Bosnia ante el callejón secesionista serbio

Bosnia y Herzegovina se enfrenta a un reto crítico para su integridad territorial. Sus dos facciones principales –la República Srpska (RS), la más pequeña de sus dos partes étnicamente divididas, y el Gobierno central de Sarajevo– se encuentran en una confrontación cada vez más intensa, con la RS amenazando con la secesión. Para la RS, el supervisor internacional del país, el alto representante Christian Schmidt, está agravando la crisis al utilizar el poder ejecutivo asociado a su cargo para evitar la ruptura.

Su oficina fue creada en virtud de los Acuerdos de Dayton, el acuerdo de paz firmado en 1995 que puso fin a la guerra civil en el país. Durante más de una década, el presidente de la RS, Milorad Dodik, ha puesto a prueba la autoridad del Estado bosnio mediante una mezcla de retórica incendiaria y desafío institucional cuidadosamente calibrado, promulgando leyes separatistas y luego archivándolas discretamente, con el objetivo de socavar la autoridad de Sarajevo y evitar provocar una respuesta contundente de Estados Unidos o la Unión Europea.

Esta vez, sin embargo, Dodik tendrá difícil dar marcha atras. En gran parte, esto se debe a que el desafío de Dodik al alto representante ha culminado en una condena judicial que podría llevar a su detención, lo que podría impulsar a sus aliados en la RS a romper definitivamente con el Gobierno central. En febrero, el tribunal estatal de Bosnia, creado por un anterior alto representante, condenó a Dodik por violar una ley que tipifica como delito el incumplimiento de los edictos de Schmidt. (El alto representante Schmidt impuso esta ley en respuesta a una ley de la RS de 2023 que pretendía bloquear su autoridad en su territorio). Dodik y otros líderes de la RS rechazan el mandato de Schmidt, calificándolo de “turista alemán”.

El tribunal condenó a Dodik a un año de prisión y le prohibió ejercer cargo público durante seis años, aunque estas penas están suspendidas mientras se resuelve su recurso. Se espera que la sentencia definitiva se dicte a finales de año. Mientras tanto, la Asamblea Nacional de la RS respondió al veredicto aprobando leyes que la acercan a la independencia. El 26 de marzo, el tribunal estatal bosnio anunció a su vez que solicitaría una orden de detención internacional contra Dodik y otros dos altos cargos de la RS.

Mirando hacia Dayton

Aunque Dodik y su partido llevan mucho tiempo haciendo campaña a favor de la separación de Bosnia y la unificación con Serbia, sus acciones sugieren que probablemente no sea eso lo que buscan en esta ocasión. En el pasado, han amenazado con boicotear las instituciones estatales bosnias y retirarse de las fuerzas armadas conjuntas, pasos clave para establecer la RS como un Estado independiente, pero todavía no han llevado a cabo estas medidas.

Entre los dirigentes de la RS se ha impuesto la idea de que lograr la secesión es muy difícil. Es poco probable que ningún país reconozca a un Estado separatista. Esto es especialmente cierto en el caso de la RS, que está dividida en dos partes separadas por el distrito de Brčko, una región multiétnica de importancia estratégica que pertenece a ambas partes de Bosnia, pero que se gobierna de forma autónoma. Además, la RS ya tiene un grado de autonomía superior al de cualquier otra unidad subnacional de Europa, con su propio poder legislativo, sus tribunales y su policía, y un veto de facto sobre las decisiones del Gobierno central. En lugar de arriesgarlo todo, es probable que los dirigentes de la RS esperen que sus acciones consoliden y amplíen sus prerrogativas de autogobierno.

Este enfoque tiene un nombre: volver a los “Acuerdos de Dayton originales”. Negociado por la administración del presidente estadounidense Bill Clinton, el acuerdo de Dayton puso fin a la guerra de Bosnia, pero dejó al Gobierno central del país demasiado débil para sobrevivir mucho tiempo. El texto incluía un anexo con una Constitución que dividía el país en dos entidades: la Federación de Bosnia y Herzegovina y la RS. Estas entidades iban a ser gobernadas desde la capital nacional, Sarajevo, por un parlamento bicameral y una presidencia colectiva de tres miembros, compuesta por un bosnio, un croata y un serbio. El Gobierno nacional tenía poderes limitados, mientras que las entidades subnacionales eran responsables de la justicia, la mayor parte de la policía, los impuestos, la educación, la sanidad, la defensa y la seguridad. Otro anexo preveía la designación de un alto representante internacional para coordinar la aplicación de los aspectos civiles del acuerdo.

