, mediante propuestas políticas alternativas. Los Acuerdos de Houston, alcanzados en septiembre de 1997 bajo su mediación, establecieron compromisos sobre la identificación de los votantes y las condiciones del referéndum. Auspiciaron la reanudación del procedimiento, pero no resolvieron las desavenencias de fondo sobre el cuerpo electoral.

Baker terminó elaborando una propuesta política diferente. El Plan Baker II, presentado en 2003, contemplaba una etapa de autogobierno transitorio y, después, un referéndum sobre el estatuto definitivo del territorio, entre cuyas opciones figuraba la independencia. Trataba de superar el bloqueo censal mediante un arreglo institucional y electoral distinto, pero tropezó desde su presentación con el rechazo marroquí. Su examen por el CS marcó un punto de inflexión. España, miembro no permanente durante el bienio 2003-2004, ejercía la presidencia del CS en julio de 2003. El Secretario General había solicitado que el CS hiciera suyo –endorse, en el texto inglés– el Plan Baker II. Estados Unidos, que presentó y negoció el proyecto de resolución, aceptó durante la negociación modificaciones que limitaron el alcance del texto.

La resolución 1495, aprobada por unanimidad el 31 de julio, se limitó a apoyar el Plan Baker II como “solución política óptima basada en el acuerdo entre las dos partes”. No aprobó su aplicación con independencia de la aceptación de Marruecos y el FP. El compromiso permitía conservar la unanimidad, pero impedía que el CS hiciera suyo el mecanismo propuesto por el mediador. La trascendencia de aquella concesión se hizo evidente al año siguiente. El rechazo marroquí, frontal desde el principio, quedó formalizado en abril de 2004, en un contexto político español radicalmente distinto. Entretanto, se habían producido los atentados del 11 de marzo, las elecciones generales del 14 de marzo y la llegada al Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero. España continuaba formando parte del CS, pero ya no era el Gobierno de José María Aznar ni el mismo equipo político el que dirigía su actuación.

La resolución 1541 (2004) del CS, aprobada el 29 de abril, reiteró el apoyo al Plan Baker II, condicionado al acuerdo entre las partes. Estados Unidos, pese a haber situado durante años a James Baker –antiguo secretario de Estado y figura de primer orden del republicanismo estadounidense– en el centro de la mediación, no mantuvo el respaldo político capaz de superar la oposición marroquí. Baker dimitió en junio de 2004.

Con su salida perdió fuerza la posibilidad de que un tercero elaborase una propuesta de paz y obtuviera del CS el apoyo suficiente para impulsar su aplicación. La evolución de 2005 y 2006 preparó el giro que culminó en la resolución 1754, de abril de 2007. El CS exhortó entonces a las partes a entablar negociaciones sin condiciones previas y de buena fe para alcanzar una solución política mutuamente aceptable. No desapareció la mediación de la ONU, pero cambió su función. El CS dejó de impulsar un plan de paz articulado por su enviado y pasó a favorecer una negociación entre las partes, asistida por la ONU.

La comparación con octubre de 2026 es reveladora: en 2003, Estados Unidos no sostuvo hasta sus últimas consecuencias el respaldo institucional al Plan Baker II, elaborado por el mediador de la ONU; 23 años después, ha pretendido convertir el plan presentado por una de las partes en la única base de negociación. La actuación estadounidense como responsable de la redacción y negociación de las resoluciones fue determinante en ambos episodios. La imposibilidad de constituir un cuerpo electoral aceptado por las partes, y la consiguiente falta de celebración del referéndum, junto con el agotamiento de los sucesivos planes, explican el progresivo desplazamiento de la negociación hacia fórmulas políticas que no dependieran de una votación cuyo electorado era objeto de disputa.

Pero el fracaso de un mecanismo de consulta no elimina por sí solo el principio jurídico de autodeterminación. Conviene recordar, además, que la doctrina de la ONU no identifica la autodeterminación exclusivamente con la independencia ni impone un referéndum que contemple esa opción como única vía para ejercerla. La resolución 1541 (XV) de la UNGA, de 1960, reconoce también la libre asociación y la integración como modalidades de acceso al pleno autogobierno, siempre que respondan a la voluntad libre y auténticamente expresada por la población concernida. El referéndum previsto para el SO era el mecanismo acordado para este proceso concreto, no la única modalidad de autodeterminación reconocida por el Derecho internacional.

«El fracaso de un mecanismo de consulta no elimina por sí solo el principio jurídico de autodeterminación»

Descolonización y paz y seguridad: dos planos diferentes

La controversia conserva desde entonces dos dimensiones institucionales que no deben confundirse.

