El Rey, Ceuta y la dirección política del país

La crisis en Ceuta ha vuelto a poner la lupa de la opinión pública sobre el Rey, planteándose la cuestión de hasta qué punto nuestro jefe del Estado podría haber intervenido –visitando incluso la ciudad– y en qué medida necesita del refrendo gubernamental para poder actuar. Ahora bien, para responder a estas preguntas hay que aproximarse a esta cuestión sine ira et studio, atendiendo en especial a los principios que sustentan nuestra forma de gobierno como monarquía parlamentaria. Y deben evitarse lecturas literalistas del texto constitucional que pueden llevar a conclusiones erróneas que hagan creer que el Rey puede hacer más de lo que en realidad resultaría legítimo en una democracia, donde la dirección política y la legitimación democrática le corresponden al Gobierno.

Así, el Rey es esencialmente un símbolo que representa “la unidad y la permanencia del Estado” (art. 56.1 CE) y, constitucionalmente, cumple con dos funciones capitales: asume “la más alta representación del Estado español”, en las relaciones internacionales, pero también a nivel interno; y “arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones”. Aunque las funciones específicas que le atribuye la Constitución en los artículos 62 y 63 deben ser concebidas como actos debidos para el monarca o son encomiendas puramente protocolarias –como la atribución del mando supremo de las Fuerzas Armadas–, por lo que no disfruta de ningún margen de apreciación en ellas. El Rey, por tanto, no dispone de poderes jurídicos efectivos de tipo decisorio ni puede bloquear las decisiones de otros órganos (en una monarquía parlamentaria no cabe el veto a iniciativas legislativas ni a nombramientos, por ejemplo). De lo que sí que disfruta es de un poder comunicativo muy importante que le permite desplegar su influencia, ejerciendo unas “facultades latentes” (Aragón Reyes), entre las cuales su prerrogativa de mensaje o la capacidad de definir su agenda de actos y eventos en los que participa en cumplimiento de esas genéricas funciones de representación y moderadoras. Además, tiene un derecho a ser informado de los asuntos de Estado, que reconoce la propia Constitución en el art. 62.g) y que luego tiene plasmación tanto en leyes -por ejemplo, la Ley de Seguridad Nacional contempla que presida las reuniones del Consejo de Seguridad Nacional y que el presidente del Gobierno le informe- y en costumbres como era el despacho semanal con el presidente del Gobierno, que, según parece, se ha ido sustituyendo por contactos telefónicos -lo que, a mi juicio, resulta reprochable-.

Pero, sobre todo, aun cuando concibamos la jefatura del Estado como una magistratura de prestigio, ayuna de potestas y cuya eficacia depende de la auctoritas del monarca, la mayor limitación viene dada por la exigencia de que el Rey debe contar siempre en sus actuaciones con la aquiescencia del Gobierno. El refrendo gubernamental no solo condiciona la validez formal de los actos del Rey y sirve para transferir la responsabilidad, sino que, en una monarquía parlamentaria, debe concebirse como un contrapeso institucional derivado del principio democrático –he abordado esta cuestión más desarrolladamente aquí–. De forma que, aunque el Rey disfruta de un ámbito funcional propio que puede ejercer con una cierta autonomía, esta estará condicionada en última instancia y exigirá esa colaboración y lealtad institucional entre Zarzuela y Moncloa.

Y es en este marco cargado de sutilezas en el que debemos interpretar y valorar las actuaciones y los silencios de don Felipe en relación con la crisis de Ceuta. Conscientes de que el mismo debe desempeñar sus funciones manteniendo unos equilibrios a veces precarios, más aún en los tiempos políticos que corren.

Así, a la vista del discurso gubernamental durante los primeros días de la crisis, era difícilmente concebible que el Gobierno hubiera aceptado una intervención del Rey, como habría sido un mensaje a la Nación. Además, incluso siendo conscientes de la gravedad de los hechos, quizá no habría sido conveniente ya que es un recurso de extrema ratio, como ocurrió el 3-O o con el covid. Sin embargo, el Rey quiso deslizar su posición y los medios recogieron su “gran preocupación e indignación” ante los “graves acontecimientos”. Este comunicado no aparece recogido en la web de Casa Real por lo que queda la duda de si fue un comunicado oficial o algo “espontáneo” sin concurso del Gobierno. Además, el Rey convocó al presidente de Ceuta y, a través del mismo, conocimos su voluntad de visitar la ciudad –tampoco sabemos si el sr. Vivas se excedió al expresar públicamente lo que el Rey le había dicho en privado o si contaba con la bendición de Casa Real para transmitir ese mensaje–. Lo cierto es que, desde entonces, pesa sobre el Gobierno apoyar esa determinación regia, aunque tenga un coste. De ahí que lo apropiado, como parece que ha sucedido, es que se abra un espacio de colaboración entre Moncloa y Zarzuela para evaluar y concretar la organización de esa visita.

Lo que resulta temerario –amén de que, según lo visto, no tendría cobertura desde el prisma constitucional– es que el Rey se hubiera lanzado a realizar esa visita –hay quien ha llegado a sostener que podía hacerlo como viaje privado– sin la aquiescencia gubernamental. En primer lugar, porque la situación en Ceuta sigue siendo muy compleja y la visita del Rey, aunque fuera acogida calurosamente por buena parte de los “caballas”, también puede tensionar una situación en la que el orden público se mantiene precariamente. Aunque don Felipe saliera airoso de lo vivido en Paiporta, fueron momentos de tensión que no deben servir de precedente. Y, en segundo lugar, la visita del Rey a Ceuta puede tener consecuencias importantes para nuestra política exterior, en especial con el Reino de Marruecos. Así se vio cuando tras la visita de don Juan Carlos Marruecos retiró su embajador. Lo cual tiene que ser valorado y sostenido por el Gobierno que asume la dirección política del país, por mucho que algunos estemos convencidos de que, aunque pueda molestar a terceros, el Rey ha de poder tener presencia en cualquier parte del territorio español.

Recientemente, hemos visto también cómo el Rey se reunía con la ministra de Defensa y con altos cargos del Ejército para examinar la situación en Ceuta desde el punto de vista de la defensa, ejerciendo así su derecho constitucional a ser informado de los asuntos de Estado.

Más allá, ¿el Rey ha podido hacer algo más? Sinceramente, creo que poco más. Aunque viéndolo retrospectivamente hubiera tenido una gran carga simbólica si el Rey hubiera suspendido sus vacaciones para regresar a Zarzuela. Un gesto de ese calado seguramente habría obligado a corregir rumbo tanto al Gobierno como al Congreso de los Diputados, que rehusaron afrontar esta crisis durante el mes de agosto, salvo intervenciones puntuales de algún ministro.

En cualquier caso, aun cuando es cierto que en el Rey encontramos una reserva de institucionalidad que sostiene simbólicamente el Estado, la cual se hace especialmente presente en ciertos momentos de debilidad, al final es a los órganos políticos a quienes les corresponde la dirección del país, a los que hay que exigir que actúen. Sin que el Rey pueda llenar ciertos vacíos que solo a la política incumbe, por mucho que en ocasiones surjan cantos de sirena que llamen al intervencionismo regio. Después de doce años reinando, don Felipe ha sabido mantenerse alejado de ellos, ha navegado aguas turbulentas y, con prudencia, se ha consolidado como “un rey para la democracia”.