Sin embargo, ese marco pronto condujo a un Estado fallido. La RS montó una campaña sistemática de obstrucción y los serbios boicotearon la presidencia del Estado y otras instituciones comunes. Los refugiados no podían regresar a sus hogares ni reclamar sus propiedades. La policía y las fuerzas armadas empleaban a criminales de guerra. La región corría el riesgo de volver a caer en un conflicto armado.

En respuesta, en una reunión celebrada en Bonn (Alemania) en 1997, el Consejo de Implementación de la Paz (PIC), un grupo de 55 Estados y organismos que ayudaban a gestionar el proceso de paz, otorgó al alto representante amplios poderes de gobierno (conocidos como los poderes de Bonn). Durante los años siguientes, los sucesivos altos representantes utilizaron estos poderes con resultados cada vez más eficaces, transformando el país. Destituyeron y nombraron líderes; modificaron las constituciones de ambas entidades; y promulgaron leyes importantes, incluida una que creó un tribunal estatal, que condenó a Dodik en febrero. Los altos representantes contaron con el apoyo de la misión de mantenimiento de la paz dirigida por la OTAN y con el respaldo de pesos pesados del Comité Directivo del PIC, en particular Estados Unidos, Francia, Alemania, Italia, Rusia y el Reino Unido. El Tribunal Constitucional de Bosnia reforzó estos cambios y añadió algunos propios.

Las minorías serbia y croata, que representan conjuntamente alrededor de la mitad de la población de Bosnia, han resentido este gobierno impuesto por decisión internacional. De hecho, podría decirse que el sistema que surgió de los Acuerdos de Dayton y los poderes de Bonn ha durado demasiado tiempo. Los jueces extranjeros del Tribunal Constitucional de Bosnia se han unido a los jueces bosnios para aprobar sentencias controvertidas, como la que establece que los bienes del Estado pertenecen a Bosnia, y no a las entidades subnacionales, y la que dictamina que la fiesta nacional de la RS viola la Constitución. Los líderes de la RS alegan que la combinación de altos representantes, jueces extranjeros y diplomáticos entrometidos ha conspirado para privar a las entidades de muchos de los poderes que les fueron otorgados en virtud de los Acuerdos de Dayton. El tribunal estatal, por ejemplo, tiene competencia para juzgar muchos de los mismos delitos que los tribunales de las entidades, además de infracciones como la negación del genocidio (cuando “se lleva a cabo de manera que pueda incitar a la violencia o al odio”). Según los funcionarios de la RS, esto les priva de la autodeterminación.

Bajo el liderazgo de Dodik, la RS está tratando no solo de expulsar al alto representante, sino también de revertir la mayoría o la totalidad de las intervenciones de sus predecesores. El tribunal estatal es uno de los principales objetivos, junto con las sentencias del Tribunal Constitucional sobre la propiedad estatal.

El alto representante, en el punto de mira

Los líderes de la RS también han liderado una ofensiva contra el alto representante. La Asamblea Nacional de la entidad ha aprobado una serie de leyes que restringen enérgicamente los poderes de la oficina tras la condena de Dodik. Una ley niega la jurisdicción de cuatro autoridades bosnias fundamentales, todas ellas creadas por anteriores altos representantes. También prohíbe a los funcionarios de estos organismos operar en el territorio de la RS. Una segunda ley crea un Consejo Judicial y Fiscal para la RS, cuyos miembros son nombrados directamente por el Parlamento de la entidad, así como por sus tribunales y fiscalías, lo que refuerza la influencia del Gobierno regional sobre los jueces. La tercera ley exige a los ciudadanos de la RS que ocupan cargos públicos bosnios que apliquen la política establecida por la Asamblea Nacional de la RS. En conjunto, estas medidas privan al Estado bosnio de gran parte de su autoridad sobre la RS.

Dodik parece dar por sentado que cuenta con un apoyo internacional sin precedentes para su última campaña contra el alto representante. Pero incluso en medio de la actual turbulencia geopolítica, no hay certeza de que las potencias extranjeras le den el respaldo que ansía. Dodik se ha alineado con el presidente estadounidense Donald Trump, diciendo en diciembre de 2023 que la RS declararía la independencia durante un segundo mandato de Trump. Cuando Trump ganó las elecciones de noviembre de 2024, Dodik celebró la victoria luciendo una gorra con el lema “Make America Great Again” durante una rueda de prensa. También recibió al exabogado del presidente, Rudy Giuliani, en la capital de la RS, Banja Luka, el mes de febrero siguiente.

