Acuerdo de Estocolmo
Patrick Cammaert (centro), enviado especial de la ONU en Yemen para negociar el alto el fuego entre el gobierno yemení y los rebeldes huzíes, en la ciudad portuaria de Hodeida el pasado diciembre. GETTY

Cinco pasos para conservar el Acuerdo de Estocolmo de Yemen

CRISIS GROUP
 |  22 de enero de 2019

El Acuerdo de Estocolmo, aunque impreciso, ofrece una perspectiva real para construir un proceso de paz en una Yemen devastada por la guerra. Sin embargo, el acuerdo se está tambaleando por las recriminaciones mutuas. La ONU y la comunidad internacional deberían actuar para asegurar que los bandos enfrentados cumplen sus compromisos.

En diciembre de 2018, los representantes del gobierno de Yemen reconocido internacionalmente y los del movimiento rebelde huzí hicieron algo inesperado: se pusieron de acuerdo en algo. En las conversaciones mediadas por la ONU en Suecia, ambas partes anunciaron lo que ahora se conoce como el Acuerdo de Estocolmo.

Los puntos clave del acuerdo fueron el intercambio de prisioneros, la reubicación de las tropas desde Hodeida –el puerto, la ciudad y alrededores– y un compromiso de distensión en otra ciudad en la primera línea de batalla, Taiz. El acuerdo de Hodeida fue particularmente significativo. La batalla en los alrededores de esta localidad portuaria en el mar Rojo amenazó con cortar una ruta comercial que supone el 70% de los bienes importados en Yemen, conduciendo al país a la hambruna.

Un mes después, el impulso ganado tras el Acuerdo de Estocolmo se tambalea ya que los rivales se hacen recriminaciones mutuas y la ONU lucha por lograr que cumplan sus promesas de reubicación de tropas de Hodeida. Ahora que la fecha límite para las reubicaciones ha pasado –su cumplimiento estaba previsto para el 8 de enero–, la especulación de que el acuerdo puede estar al borde del colapso aumenta.

El acuerdo de Estocolmo, si bien imperfecto e impreciso, se ha logrado con mucho esfuerzo. Si se rompe, no habrá oportunidad para un acuerdo similar en  mucho tiempo.  A continuación se exponen los cinco pasos que la ONU y la comunidad internacional deberían dar sin demora para salvaguardar el acuerdo y continuar con su abastecimiento.

 

1/ Evitar el colapso

El gobierno yemení sostiene que los huzíes han violado cientos de veces el alto el fuego anunciado el 18 de diciembre. Los huzíes han hecho alegaciones similares sobre sus adversarios. El Secretario General António Gueterres, en una nota al Consejo de Seguridad de la ONU basada en las declaraciones de Patrick Cammaert (el marine holandés jubilado que dirige en representación de la ONU las negociaciones en las reubicaciones y evaluando la situación en Hodeida para preparar una misión de control), señaló que ninguna de las partes ha intentado hacer ninguna expansión territorial, a pesar de los intercambios de disparos.

Dada la naturaleza de las fuerzas sobre el terreno, y el hecho de que el Acuerdo de Estocolmo no incluye ninguna definición de alto el fuego, queda poco más por esperar de momento. Más preocupante son las continuas provocaciones de los huzíes y la creciente guerra de palabras entre ellos, el gobierno, la coalición dirigida por los saudíes y sus distintos medios de comunicación afines.

El 29 de diciembre, tras el intento frustrado de la ONU de conseguir que las partes reabrieran temporalmente la carretera que va de la capital (Saná) a Hodeida, como parte de una medida para fortalecer la confianza, los huzíes anunciaron unilateralmente su reubicación en los puertos del mar Rojo, negándose a permitir que los convoyes de la ONU se marchasen de la ciudad por la carretera de Saná. Esta fue una declaración hipócrita. Como muchos observadores percibieron, el grupo parecía repartir uniformes a sus partidarios en el puerto, pidiendo a la ONU que verificase la “retirada” de las fuerzas. Cammaert se negó a complacerlos.

Después, los huzíes boicotearon el 8 de enero una reunión del Comité de Coordinación de la Reubicación, una unidad dirigida por Cammaert para acordar cómo lograr la reubicación de las tropas desde Hodeida y sus alrededores. Alegaron problemas de seguridad ya que el encuentro iba a tomar lugar en un territorio controlado por sus adversarios. El gobierno yemení manifestó que sus declaraciones eran falsas, ya que sus representantes ya habían cruzado en dos ocasiones anteriores la línea de frente para reunirse con los huzíes en territorio controlado por ellos. Cammaert, por lo tanto, hubo de reunirse con el gobierno yemení y los huzíes en lugares distintos.