La primera es la descolonización. El SO permanece entre los territorios no autónomos y la UNGA conserva sus competencias en la materia. La segunda es la paz y la seguridad internacionales. El CS intervino para facilitar el alto el fuego, supervisar la situación militar y promover una solución política negociada. La creación de MINURSO vinculó ambos planos dentro de un mismo dispositivo. No sustituyó jurídicamente el primero por el segundo.

La evolución posterior al fracaso del Plan Baker II reforzó, sin embargo, el papel político del CS. Su intervención ya no se limitaba a supervisar un alto el fuego y preparar las condiciones de un referéndum. Con la resolución 1754 de 2007, el CS impulsó expresamente una negociación política, sin condiciones previas, entre Marruecos y el FP. El énfasis se desplazó desde la aplicación de un plan internacional previamente elaborado hacia la búsqueda de un acuerdo entre las partes. La controversia continuaba inscrita en el proceso de descolonización, mientras su tratamiento diplomático se concentraba crecientemente en el CS.

Esta evolución proporcionó a Marruecos un terreno favorable. El paso del referéndum a la negociación política permitía atribuir mayor peso a su propuesta de autonomía. Con el tiempo, las resoluciones del CS fueron incorporando formulaciones cada vez más alineadas con esa opción, aunque sin transformar el respaldo político en una decisión sobre soberanía. Esa distinción permite comprender el significado real del fracaso de octubre. La expiración del mandato de una operación de mantenimiento de la paz no modifica el estatuto del territorio. Tampoco atribuye soberanía, extingue la competencia de la UNGA ni impide al CS volver a ocuparse de la controversia. El Secretario General, en la declaración difundida a través de su portavoz tras las votaciones del pasado 30 de octubre, insiste expresamente en que la retirada de MINURSO no extingue el derecho de autodeterminación y en que la ONU mantiene su disposición a promover una solución negociada. Esta posición institucional no constituye por sí misma una determinación jurídica vinculante, pero resulta coherente con la separación entre el mandato de una misión y el estatuto internacional del territorio. No obstante, sería un error minimizar las consecuencias políticas por la constatación de que el derecho permanece formalmente inalterado.

La retirada de MINURSO priva al territorio de un mecanismo internacional de observación y comunicación en un contexto en el que el alto el fuego de 1991 está roto desde noviembre de 2020. El episodio desencadenante se produjo en Guerguerat, en el extremo meridional del territorio, junto a la frontera mauritana. Tras semanas de tensión por el bloqueo del paso, las fuerzas marroquíes intervinieron el 13 de noviembre para restablecer la circulación. El FP declaró al día siguiente terminado su compromiso con el alto el fuego. Desde entonces se han registrado intercambios de fuego y operaciones de baja intensidad, principalmente en torno al sistema de bermas, cuya frecuencia, alcance y consecuencias son objeto de versiones contradictorias.

La pérdida de la misión puede aumentar los riesgos de escalada, sin que ello implique que una guerra de mayor intensidad sea inevitable. Las declaraciones recientes de Marruecos y del FP indican una voluntad de contención, aunque no se ha restablecido formalmente el alto el fuego de 1991. El comunicado del Palacio Real del 4 de noviembre reafirma expresamente el compromiso marroquí con su respeto, pese a la desaparición de MINURSO. Por su parte, el Secretario General de la ONU ha pedido a todos los actores la máxima moderación para evitar un nuevo deterioro de la seguridad regional. Francia y Reino Unido, pese a su aproximación a la posición marroquí, han manifestado precisamente esas preocupaciones. Argelia conserva una capacidad considerable para influir sobre la evolución de la controversia. Y los intereses económicos y de estabilidad de Marruecos pueden verse perjudicados por un deterioro de la seguridad regional.

La expiración de una misión por falta de acuerdo del CS tampoco carece de precedentes. En febrero de 1999, el veto chino impidió renovar la Fuerza de Despliegue Preventivo de Naciones Unidas en Macedonia (UNPREDEP). En junio de 2009, el veto ruso impidió prolongar la misión de observadores de Naciones Unidas en Georgia (UNOMIG). En ambos casos, la falta de renovación condujo al cierre de la operación. Lo singular del SO reside en la pretensión marroquí de atribuir a ese desenlace consecuencias sobre una controversia territorial y un proceso de descolonización que jurídicamente subsisten.

Por otra parte, el marco jurídico internacional continúa produciendo efectos en ámbitos ajenos al CS. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha insistido en la condición separada y distinta del SO respecto de Marruecos y ha examinado las exigencias de consentimiento aplicables a los acuerdos económicos que afectan al territorio. Los reconocimientos bilaterales de soberanía y los pronunciamientos favorables al plan de autonomía no eliminan automáticamente esas exigencias. La vía de hecho puede modificar el equilibrio político, consolidar el control territorial y alterar la eficacia práctica de las instituciones. No puede, por su sola existencia, convertir una administración de facto en un título jurídico internacional universalmente reconocido.