«Trump ha elogiado a los principales patrocinadores de Dodik: el presidente ruso Vladimir Putin y el primer ministro húngaro Viktor Orbán»

En cierto modo, tiene motivos para creerlo. Trump ha hablado muy bien de dos de los principales patrocinadores de Dodik, el presidente ruso Vladimir Putin y el primer ministro húngaro Viktor Orbán (aunque no de Dodik en sí). Dodik también está aliado con el presidente serbio Aleksandar Vučić, quien ha cultivado una estrecha relación con miembros del círculo cercano de Trump, entre ellos el enviado especial de Estados Unidos Richard Grenell, el hijo del presidente estadounidense Donald Trump Jr. y su yerno Jared Kushner.

No obstante, cabe destacar que el 7 de marzo, el secretario de Estado estadounidense y actual asesor de seguridad nacional en funciones, Marco Rubio, reprendió duramente a Dodik en un tuit, declarando que las acciones del líder de la República Srpska estaban “socavando las instituciones de Bosnia y Herzegovina y amenazando su seguridad y estabilidad”. Las sanciones que Washington impuso por primera vez a Dodik en 2017 siguen vigentes.

No obstante, se están haciendo visibles indicios de un posible cambio en la posición de la Administración Trump, especialmente en la ambivalencia de Washington hacia los supervisores internacionales del país. Durante la mayor parte de los últimos veinte años, Estados Unidos ha apoyado firmemente al alto representante y a menudo le ha instado a que utilice sus poderes de Bonn, mientras que la UE presionaba para que actuase con moderación.

Ese patrón se ha invertido con Trump. En una sesión del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Bosnia celebrada el 6 de mayo, la UE y sus Estados miembros ofrecieron un fuerte apoyo a Schmidt. China y Rusia argumentaron que su nombramiento era inválido y que el puesto de alto representante estaba vacante. Una escueta declaración de Estados Unidos no mencionó los poderes de Bonn ni a Schmidt por su nombre, inclinándose en cambio hacia la opinión defendida por Moscú y Pekín.
Los serbios también tienen buenas razones para esperar el favor de la Casa Blanca. Grenell, actualmente el enviado especial de la Administración Trump, desempeñó esa función durante las negociaciones de paz entre Serbia y Kosovo entre 2019 y 2021. Fomentó relaciones amistosas con Vučić, visitando Belgrado en varias ocasiones durante la Administración del presidente Joe Biden, y en 2023 fue concedido con la Orden de la Bandera Serbia.

La familia Trump también tiene intereses comerciales en el país: Affinity Partners, la empresa de inversión de Kushner, ha obtenido un permiso de 99 años para construir un hotel Trump International en Belgrado. Algunos políticos de la oposición se han opuesto al acuerdo, en parte porque la sede del Ministerio de Defensa yugoslavo se encontraba en ese lugar antes de que las bombas de la OTAN lo demolieran en 1999. Cuando Trump Jr. se reunió con Vučić en Belgrado en marzo para hablar sobre la ayuda exterior de Estados Unidos al país, algunos miembros de la oposición vieron la visita como una forma de la familia Trump de apoyar al presidente serbio y salvaguardar su inversión.

La posición de Vučić y sus estrechas relaciones con personas del entorno de Trump tienen implicaciones para Dodik, aunque los efectos aún no se hayan visto. Los dos son aliados cercanos. Cuando Dodik fue condenado en febrero, Vučić voló a Banja Luka para ofrecerle su apoyo personal. Condenó el veredicto como “ilegal, antidemocrático, destinado a socavar la República Srpska y debilitar la posición del pueblo serbio”.

¿Una salida al punto muerto?

Las conexiones de Dodik con líderes cercanos a la administración Trump no significan que su visión “original de Dayton” se vaya a hacer realidad. Tampoco que vaya a avanzar hacia la separación de Bosnia. Pero la frustración de los serbios bosnios no va a desaparecer. Las medidas cada vez más provocadoras adoptadas por la RS tienen como objetivo, como mínimo, obligar a los demás partidos principales de Bosnia –como los socialdemócratas, predominantemente bosnios, y el Partido de Acción Democrática– a sentarse a la mesa de negociaciones para elaborar cambios en el actual modelo de gobierno del país. Los líderes de la RS entienden que las negociaciones implicarían concesiones mutuas y la comprensión de las líneas rojas de cada parte, incluida la insistencia de los bosnios en mantener un Estado único y viable. Dicho esto, sin duda presionarán para que aumente la representación serbia y croata en el Estado central, que se refuerce la autonomía de la RS y que ningún extranjero pueda supervisar su gobierno conjunto.