La confianza disminuyó aún más tras varios ataques huzíes a objetivos destacados lejanos a Hodeida, incluyendo una base de los Emiratos Árabes Unidos (EAU) en Mokha (golpeada por un misil huzí), una instalación militar del gobierno yemení en la provincia de Lahj y emplazamientos en Arabia Saudí. Al mismo tiempo, la coalición liderada por los saudíes ha intensificado su retórica de una forma que hace pensar a muchos que se trata de un retorno a un comportamiento hostil.  Se dice que está también fortaleciendo sus tropas en posiciones clave en la costa del Mar Rojo, incluyendo Mokha. Aunque no todas estas acciones son violaciones al acuerdo de alto el fuego (en muchos casos, los ataques huzíes ocurrieron fuera del ámbito geográfico), sí son muy provocadoras.

La ONU y la comunidad internacional deben presionar a cada parte para que detengan inmediatamente movimientos que parecen diseñados para provocar que el otro se salga del acuerdo. También necesitan comenzar a implementar el acuerdo, que requerirá una mayor cooperación de los huzíes por encima de todo (a continuación se detalla cómo hacer esto).

 

2/ Ordenar las condiciones de alto al fuego y reforzarlas

Tras los acuerdos en Suecia, la ONU se vio obligada a organizar rápidamente una tregua en la provincia de Hodeida, que comenzó el 18 de diciembre. Pero las partes no acordaron reglas sobre el terreno. A diferencia de la mayoría de los acuerdos de armisticio, este no incluía detalles técnicos en el ámbito de trabajo, naturaleza o duración del cese a las agresiones; la definición de las violaciones; o los mecanismos para rápidamente frenar los conflictos que puedan surgir de nuevo. No lograr tal acuerdo – sobre todo debido a la urgencia de alcanzarlo – ha tenido consecuencias perjudiciales. Para empeorar las cosas, la ONU aún no ha desplegado un equipo de supervisión a gran escala – que requerirá la aprobación del Consejo de Seguridad–, dejando expuesto el destino del alto al fuego a la guerra de narrativas que hundieron los intentos de construir un proceso de paz en primera instancia.

Hasta ahora, la ONU ha argumentado que los tiroteos y bombardeos posteriores a los acuerdos de Estocolmo y el bombardeo son violaciones de importancia menor, y que ninguna de las partes ha intentado hacerse con un nuevo territorio, algo que sí sería una infracción grave. Pero el gobierno ha acusado a los huzíes de levantar barricadas por toda Hodeida, mientras los rebeldes han alegado que el aumento de tropas de la coalición se está dando en toda la ciudad y hacia la costa del Mar Rojo. Ambas objeciones, que podrían romper el espíritu de la carta del Acuerdo de Estocolmo, parecen creíbles.

La ONU desplegó un equipo en diciembre para evaluar la situación en Hodeida, monitorizarla lo mejor posible y comenzar las conversaciones entre los dirigentes rivales sobre las reubicaciones de tropas. Pero el equipo ha sido incapaz de establecer el alto al fuego o medir el nivel de adherencia al acuerdo. Hacer esto requiere un conjunto de reglas claras que gobiernen el alto el fuego, y conocer al detalle las posiciones de las tropas y un equipo técnico habilidoso capaz de evaluar las supuestas violaciones. El Comité de Coordinación de la Reubicación, que se compone de un número equitativo de huzíes y de representantes militares del gobierno yemení, puede organizar las reglas fundamentales. El equipo de la ONU necesitará también libertad de movimiento alrededor de Hodeida, algo que aún no han logrado debido a las objeciones de los huzíes, quienes siguen alegando problemas de seguridad.

Otro componente fundamental de este proceso será desarrollar una misión para un total control. En diciembre, el Consejo de Seguridad permitió el despliegue de un equipo de evaluación inicial y, acto seguido, Guterres envió a sus miembros una propuesta para una misión íntegra, que estaría compuesta de hasta 75 personas. Antes del  18 de enero se espera que tenga lugar la votación para la aprobación de la resolución. La ONU necesitará entonces contratar monitores, desplegarlas en el terreno y encontrar la mejor forma de lograr el alto el fuego.