España y el alcance europeo del cambio

España forma parte del Grupo de Amigos del Sáhara Occidental, junto con Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia. La comparación con los otros dos miembros europeos del Grupo de Amigos plantea una cuestión incómoda. Francia, que había avanzado hasta respaldar la soberanía marroquí, defendió la continuidad de un instrumento internacional de estabilización. Reino Unido, que mantiene sin alterar el estatuto jurídico del territorio, apoyó la iniciativa estadounidense, pero también lamentó que el veto ruso dejara a MINURSO sin mandato. En cuanto a España, (a fecha de cierre de esta reflexión) no ha explicado públicamente qué posición sostuvo durante las consultas de octubre ni cómo valora la desaparición de la misión.

España ocupa una posición singular en esta controversia. Su retirada de 1976 la dejó al margen de la guerra posterior, pero no borró su historia colonial ni su vinculación diplomática con el SO. Su participación en los sucesivos esfuerzos de mediación explica que las decisiones internacionales sobre el territorio afecten directamente a sus relaciones exteriores. El Gobierno dio un giro en su aproximación a la controversia en marzo de 2022, formalizado mediante una carta de Pedro Sánchez a Mohamed VI, fechada el día 14 y difundida inicialmente por el Palacio Real marroquí. El procedimiento fue tan significativo como el contenido: una decisión de política exterior de considerable alcance se comunicó –sin consideración ni participación previa alguna de instituciones, representantes políticos o ciudadanía–  mediante una carta personal al monarca marroquí, plagada de galicismos e incorrecciones sintácticas, hasta el punto de omitir el verbo en una frase esencial: “España considera que la propuesta marroquí de autonomía presentada en 2007 como la base más seria, creíble y realista para la resolución de este diferendo”.

Así, las posiciones de los tres países europeos no son equivalentes. En julio de 2024, Emmanuel Macron afirmó que el presente y el futuro del SO se inscribían, para Francia, en el marco de la soberanía marroquí y situó el plan de autonomía como única base de la negociación. Reino Unido respaldó en junio de 2025 la autonomía dentro del Estado marroquí como base más creíble, viable y pragmática, pero mantuvo expresamente que el estatuto jurídico del territorio no había cambiado para Londres. España, por su parte, había privilegiado políticamente la propuesta marroquí sin reconocer su soberanía. Pero hay una distinción fundamental: reconocer soberanía, respaldar una propuesta como base de negociación y aceptar esa propuesta como resultado definitivo son actos jurídicamente diferentes. La resolución de 2025 no elimina esa diferencia.

La relación bilateral con Marruecos añade otra dimensión.

La avalancha sobre Ceuta del 30 de julio recordó hasta qué punto la gestión de una frontera española y europea depende de la cooperación marroquí. Las tensiones posteriores en torno a Ceuta y Melilla han vuelto a poner de manifiesto la persistencia de las reivindicaciones territoriales marroquíes, que la cooperación económica, migratoria y de seguridad no ha eliminado. Ceuta y Melilla son ciudades españolas. El SO es un territorio no autónomo cuya descolonización permanece pendiente. No existe equivalencia jurídica entre ambos asuntos. Pero sí puede observarse una conexión política en la manera en que Rabat utiliza sus posiciones territoriales y su capacidad de presión dentro de las relaciones bilaterales.

La cooperación con Marruecos es indispensable. La aceptación de sus presupuestos territoriales no lo es. España necesita preservar ambas exigencias sin confundir el respaldo a una solución política del SO con el reconocimiento de soberanía, ni asumir que las necesidades inmediatas de cooperación condicionen su posición sobre Ceuta y Melilla. La Unión Europea añade otra dimensión jurídica que no puede ignorarse. Los acuerdos comerciales y pesqueros con Marruecos han dado lugar a una prolongada controversia judicial por su aplicación al SO y a las aguas adyacentes. La cuestión no es únicamente económica: afecta a la capacidad de la Unión para celebrar acuerdos internacionales que produzcan efectos en un territorio cuyo estatuto es distinto del de su contraparte.