Si ese fuera el caso, la minoría croata de Bosnia probablemente apoyaría estas reformas, con cautela de no llevar al país al punto de ruptura. También resienten lo que consideran una toma de poder de Sarajevo con el apoyo internacional, y se alegrarían si el alto representante se marchara. Sin embargo, a diferencia de los serbios, carecen de una unidad territorial. Si Bosnia se desintegra, el resultado más probable sería que los croatas quedaran como una minoría en un Estado residual dominado por los bosnios.

Por eso, Dragan Čović, el principal líder del partido croata, está pidiendo respeto para los tribunales estatales mientras mantiene su tradicional apoyo al partido de Dodik. La creciente presión jurídica y política sobre los dirigentes serbios está galvanizando a los políticos de la RS y dificultando que den marcha atrás en su línea separatista. La fiscalía bosnia ha abierto varias investigaciones contra Dodik y otros dos altos cargos de la RS por el delito más grave de atentado contra el orden constitucional. Estas investigaciones se encuentran en una fase inicial, pero podrían dar lugar a más condenas y penas de prisión más largas. La fiscalía ya ha dictado órdenes de detención contra Dodik y otros dos cargos para que comparezcan.

«Incluso si Dodik fuera enviado a prisión o abandonara el país, no resolvería los conflictos políticos latentes en Bosnia»

Aun así, arrestar al líder de la RS y a sus aliados no será fácil. Es poco probable que la policía bosnia intente detenerlos por la fuerza sin el apoyo de la EUFOR, la pequeña misión de mantenimiento de la paz presente en Bosnia con mandato de la ONU, que ha sido reforzada recientemente. El presidente húngaro Orbán envió brevemente un destacamento de policía especial a la RS, supuestamente para escoltar a Dodik fuera del país si el tribunal intentaba detenerlo. Pero incluso si Dodik es enviado a prisión o abandona el país, el fin de su larga carrera –su primer mandato como primer ministro de la RS fue en 1999– no resolvería los conflictos políticos latentes en Bosnia. Es poco probable que ningún sucesor serbio acepte la autoridad del alto representante.

Solo hay unas pocas vías para salir de este punto muerto. La RS podría revocar sus leyes que desafían la autoridad del Estado central y del alto representante, lo que sería humillante. Los funcionarios del Estado bosnio podrían intentar arrestar a Dodik y a otros líderes, arriesgándose a provocar disturbios y posiblemente radicalizar aún más a la RS. O bien, los líderes de los principales partidos de Bosnia, independientemente de sus divisiones étnicas, podrían acordar iniciar conversaciones sobre un modelo post-Dayton sin supervisión internacional. Esta última opción, la más prometedora, aún no se ha materializado, en parte porque existen importantes obstáculos para alcanzar un acuerdo. El desacuerdo entre Banja Luka y Sarajevo sobre la autoridad del Estado y los procedimientos de toma de decisiones es profundo, y la mayoría de los principales partidos de ambos bandos mantienen posturas intransigentes.

En el pasado, agentes externos han ayudado a mediar en compromisos que han atenuado las hostilidades entre las partes. Esta tarea es ahora más difícil, en gran parte debido a las crecientes divisiones entre la UE, que se aferra al statu quo, y la Administración Trump, que parece haberse cansado del sistema de supervisión internacional de Bosnia y ha forjado lazos más estrechos con los serbios. Aunque el control externo y el mantenimiento de la paz pueden estar llegando a su fin 30 años después de Dayton, es difícil imaginar cómo puede avanzar el país sin la presión exterior que obligue a tomar las decisiones difíciles necesarias. La UE, por ejemplo, podría utilizar la ayuda financiera, el acceso al mercado y la adhesión de Bosnia, que actualmente se encuentra en negociaciones, como incentivos para alcanzar un acuerdo; estos podrían aprovecharse para fomentar un compromiso político. La Administración Trump podría intentar mediar en un acuerdo, como ya hizo (aunque con un éxito limitado) entre Kosovo y Serbia en 2020. Divididos o no, Bruselas y Washington podrían evitar más problemas en el futuro si actúan ahora. De lo contrario, la supervivencia de Bosnia como Estado unido seguirá dependiendo de decisiones que sus líderes no pueden o quieren tomar.

Artículo traducido del inglés de la web de International Crisis Group.