Por último, la ONU necesitará decidir cómo garantizar la rendición de cuentas. Cammaert, que combina el papel de coordinador, planificador y supervisor militar, rinde cuentas al secretario general cada semana. Una vez las reglas estén establecidas y la misión de control tome lugar, Cammaert gozará de una mejor posición para ofrecer una evaluación clara de lo que está ocurriendo en el terreno. Sus frecuentes informes facilitarán que se tomen en cuenta las observaciones de las partes públicamente.

 

3/ Lograr una acuerdo detallado en las reubicaciones

Los huzíes mantienen que ellos han retirado sus principales fuerzas de combate de Hodeida y los puertos de Rass Issa y Salif. Esta declaración está basada, sin embargo, en la interpretación del Acuerdo de Estocolmo, que difiere mucho de las del gobierno yemení y la coalición. El Acuerdo de Estocolmo no deja clara la cuestión de qué “fuerzas locales” deberían controlar los puertos después de la reubicación, y el comité debe aún acordar qué constituye una reubicación, quién debería proteger las instalaciones y cómo verificar que un relevo ha tenido lugar. En esencia, estas lagunas dando vía libre a los huzíes para traspasarse los puertos a sí mismos.

Lograr un entendimiento en estas cuestiones en una tarea urgente. Sería un gran paso hacia adelante que las partes demostrasen su habilidad y disposición de cumplir su palabra, aunque sea a regañadientes. También sería un gran logro para la credibilidad de la ONU como mediadora. Un fracaso en esto tendría el efecto contrario.

Alcanzar el acuerdo implicará probablemente un componente técnico, liderado por Cammaert, y un aspecto político, liderado por Martin Griffiths, el enviado especial de la ONU que negoció el Acuerdo de Estocolmo. Griffiths mantiene una agenda agotadora, ya que debe reunirse con los líderes huzíes, miembros del  gobierno yemení y de la coalición para alcanzar nuevos compromisos. La ONU, además, debe revisar los tiempos de las reubicaciones acordadas en Suecia: originalmente, se acordaron 21 días después del anuncio del alto el fuego (el 8 de enero). Este plazo no era realista desde un punto de vista puramente logístico. Está en manos de Griffiths que los huzíes y el gobierno acuerden una agenda que responda a la urgencia de las tareas en cuestión, y que a la vez dé a Cammaert un periodo de tiempo suficiente para llevarla a cabo. Para recuperar el impuso perdido, los esfuerzos deberían concentrase, por ahora, en alcanzar un acuerdo sobre las reubicaciones de los huzíes en los puertos y ponerlas en práctica.

 

4/ Apretar las tuercas a los huzíes

Durante los preliminares para las conversaciones de Suecia, el mayor reto para la comunidad internacional fue conseguir que el gobierno yemení llegase a un acuerdo sobre Hodeida, con el apoyo de Arabia Saudí, el principal patrocinador exterior, y EUA, que dirige de facto la campaña en la costa del mar Rojo. Al parecer, fue una llamada de última hora de James Mattis, el entonces secretario de Defensa estadounidense, al heredero saudí Mohammed bin Salman lo que logró que el acuerdo saliera adelante. Sabemos que EEUU puede ejercer presión y que funciona. Pero esto podría cambiar ahora que Mattis se ha marchado y que el secretario de Estado, Mike Pompeo, será quien probablemente tome las riendas en el asunto yemení. Pompeo percibe la guerra de Yemen a través del prisma de la contención de la influencia iraní en la región.

Ambas partes intentarán probablemente sabotear el acuerdo. Sin embargo, en este momento, los huzíes suponen el principal obstáculo. Según lo acordado en Estocolmo, los huzíes tienen que dar el primer paso retirando a sus tropas de los tres puertos principales del mar Rojo. Posteriormente, ambas partes tienen que retirarse de las zonas donde se encuentran las infraestructuras humanitarias críticas y, por último, de toda la ciudad, hacia posiciones aún por designar, desmilitarizando en efecto todo el corredor comercial del mar Rojo.

Los yemeníes escépticos encuentran ecos de los hechos de septiembre de 2014 en la forma en que los huzíes han hecho frente al Acuerdo. En aquel momento, los huzíes acababan de tomar la capital, Saná, y otras provincias del norte. Firmaron el Acuerdo de Paz y Asociación Nacional, que exigió la retirada gradual de las tropas de vuelta hacia sus fortalezas en las montañas. Pero después de firmar el acuerdo, los huzíes ignoraron el requisito de retirada, alegando que los hombres en los puntos de control en las calles no eran combatientes suyos sino ciudadanos de comités populares que los apoyaban. En enero del año siguiente los rebeldes habían puesto al presidente provisional de Yemen, Abed- Rabbo Mansour Hadi, bajo arresto domiciliario mientras su paulatina perpetración de un golpe abocaba al ya dividido país hacia un conflicto civil.