En sus sentencias de 4 de octubre de 2024, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea examinó la legalidad de las decisiones europeas que permitían extender determinados acuerdos con Marruecos al SO. Reafirmó que el territorio posee una condición separada y distinta, y que el pueblo titular del derecho de autodeterminación es un tercero respecto de esos acuerdos, cuyo consentimiento resulta jurídicamente relevante. El Tribunal precisó, sin embargo, que ese consentimiento no tiene necesariamente que expresarse de manera formal o explícita. En ciertas circunstancias puede presumirse, siempre que el acuerdo no imponga obligaciones a ese pueblo y le atribuya beneficios específicos, tangibles, sustanciales y verificables, proporcionales a la explotación de los recursos naturales del territorio y sujetos a un mecanismo periódico de comprobación. No se trata, por tanto, de una exigencia abstracta de consulta, sino de determinar si concurren las condiciones jurídicas que autorizan a considerar prestado el consentimiento.

Por otra parte, la jurisprudencia europea también ha reconocido al FP capacidad procesal para impugnar determinados actos de la Unión que afectan al territorio. Ese reconocimiento jurisdiccional no debe confundirse con el alcance de la representación política que le atribuyen determinadas resoluciones de la UNGA, cuyas formulaciones –también en sus distintas versiones lingüísticas– requieren una interpretación cuidadosa. Una cuestión es la legitimación para recurrir una decisión y otra la titularidad y el alcance de un mandato de representación. Esta distinción es especialmente importante en un expediente donde determinadas expresiones de resoluciones, dictámenes y opiniones jurídicas han adquirido en el debate público una interpretación que no siempre corresponde al valor institucional de los documentos que las contienen. Las posiciones de la ONU no pueden reconstruirse a partir de una frase aislada o de una calificación que no se sostiene en el tiempo, ni confundiendo el asesoramiento de sus servicios jurídicos con decisiones adoptadas por sus órganos competentes.

Para España, la cuestión europea tiene consecuencias prácticas. Los compromisos comerciales y pesqueros con Marruecos, la situación de las empresas que operan en el territorio y la necesidad de cumplir las sentencias del Tribunal de Justicia forman parte de una relación en la que los intereses económicos y las exigencias jurídicas no siempre avanzan al mismo ritmo.

III. El poder frente a las instituciones multilaterales

Lo ocurrido en Nueva York constituye algo más que un nuevo bloqueo de la cuestión del SO. Muestra cómo, sin que ninguno de los actores consiga imponer plenamente su posición, el resultado termina por debilitar un instrumento internacional importante.

Rusia impidió la aprobación de una resolución, pero no logró salvar MINURSO. Estados Unidos no obtuvo la consagración que pretendía para el plan marroquí y contribuyó a la desaparición del mecanismo existente. China mantuvo sus reservas sin asumir el coste de un veto propio. Francia y Reino Unido respaldaron a Washington, pero lamentaron las consecuencias del desenlace. Marruecos proclamó una victoria que el Consejo de Seguridad no había declarado.

Los acontecimientos posteriores confirman que los actores atribuyen al resultado significados diferentes. Marruecos organiza la retirada de la misión y procura consolidar su posición territorial; la Asamblea General se dispone a debatir el veto; el Secretario General mantiene abierta la vía de la mediación. Incluso la cooperación marroquí con la ONU para liquidar MINURSO pone de manifiesto que el cierre de una operación no equivale a la desaparición de las relaciones institucionales ni de las obligaciones jurídicas que rodean la controversia.

«Las normas permanecen, mientras los instrumentos internacionales para hacerlas valer pierden eficacia»

El resultado ilustra un problema central del orden internacional contemporáneo: la distancia creciente entre la permanencia formal de las normas y la disposición de las grandes potencias a sostener las instituciones encargadas de darles eficacia. No estamos asistiendo al perecimiento del Derecho internacional. Tampoco existió jamás un orden en el que el poder estuviera uniformemente sometido a las reglas. El propio sistema de veto del CS incorporó desde 1945 una jerarquía política al funcionamiento de la ONU. Lo que ahora se debilita es la voluntad de preservar los instrumentos mediante los cuales esa tensión podía encauzarse.

Marruecos ha acumulado éxitos diplomáticos considerables. El plan de autonomía ocupa hoy una posición internacional mucho más favorable que hace dos décadas. Pero la desaparición de MINURSO no equivale a un reconocimiento de soberanía ni a la resolución del conflicto. La apuesta de Rabat parece consistir en aprovechar la actual correlación de fuerzas, particularmente el respaldo de Trump, para transformar una situación de hecho en una realidad política difícil de revertir. La cuestión es si esa transformación podrá proporcionar estabilidad y reconocimiento jurídico más allá de las circunstancias que hoy la favorecen.

El Sáhara Occidental muestra así una de las contradicciones de nuestro tiempo: las normas permanecen, mientras los instrumentos internacionales para hacerlas valer pierden eficacia. El poder puede imponerse sobre el terreno; otra cosa es que consiga convertir su triunfo en una solución jurídica capaz de perdurar.