Un resultado similar debe evitarse a toda costa, preguntándose una vez más de qué herramientas disponen los diplomáticos para conseguir que los huzíes hagan concesiones. La coalición cuestiona, en parte de manera justificada, que los huzíes cedieron en Suecia solo por la  presión militar alrededor de Hodeida. Pero hacer caso omiso a esa presión hubiese significado un coste humano desorbitado.

Hay otros medios para presionar a los huzíes. Una explicación honesta y pública sobre lo que está sucediendo en Hodeida sería un buen comienzo. Cammaert es percibido como un alguien con principios y muy capaz, y sus informes al secretario general de la ONU sobre las negociaciones de reubicación y la misión de seguimiento ayudarán a evitar el ruido que los medios de comunicación generan sobre las partes enfrentadas. Tales explicaciones pondrían más presión sobre los huzíes para que cumplan sus compromisos, ya que estarían corriendo el riesgo de que la opinión pública internacional – que han intentado usar como herramienta a lo largo de la guerra – se posicione en su contra.

Como Crisis Group ha indicado previamente, la Unión Europea y Omán tienen una buena relación con los huzíes, e Irán se ha ofrecido en varias ocasiones a jugar un papel de mediador en Yemen. Ahora sería el momento indicado para que Teherán demuestre su disposición y habilidad de convencer a los huzíes para que intervengan constructivamente en Hodeida, antes que todo dejando al equipo de Cammaert libertad de movimiento en el territorio que controlan e impulsando una retirada rápida, significativa y verificable en los tres puertos. Bruselas y Mascate pueden también ayudar entablando conversación con los Huzíes en Saná y alrededores, ejerciendo presión en la cuestión de las reubicaciones, y dejando claro que su paciencia se va agotando. En su viaje más reciente a Saná, Griffiths empujó a Abdel-Malek al-Huthi, el líder rebelde, a reiterar su compromiso con el acuerdo, incluyendo la reubicación. Mientras Cammaert debate detalles técnicos, continuar ejerciendo presión a los huzíes, y a los políticos del gobierno y de la coalición para que mantengan lo prometido será importante.

 

5/ Mantener el foco y el consenso internacional

 El Acuerdo de Estocolmo fue el resultado de una confluencia de hechos. Estos incluyen la crisis global por el asesinato del periodista saudita Jamal Khashoggi a principios de octubre, disparando la acción del Congreso estadounidense en Yemen, y la amenaza inminente de una hambruna desbocada. Incluso entonces, lo que surgió de Suecia tenía muchas imperfecciones.

Sin embargo, el proceso iniciado en Suecia evitó un baño de sangre en Hodeida y, por ahora, el comienzo de la propagación de la hambruna –aunque la crisis humanitaria en Yemen es ya la peor del mundo. Si el Acuerdo de Estocolmo se implementa en su totalidad, se progresa en el intercambio de prisioneros y finaliza la batalla en Taiz, el conflicto se detendrá y la credibilidad de la ONU como mediadora aumentará considerablemente.

Puede que esta sea la última oportunidad de la ONU de impulsar el proceso de paz de aquí a un tiempo. La salida de Mattis a finales de diciembre hizo que desapareciera uno de los pocos políticos estadounidenses con una perspectiva matizada de la guerra de Yemen, y quizá el único miembro de la administración Trump que gozaba de la confianza tanto en Riad y Abu Dabi. Si el acuerdo colapsa, probablemente las partes lamentarán la ausencia de Mattis cuando vuelvan a la mesa de negociación (si es que esto sucede).

Para sacar el máximo provecho al Acuerdo de Estocolmo será necesario un consenso internacional sobre el proceso, particularmente en el Consejo de Seguridad de la ONU, que seguramente deberá autorizar constantes expansiones al mando de la ONU en Yemen. Para lograr el éxito, los miembros del Consejo de Seguridad tendrán que evitar las negociaciones tensas y prolongadas entre Reino UnidoEstados Unidos sobre cuestiones humanitarias y el lenguaje empleado con Irán, que casi arruina el texto de la resolución que apoya el Acuerdo de Estocolmo y la llegada de Cammaert a Yemén en diciembre. Demasiado hay en juego como para que las riñas en el Consejo de Seguridad peligren el verdadero progreso hacia un alto el fuego total.

Este artículo fue publicado originalmente, en inglés, en la web de Crisis Group.

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